6. Монопольная власть и экономическая реформа в России

А. Общие проблемы антимонопольной политики в России

В теме 11, п. 4 были изложены некоторые теоретические аспекты антимонопольной политики. Сейчас речь пойдет о практической деятельности российского государства по предотвращению злоупотреблений монопольной властью.

Важно подчеркнуть в этой связи, что антимонопольная политика применяется не только тогда, когда на рынке действует лишь одна фирма, но всех случаях, когда имеет место ограничение конкуренции теми или иными методами. Таким образом, борьба с олигополистическими сговорами – важнейшая составная часть антимонопольной политики.

Антимонопольная политика особенно актуальна в нашей стране, поскольку мы унаследовали от централизованно-управляемой системы крайне высокую степень монополизации экономики. По подсчетам Всемирного банка в первой половине 2000-х гг. на долю 23 крупнейших бизнес-групп приходилось более трети всего промышленного производства и шестая часть занятых в нашей стране. Самыми высококонцентрированными при этом были цветная и черная металлургия, добыча газа, автомобилестроение и нефтяная промышленность.

Вред от высокой монополизации экономики признает и правительство. «У нас сложились очень крупные вертикально интегрированные компании, которые, используя свои административные и финансовые возможности, медленно, но верно поглощают любой сколько-нибудь эффективный бизнес, – писал министр экономического развития и торговли Г. Греф, – а антимонопольное законодательство в должной мере не работает». Сплошь и рядом при закупках какой-либо важной продукции, например, выясняется, что с данным регионом работает только один конкретный поставщик. Олигополистический сговор и слияние с властями стали основными формами организации бизнеса. Крупным компаниям оказывается намного выгоднее построить коллективную монополию или купить местную администрацию, чем вступать в конкурентную борьбу.

Экономическая политика сегодняшнего российского правительства противоречива. С одной стороны, как уже говорилось (тема 3, п. 3), взят курс на создание крупных государственных компаний – флагманов экономики, что объективно ведет к усилению монопольной власти. С другой стороны, правительство в качестве одной из своих основных задач декларирует развитие конкуренции путем создания равных условий хозяйствования, упрощения административных процедур для входа на рынок, поощрения малого бизнеса.

В 1991 г. был принят закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» – первый антимонопольный закон России.¹ В 2006 г. он был заменен новым законом «О защите конкуренции».

По российскому законодательству Федеральная антимонопольная служба (ФАС) ведет реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более 35%. Этот реестр составляется для того, чтобы иметь информационную базу о крупнейших субъектах рынка и проверять соблюдение ими антимонопольного законодательства. В частности по новому закону ФАС контролирует сделки по слиянию и поглощению фирм, если хотя бы одна из них включена в монопольный реестр, либо если сумма объединяемых активов превышает 3 млрд. руб. или суммарная выручка фирм за последний год превышает 6 млрд. руб.

Антимонопольное законодательство использует понятие рыночного доминирования. Положение компании признается доминирующим, если одновременно соблюдаются три условия: хозяйствующий субъект имеет возможность в одностороннем порядке определять уровень цены, доступ на соответствующий товарный рынок новых конкурентов затруднен, и реализуемый товар не может быть заменен другим.

Важно то, что новый закон специально оговаривает случаи коллективного доминирования, основанного на соглашениях между фирмами о разделе рынка и согласовании цен. При этом формальным признаком доминирования является ситуация, когда доля предприятия на рынке определенного товара превышает 50%, но при определенных условиях этот порог может быть и понижен.

