Вопрос 58

Тема «Органы исполнительной власти» является важнейшей частью современного административного права. Она представ ляет ту его часть, которую можно назвать «правом организации управления» (организационным административным правом), и включает такие понятия, как признаки органовисполнитель ной власти, система и структура, виды, полномочия и правовые основы образования, а также их деятельность, реорганизация и упразднение (ликвидация). Субъекты исполнительной власти осуществляют государст венное управление в рамках установленной компетенции. Ис полнительная власть не может быть вне системы органов госу- дарственного управления, реализующих ее функции и назначе ние. Организация и деятельностьисполнительной власти — это организация и функционирование системы ее органов, т. е. ор ганов государственного управления, имеющих нормативно ус-тановленные цели, задачи, компетенцию, структуру и необхо димые для работы государственные должности государственной службы (управленческий персонал). Законодатель не устанавливает понятия органа исполни тельной власти, ограничиваясь лишь указанием на существо вание единой системы государственных органов исполнитель ной власти и определением в Конституции РФ (например, ст. 77, 78, 85, 110, 112, 125), федеральных конституционных законах, федеральных законах, законах субъектов РФ и иных нормативных правовых актах их полномочий. В ст. 17 Феде-рального закона «Об общих принципахорганизации законода тельных (представительных) и исполнительных органов госу дарственной власти субъектов Российской Федерации» речь идет о системеорганов исполнительной власти субъекта РФ. В российском законодательстве встречаются несколько терми нов, обозначающих, по сути, органы исполнительной власти: «государственные органы управления», «исполнительные орга-ны», «исполнительные органы государственной власти (ч. 3 преамбулы вышеназванного Закона определяет, что термины «исполнительные органы государственной власти субъек та РФ» и «органы исполнительной власти субъекта РФ» ис пользуются в законе в одном значении). Исполнительные органы являются составной частью всяко го публичного управления, например местного самоуправле ния. Они также осуществляют управленческую деятельность, решают задачи управления, реализуют его функции. При этом исполнительные органы государственных учреждений, пред приятий, негосударственных образований, общественных объе динений по своему правовому содержанию, полномочиям, юридическим последствиям управленческой деятельности су-щественно отличаются от органов государственного управле ния. Орган исполнительной власти — это государственная органи зация, часть системы органов государственной власти в Рос сийской Федерации, учрежденная самим государством для ис полнения и обеспечения исполнения законов и иных норма тивных правовых актов, реализации функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества по- средством использования специальных форм и методов осуще ствления управленческих действий, обладающая соответствую щей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих. Определяя основные и наиболее существенные признаки органа исполнительной власти, характеризующие его админи стративную правосубъектность, необходимо подчеркнуть сле дующее. Государственно-правовая природа органов исполнительной власти обусловлена конституционным разделением государст венной власти на законодательную,исполнительную и судеб ную. Наличие в системе государственной власти исполнитель-ных органов — следствие нормативного закрепления принципа разделения властей. Органы исполнительной власти — это внешняя форма выражения исполнительной власти. Они образуются для прак тической реализации функций и задач самойисполнительной власти, посредством которой, как известно, осуществляется государственное управление в экономической, социально- культурной и административно-политической сферах жизни общества. Работа органов исполнительной власти строится в соот ветствии с такими принципами их деятельности, как: а) государственная и территориальная целостность Россий ской Федерации; б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; г) единство системы государственной власти; д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансиро ванности полномочий и исключения сосредоточения всех пол номочий или большей их части в ведении одного органа госу-дарственной власти либо должностного лица; е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ор ганами государственной властисубъектов РФ; ж) самостоятельное осуществление органами исполнитель ной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

