Вопрос 27

На основании ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (далее - ЦИК России), избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, нижестоящие избирательные комиссии обеспечивают подготовку и проведение в Российской Федерации федеральных, региональных и муниципальных выборов.

После принятия в 1993 году Основного Закона страны в России создана система избирательных комиссий, выполняющая исключительную роль в обеспечении основополагающих конституционных прав граждан Российской Федерации - права избирать и быть избранными в федеральные и региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления.

Следует подчеркнуть, что с момента принятия Конституции России, а затем в октябре 1994 года Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» деятельность избирательных комиссий существенно изменилась. Выборы на федеральном, региональном и местном уровнях организуются и проводятся в условиях многопартийности, состязательности кандидатов, гласности, свободы мнений, где каждый волен отдать свой голос за того, кого он считает наиболее достойным возглавлять государство, регион, район, город или представлять его интересы в законодательных (представительных) органах государственной власти, органах местного самоуправления.

Гражданин России, обладающий активным и пассивным избирательным правом, может свободно выдвинуть свою кандидатуру либо иную другую, агитировать «за» или «против» любого кандидата, участвовать или не участвовать в голосовании. На страже его прав стоят избирательные комиссии - сегодня реально участвующие в организации и проведении выборов, независимые в своих решениях от органов государственной власти, органов местного самоуправления, подчиняющиеся только закону. Этот основополагающий принцип в деятельности избирательных комиссий закреплен в п. 11 ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в соответствующих федеральных и региональных законах о выборах.

Следует отметить, что полномочия избирательных комиссий подробно установлены в избирательном законодательстве, избирательных кодексах ряда регионов, а также в законах и положениях об избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации. Всего в базе данных функционального комплекса задач «Право» в ЦИК России находится более 300 законов субъектов Российской Федерации о выборах.

В помощь региональным законодательным органам ЦИК России подготовила модельные законы о выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, об избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации. Данные законопроекты разработаны с учетом требований Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», других федеральных законов, а также международных стандартов в области избирательного права, установленных Всеобщей декларацией прав человека, Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, Декларации о критериях свободных и справедливых выборов и других международных актах.

Для более полного понимания роли и места избирательных комиссий в Российской Федерации рассмотрим принципы построения системы избирательных комиссий, их статус, порядок формирования и компетенцию.

5.1. Система избирательных комиссий. Избирательные комиссии, обеспечивающие периодическое проведение избирательных кампаний, представляют собой гибкую систему, адаптированную к выборам органов федерального, регионального и местного уровней и способную функционировать в автономном режиме. Как всякая сложная социальная система, она является слаженным, живым организмом, части которого (избирательные комиссии) взаимодействуют друг с другом строго по правилам, установленным в соответствующих законах о выборах.

Следует особо подчеркнуть, что взаимоотношения избирательных комиссий внутри самой системы строятся с учетом федеративного устройства Российской Федерации. Об этом говорит тот факт, что два высших уровня избирательных комиссий (ЦИК России, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации) формируются соответственно федеральными или региональными законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти на основе принципа разделения властей, закрепленного в Конституции Российской Федерации (ст.10), а реализуют они свои полномочия, исходя из другого конституционного принципа - разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (ст.5).

Не входя ни в одну из трех ветвей государственной власти, система избирательных комиссий в целом действует как государственно-общественная структура, высшие уровни которой являются государственными органами (п.11 ст.21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), а остальные представляют собой общественные образования, решения которых по вопросам, связанным с проведением выборов, также обязательны для государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и их должностных лиц (п.13 ст.21 указанного Федерального закона).

В п. 1 ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» представлены все виды избирательных комиссий, действующих в Российской Федерации. Это - ЦИК России, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, окружные избирательные комиссии по выборам в органы законодательной власти и представительные органы местного самоуправления, территориальные (районные, городские и другие) избирательные и участковые избирательные комиссии.

Избирательные комиссии не образуют централизованную систему. Федеральные законы о выборах устанавливают соподчиненность и распределение полномочий между комиссиями только применительно к проведению выборов в федеральные органы государственной власти. Так, ЦИК России является вышестоящей избирательной комиссией для всех других комиссий только при проведении выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации. Взаимосвязи и полномочия избирательных комиссий при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. При этом нормы как федеральных, так и региональных законов о выборах не должны противоречить требованиям Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Важно подчеркнуть, что в случае, если они противоречат указанному Федеральному закону, то применяются нормы этого Закона.

Таким образом, при проведении конкретных выборов действует строго определенная система избирательных комиссий, структура которой определяется уровнем и видом выборов. Различают три уровня выборов - федеральные, региональные и муниципальные (местные). По видам выборы подразделяются на выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти (федеральные и региональные), представительные органы местного самоуправления, а также выборы высших должностных лиц регионов и глав муниципальных образований, иных должностных лиц местного самоуправления.