Вместе с тем, доля рынка, сколь бы высокой она не была, сама по себе еще не означает автоматического применения к фирме санкций в соответствии с антимонопольным законодательством. Для этого должно быть доказано, что фирма действительно злоупотребляет своим доминирующим положением на рынке. Незаконными считаются действия, ведущие к устранению конкуренции посредством:

- установления монопольно высоких или монопольно низких цен;

- изъятия товаров из обращения, результатом которого явилось повышение цен;

- навязывания контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора (необоснованные требования передачи финансовых средств, согласие заключить договор лишь при условии внесения в него положений, касающихся товаров, в которых контрагент не заинтересован, и другие требования);

- необоснованного сокращения или прекращения производства товаров, на которые имеется спрос при наличии безубыточной возможности их производства;

- необоснованного отказа от заключения договора с отдельными покупателями (заказчиками) при наличии возможности производства соответствующего товара;

- необоснованного установления различных цен для лиц, приобретающих один и тот же товар;

- создания препятствий по доступу на рынок или выходу с рынка другим хозяйствующим субъектам;

- соглашений или согласованных действий хозяйствующих субъектов;

- распространения ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки другому хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации. И т.д.

Наряду с этим резко увеличены штрафные санкции, применяемые к нарушителям антимонопольного законодательства. Сегодня они могут составить от 1% до 15% от годовой выручки фирмы на рынке, где совершено нарушение. Изъятые, таким образом, средства могут оказаться весьма значительными.

Активнее всего антимонопольная служба преследует в последнее время нефтяников, обвиняя их в согласованном завышении цен на нефтепродукты. Началось это после того как премьер-министр В.Путин отметил, что «цены на авиатопливо в России самые высокие в мире». Премьер порекомендовал чиновникам из ФАС «наконец проснуться» и «активно, эффективно исполнять свои функции», пригрозив применить «кадровые решения».

В конце 2008 г. ФАС обвинила четыре крупнейшие российские нефтяные компании – ТНК-BP, «Газпром нефть», ЛУКОЙЛ и «Роснефть» в злоупотреблении доминирующим положением и установлении монопольно высоких цен на топливо, наложив штрафы в размере 1,1-1,5 млрд. руб. (1% от выручки компаний).

В 2009 г. в ходе второй волны проверок компании вновь были оштрафованы уже на 4,2-6,5 млрд. руб. Нефтяники не признавали правоты службы, оспаривали ее решения в судах и часто выигрывали, пока дело не дошло до президиума Высшего арбитражного суда, поддержавшего ФАС в споре с ТНК-ВР. В конце 2010 – начале 2011 г. в обмен на частичное признание своей вины ТНК-ВР, «Роснефть» и «ЛУКОЙЛ» смогли существенно снизить штрафы по «второй волне» дел — до 1,17-2 млрд. руб. Лишь «Газпром нефть» продолжала упорствовать, в результате чего ей придется, по решению Высшего арбитражного суда, заплатить полный штраф – 4,7 млрд. руб.

ФАС же продолжает активно действовать. Выступая перед депутатами Государственной Думы в июне 2010 г. заместитель главы службы А. Голомолзин сообщил, что ведомство уже ведет реестр должностных лиц крупных АО, уличенных в нарушении антимонопольного законодательства. Повторное нарушение антимонопольных норм дает шанс попасть под уголовное преследование, «речь идет о посадках», заявил он.

В начале 2011 г. вследствие очередного резкого повышения цен на нефтепродукты возбуждены новые дела против ЛУКОЙЛа, «Роснефти» и «Газпром нефти» На очереди еще три нефтяные компании.

Для обоснования того, что нефтяные компании используют свое доминирующее положение на рынке для установления монопольно высоких цен, ФАС разрабатывает критерии определения «справедливой» конкурентной цены. При этом для контроля за ростом цен на нефтепродукты используются три индикатора – биржевая и внебиржевая цены, а также цены на внешнем рынке.

Сейчас трудно предсказать дальнейшее развитие событий в противостоянии государства и олигополистов, но в любом случае нынешняя активность ФАС заслуживает, вероятно, похвалы.

Б. Реформирование естественных монополий

В России естественные монополии¹ находятся в государственной собственности. Их реформирование подчинено задачам развития рыночных отношений на основе конкуренции и привлечения в соответствующие отрасли крупномасштабных частных инвестиций. Это предполагает приватизацию части активов естественных монополий и выделение из их состава независимых фирм, конкурирующих между собой. Наряду с этим должно быть усилено государственное регулирование в тех секторах, прежде всего в сфере транспортных сетей, которые не могут в ближайшее время регулироваться исключительно рынком.