з) обеспечение самостоятельного осуществления своих пол номочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти. Главная задача органа исполнительной власти — правоис- полнительная деятельность, т. е. исполнение действующих за конов и иных нормативных правовыхактов, а также обеспече ние их выполнения всеми субъектами права. Деятельность органов исполнительной власти по своему содержанию имеет управленческий, организующий, исполняю щий, контрольный и распорядительный характер; в результате этой деятельности решаются и реализуются государственные задачи и функции. Существует организационная структура органа исполни тельной власти, т. е. наличие в нем государственных должно-стей и функциональных структурных подразделений (департа ментов, отделов, управлений, главных управлений и т. д.), спо собствующих наиболее эффективному осуществлению задач, функций и полномочий данного органа. Каждая государствен ная должность замещается государственным служащим, кото рый имеет специальный административно-правовой статус (права, обязанности, ограничения, полномочия, ответствен ность и т. д.). Совокупность должностей составляет штат органа исполнительной власти. Органы исполнительной власти наделены государством особыми государственно-властными полномочиями, которые реа лизуются в специальных правовыхформах, отличающихся от правовых форм деятельности органов других ветвей власти; обладают компетенцией, установленной в различных норма тивныхправовых актах (конституциях, законах, положениях, уставах, приказах и т. д.). В компетенцию, как правило, вклю чаются в качестве основных компонентов задачи, права, обя занности, полномочия и ответственность органа исполнитель ной власти. В пределах своей компетенции органы издают правовые акты управления и обеспечивают их выполнение. В содержание полномочий органов исполнительной власти входят: а) исполнительно-распорядительная деятельность; б) контрольно-надзорные функции; в) действия юридического характера и принятие решений, вызывающих важные правовые последствия; г) нормотворческая деятельность; д) правоохранительная (юрисдикционная) деятельность. Орган исполнительной власти постоянно и непрерывно дей ствует на определенной территории РФ. Органы исполнительной власти наделены правом нормо- творческой деятельности, т. е. правом издания актов управле ния (административных актов). Для решения поставленных за дач и осуществления функций государственного управления каждый орган исполнительной власти имеет право издавать правовыеакты управления. В законах и специальных норма тивных правовых актах определяются виды, порядок принятия, государственной регистрации, действия, опубликования, оспа ривания правовых актов управления. Правовые акты органов исполнительной власти — это, с одной стороны, важнейшая правовая форма управленческих действий, а с другой — резуль тат административного нормотворчества в системе государст венного управления. Акты управления являются подзаконными правовыми актами, т. е. они издаются в обязательном соответ ствии с требованиями и положениями законов и развивают их, а также обеспечивают решение возникающих в сфере управле ния споров и административных дел. Определен нормативно установленный порядок образова-ния, формирования, реорганизации и ликвидации органа исполни тельной власти. Каждый орган исполнительной власти имеет свое наиме нование. Федеральными законами и законами субъектов РФ пре дусмотрена ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц. Орган исполнительной власти — юридическое лицо — имеет гербовую печать, может вступать в гражданско-правовые отношения. Финансирование органа исполнительной власти осущест вляется за счет средств федерального бюджета или средств бюд жета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей. Правовой статус органов исполнительной власти характери-зуется тем, что эти органы являются самостоятельными и неза висимыми именно в осуществлении предоставленных им полномо чий. Независимость от органов законодательной власти устанав ливается Конституцией РФ, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, а также другими норма тивными правовыми актами. Превышение пределов установ ленных компетенций означает незаконное присвоение властных полномочий. Организационная структура органов государственного управления обеспечивается разработкой и утверждением их штатного расписания, представляющего собой перечень струк турных подразделений органа (с их наименованиями), долж ностей и их количества (в целом по органу управления и в структурных подразделениях в особенности), должностных ок ладов. Денежное содержание выплачивается государственному служащему согласно установленному в штатном расписании размеру должностного оклада. Таким образом, штатное распи сание устанавливает организационную структуру органа ис полнительнойвласти и объем денежных средств, необходимых на содержание этого органа. Порядок составления и утвержде ния штатных расписаний органов управления контролируется вышестоящими органами исполнительной власти. Штатные расписания подлежат государственной регистрации в финан совых органах.

В результате проведения административной реформы (2004—2005 гг.) были приняты нормативные акты, которые ус танавливали общие правила организациидеятельности феде ральных органов исполнительной власти по реализации их пол номочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организациивзаимодействия федеральных министерств с нахо дящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами (например, Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30). Типовой Регламент внутренней организации федеральных орга нов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452, устанавливает об щие правила внутренней организации федеральных органов ис полнительной власти и применяется совместно с Типовым рег ламентом взаимодействия федеральных органов исполнитель ной власти. Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти включает в себя нормы, определяющие: структуру и штатное расписание феде рального органа исполнительной власти и территориального органафедерального органа исполнительной власти; полномо чия руководителей в федеральным органе исполнительной вла сти; порядок разработки административных регламентов и стандартов государственных услуг', порядок планирования и ор ганизации работы; деятельность коллегии федеральногооргана исполнительной власти; порядок подготовки и оформления ре- шений федерального органа исполнительной власти; порядок исполнения поручений в федеральном органе исполнительной власти; порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов при осуществлении нормативного регулирования в уста-новленной сфере деятельности (для федеральных органов ис полнительной власти, наделенных соответствующими полно мочиями); порядок подготовки и рассмотрения проектов актов, которые вносятся в Правительство РФ; законопроектная дея тельность и порядок участия в деятельности Федерального Со брания; порядок взаимодействия федерального министерства и находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств; порядок осуществления федеральным министерством полномочий по координации и контролю деятельности соот ветствующих федеральных служб и федеральных агентств; пра вила организации деятельности территориальных органов феде ральных органов исполнительной власти; порядок взаимоотно шений с органами судебной власти; порядок рассмотрения отдельных видов обращений; порядок работы с обращениями граждан и организаций, прием граждан; порядок обеспечения доступа к информации о деятельности федерального органа ис полнительной власти. Типовой регламент взаимодействия федеральных органов ис полнительной власти, утвержденный постановлением Прави тельства РФ от 19 января 2005 г. № 30, устанавливает общие правила организации деятельности федеральных органов ис полнительной власти по реализации их полномочий и взаимо действия этихорганов, в том числе правила организации взаи модействия федеральных министерств с находящимися в их ве дении федеральными службами и федеральными агентствами. Типовой регламент взаимодействия федеральных органов ис полнительной власти определяет следующие вопросы: общие положения; порядок осуществления федеральными органами исполнительной власти функций в установленной сфере деятель ности; формирование планов и показателей деятельности феде рального органа исполнительной власти; порядок осуществле ния федеральным министерством координации и контроля, поря док создания и организациидеятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; порядок исполнения поручений, содержащихся в постановлениях и рас поряжениях Правительства РФ и протоколах заседаний Прави тельства РФ, а также поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ, Заместителя Председателя Правительст- ва РФ; участие федеральных органов исполнительной власти в законопроектной деятельности Правительства РФ; порядок под готовки федеральными органами исполнительной власти проек тов заключений, поправок к проектам федеральных законов и проектов официальных отзывов Правительства РФ на законо-проекты; порядок рассмотрения федеральными органами ис полнительной власти парламентских запросов, запросов и обра щений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы; взаимодействие федеральных органов исполнительной власти при предоставлении и получении информации; основные правила организации документооборота в федеральных органах исполнительной власти; образование и организация деятельно сти межведомственных координационных и совещательных ор-ганов.