Раньше всего принципиальное решение было найдено в электроэнергетике. До начала реформы холдинг РАО «ЕЭС» объединял производство (генерацию) электроэнергии, ее передачу и сбыт. В 2003 г. был принят пакет законов о реформе отрасли. Суть реформы в отделении естественно-монопольных частей бизнеса (сети электропередач и диспетчерскую служба) от конкурентной части (генерирующих станций и сбытовых компаний). В результате 1 июля 2008 г. РАО «ЕЭС» было ликвидировано. Из его состава выделены естественные монополии - Федеральная сетевая компания (ФСК), Системный оператор (диспетчерское управление) и Межрегиональные распределительные сетевые компании (МРСК). ФСК и Системный оператор останутся в государственной собственности, МРСК с 2011 г. в принципе можно приватизировать, но когда это будет сделано – пока неясно. Тарифы на передачу электроэнергии устанавливаются Федеральной службой по тарифам.

С другой стороны, из холдинга выделены 7 оптовых генерирующих и 14 территориальных генерирующих компаний. Как производители электроэнергии они не являются естественными монополиями, а потому вполне могут функционировать в качестве обычных частных фирм, между которыми возможна конкуренция. Стратегические инвесторы выкупили акции этих компаний, заплатив за них свыше 800 млрд. руб. Тем самым был обеспечен приток капитала в электроэнергетику.

Не относится к естественно-монопольной сфере и сбыт электроэнергии. Поэтому функции сбыта также переданы независимым компаниям, выступающим в качестве посредников между генерациями и потребителями. Таких компаний образовано более 60.

Приватизация активов создает условия для перехода к рыночным отношениям в энергетике. Если до 1 июля 2007 г. по свободным рыночным ценам на оптовом рынке продавалось лишь 5% электроэнергии, а остальные 95% - по ценам, установленной Федеральной службой по тарифам, то с 1 января 2011 г. весь объем производимого электричества в принципе должен продаваться генерирующими компаниями на свободном рынке.¹

В то же время правительство склонно проводить реформу крайне осторожно, чтобы в случае необходимости всегда можно было бы сделать шаг назад. В частности как минимум до 2014 г. населению электроэнергия будет продаваться по регулируемым государством тарифам. Правительство планирует также вводить потолок тарифов на рынке мощности в случае «невысокой конкуренции».²

При этом сохраняются опасения, что реформа может и не привести к ожидаемому разгосударствлению электроэнергетики. Масштабы, которых к настоящему времени достиг государственный сектор, таковы (тема 3, п. 3), что государственные корпорации перехватывают приватизируемые активы. Так, ряд генерирующих компаний перешел в процессе приватизации под контроль «Газпрома». Одновременно быстрыми темпами укрепляет свои позиции, как в электроэнергетике, так и в смежных сферах государственная «Интер РАО ЕЭС», часто называемая «РАО ЕЭС без сетей». Стратегия развития компании предусматривает ее превращение в гигантский транснациональный холдинг, представленный на всех этапах производственно-сбытовой цепочки: от добычи и поставок топлива, выпуска энергетического оборудования до производства и сбыта электроэнергии.

Опасение вызывает то, что деятельность государственных компаний в электроэнергетике будет, возможно, определяться не законами рынка, а политическими решениями.

Заметно медленнее идет реформирование железнодорожной отрасли, хотя по своему значению для российской экономики оно не уступает реформе РАО «ЕЭС». До его начала все железнодорожные активы принадлежали Министерству путей сообщения. МПС при этом функционировало не совсем как обычное министерство. Оно, с одной стороны, осуществляло естественное для любого государственного учреждения администрирование в рамках своих полномочий, а с другой – являлось, по сути, коммерческой организацией, извлекающей прибыль из хозяйственной деятельности.

На первом этапе реформы – в сентябре 2003 г. – было создано ОАО «Российские железные дороги», на баланс которого было передано 95% всего имущества МПС. За самим же министерством (в 2004 г. оно было преобразовано в Федеральное агентство железнодорожного транспорта) осталось только общее руководство отраслью и надзор за соблюдением государственных интересов. При этом 100% акций ОАО «РЖД» принадлежат государству.

Следующие этапы реформирования подразумевают поэтапное и «мягкое» разгосударствление. Оно предусматривает отделение естественно-монопольного сектора ОАО «РЖД» от сфер, где возможна конкуренция. Как и в энергетике, под полным контролем государства останется естественно-монопольная сфера. В данном случае к ней относится вся инфраструктура железных дорог. Это сами пути, семафоры, диспетчерская служба и т.д. Тарифы на услуги железнодорожной инфраструктуры будут устанавливаться Федеральной службой по тарифам. Все остальное имущество ОАО «РЖД» (вагоны, локомотивы, строительные и ремонтные подразделения и пр.) будет постепенно приватизироваться. В перспективе это может способствовать созданию конкурентной рыночной среды на железных дорогах.

Реформа идет не быстро. В 2004 г. начался процесс создания и выделения из ОАО «РЖД» дочерних и зависимых обществ. При этом ОАО «РЖД» первоначально шло по пути выделения в отдельные компании специализированного вагонного парка, как самого высокодоходного, а, следовательно, и более привлекательного в перспективе для частных инвестиций.

Оценив этот опыт как положительный, ОАО «РЖД» создало в 2007 г. «Первую грузовую компанию», а в 2010 г. – «Вторую грузовую компанию», передав им почти все имевшиеся у него вагоны. Последнее означает, что рынок услуг вагонных операторов выводится из-под государственного регулирования тарифов. Дело в том, что только само ОАО «РЖД», как естественная монополия, обязано предоставлять такие услуги по установленным государством расценкам, а его дочерние компании работают по схемам частных фирм, оперирующих собственными или взятыми в аренду у ОАО «РЖД» вагонами.

Сохраняется, однако, опасение, что создание двух грузовых компаний не приведет к конкуренции на рынке услуг вагонных операторов, поскольку прежний монополизм ОАО «РЖД» сменится олигополистическим сговором ее «дочек». Последние поделят сферы влияния под покровительством материнской компании и будут устанавливать монопольно высокие цены в отсутствие государственного ценового регулирования.

В будущем дочерние грузовые компании ОАО «РЖД» будут приватизированы путем продажи их акций частным инвесторам.

По первоначальным планам в 2010 г. в России должен был появиться развитый конкурентный рынок железнодорожных перевозок. Сегодня, однако, очевидно, что до достижения этой цели еще далеко. Прежде всего, в сфере грузовых перевозок как дочерние компании ОАО «РЖД», так и частные фирмы – собственники вагонов пока являются лишь операторами подвижного состава. А единственным железнодорожным перевозчиком в полном смысле этого слова остается ОАО «РЖД»: в его собственности находится вся железнодорожная инфраструктура и почти все локомотивы. При этом ОАО «РЖД» всячески пытается сохранить свое монопольное положение, настаивая на невозможности отделения перевозок от инфраструктуры, а также приватизации локомотивов.

Тем не менее, Министерству транспорта и частным железнодорожным компаниям удалось добиться одобрения правительством плана дальнейшей реформы отрасли. Новая модель предполагает и распространение частной локомотивной тяги, и превращение частных операторов подвижного состава в полноценных перевозчиков, и конкуренцию в рамках одного маршрута. ОАО РЖД при этом постепенно будет становиться лишь инфраструктурной монополией.

С апреля 2010 г. в сфере пассажирских перевозок начала работу «Федеральная пассажирская компания» (ФПК) – еще одна «дочка» ОАО «РЖД». В ее уставный капитал переданы пассажирские вагоны и прочее имущество, необходимое для организации перевозок, а до 2015 г. компания получит и локомотивы, которые она пока арендует. Само по себе появление ФПК вместо ОАО «РЖД» еще не меняет ситуацию на данном рынке, поскольку означает смену прежнего монополиста новым, а цены билетов по-прежнему регулируются Федеральной службой по тарифам. В перспективе развитие реформы может привести к возникновению эффективной конкуренции на рынке пассажирских перевозок, но насколько и как быстро это осуществимо пока сказать трудно.

Во всяком случае, сегодня в Федеральном агентстве железнодорожного транспорта говорят уже о том, что раньше 2015 г. реформу в сферах грузовых и пассажирских перевозок не завершить.

Итак, правительство осторожно подходит к реформированию естественных монополий, полагая, что резкие изменения в структуре собственности могут привести к падению эффективности этих компаний, крайне чувствительному для всей экономики. Особенно это заметно на примере «Газпрома». Сегодня он занимается добычей, транспортировкой и сбытом газа. При этом естественной монополией являются лишь газотранспортные сети (газопроводы). В этой связи назрела проблема обеспечения равного доступа к газотранспортной сети для независимых от «Газпрома» производителей, что должно способствовать становлению конкурентного газового рынка. Наилучшим образом это можно было бы обеспечить путем выделения магистральных газопроводов из состава «Газпрома», чему категорически противится сам «Газпром». Что касается сфер производства и сбыта, то здесь теоретически возможно расчленение «Газпрома» на множество независимых фирм.

Но радикальной реформы не ожидается. В. Путин еще в свою бытность президентом определенно высказался за сохранение «Газпрома» в качестве единой компании. Возможно, это сделано из-за опасений, что появление многих фирм на месте прежнего «Газпрома» не приведет к конкуренции и росту капиталовложений, но лишь снизит доходы госбюджета от газовой отрасли и усложнит возврат набранных «Газпромом» кредитов. Немаловажным аргументом является, вероятно, и возможность использования газового гиганта в качестве орудия энергетического шантажа для достижения внешнеполитических целей.

Избегая резких шагов, правительство стремится, прежде всего, повысить управляемость компании. В данной связи намечается, что предприятия, ведущие добычу, транспортировку и реализацию газа, должны будут вести раздельный учет своей продукции и затрат на ее производство. Последнее призвано обеспечить государственный контроль над всеми звеньями производственно-сбытовой цепочки. На этой основе планируется ввести регулирование тарифов на транспортировку газа, которые должны стать едиными для всех поставщиков, в т.ч. и для независимых от «Газпрома» компаний. Выступая перед иностранными бизнесменами в сентябре 2009 г., В.Путин пообещал, что правительство будет стремиться к равному доступу всех производителей к газопроводам.

В сферах газодобычи и сбыта, не относящихся к естественным монополиям, осторожно предполагается создание благоприятных условий для развития конкуренции.

Фактический отказ от реформирования «Газпрома», скорее всего, повредит как ему самому, так и всей экономике. Сегодня «Газпром» по сути – государственная компания, чья деятельность определяется не столько рынком, сколько политическими решениями. Ее задача – наполнять госбюджет, дотировать потребителей низкими ценами и размахивать энергетической дубиной, как в ближнем, так и в дальнем зарубежье. От такой фирмы трудно ожидать эффективного производства и долгосрочного развития. Факты говорят о том, что частные газовые фирмы работают заметно лучше.

Плохо и то, что ситуация в «Газпроме» способна подорвать реформу и в электроэнергетике, поскольку не может быть полноценного рынка электроэнергии, пока газ – важнейшее сырье для ее производства – остается в руках государственной монополии. По всем этим причинам реформирование газовой отрасли будет все же, вероятно, когда-нибудь проведено по образцу реформы РАО «ЕЭС»: газопроводы останутся в государственной собственности, добыча и сбыт газа постепенно отойдут к независимым компаниям с участием иностранного капитала. Эффективная частная газодобыча сможет удовлетворить потребности, как России, так и ее зарубежных партнеров.