На рисунке 1 в качестве примера представлены структурная схема системы избирательных комиссий при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, областной Думы, городской Думы, а на рисунке 2 - при выборах Президента Российской Федерации, губернатора области и мэра города.

Из представленных структурных схем видно, что полный набор избирательных комиссий используется только при выборах депутатов Государственной Думы, в том числе здесь действуют и 225 окружных избирательных комиссий, которые организуют выборы в пределах своих одномандатных избирательных округов.

5.2. Государственно-правовой статус избирательных комиссийопределяет правовое положение избирательных комиссий как участников избирательного процесса по отношению к государству и его органам, а также к другим субъектам правоотношений в сфере организации и проведения выборов. Это понятие раскрывает их политико-правовое положение в структуре и механизме функционирования самих государственных органов, поскольку ЦИК России и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, как отмечалось выше, являются государственными органами, осуществляющими подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации в соответствии с установленной федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Статья 12. Виды избирательных комиссий

Для организации и проведения выборов в Государственную Думу образуются следующие избирательные комиссии:

а) Центральная избирательная комиссия по выборам депутатов Государственной Думы;

б) окружные избирательные комиссии по выборам в Государственную Думу;

в) участковые избирательные комиссии.

Статья 13. Порядок формирования Центральной избирательной комиссии

1. Центральная избирательная комиссия формируется в составе Председателя и двадцати членов комиссии не позднее чем за 70 дней до выборов депутатов Государственной Думы.

2. Председатель Центральной избирательной комиссии назначается Президентом Российской Федерации.

3. Заместитель Председателя Центральной избирательной комиссии и члены комиссии назначаются Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Центральной избирательной комиссии.

4. Десять членов Центральной избирательной комиссии назначаются Президентом Российской Федерации из числа кандидатов, представленных субъектами Российской Федерации в лице их законодательных (представительных) органов власти.

5. Десять членов Центральной избирательной комиссии назначаются Президентом Российской Федерации из числа кандидатов, представленных главами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

6. Председатель и члены Центральной избирательной комиссии должны иметь высшее юридическое образование либо ученую степень в области права.

7. Секретарь - руководитель аппарата Центральной избирательной комиссии назначается Председателем Центральной избирательной комиссии.

8. Каждое избирательное объединение, зарегистрировавшее свой список по общефедеральному избирательному округу, вправе назначить одного члена Центральной избирательной комиссии с правом совещательного голоса.

9. Контроль за соблюдением процедуры формирования Центральной избирательной комиссии и ее деятельностью осуществляет Верховный Суд Российской Федерации.

Статья 14. Порядок формирования окружных избирательных комиссий

1. Окружная избирательная комиссия по выборам депутатов в Государственную Думу образуется в каждом округе по выборам депутатов в Государственную Думу.

2. Окружные избирательные комиссии по выборам депутатов в Государственную Думу формируются не позднее чем за 50 дней до проведения выборов депутатов Государственной Думы Центральной избирательной комиссией в составе председателя и 12 - 18 членов из числа кандидатур, предложенных представительными и исполнительными органами соответствующих субъектов Российской Федерации. При этом половина членов избирательных комиссий назначается из числа лиц, предложенных главами исполнительной власти субъектов Федерации, а другая половина - из числа лиц, предложенных соответствующими органами представительной власти. Председатели комиссий назначаются Центральной избирательной комиссией.

3. В случае, если представительные и исполнительные органы субъекта Российской Федерации не выдвинули кандидатуры в состав окружной избирательной комиссии в установленный срок, назначение членов комиссии производится Центральной избирательной комиссией по предложению политических партий и иных общественных политических движений данного избирательного округа в течение 5 дней.

4. Председатель окружной избирательной комиссии должен иметь высшее юридическое образование либо ученую степень в области права.

5. Каждое избирательное объединение, зарегистрировавшее свой список по общефедеральному избирательному округу, и каждый кандидат в депутаты по соответствующему одномандатному округу вправе назначить одного члена окружной избирательной комиссии с правом совещательного голоса.

Статья 15. Порядок формирования участковых избирательных комиссий

1. Участковые избирательные комиссии формируются не позднее чем за 40 дней до выборов Государственной Думы и Совета Федерации нового созыва в составе председателей комиссии и 6 - 18 членов комиссии. Численность комиссии определяется окружными (автономных округов, не имеющих районного деления) органами представительной власти и представительными органами местного самоуправления в районах, городах, районах в городе. При этом половина членов избирательных комиссий избирается указанными органами представительной власти или местного самоуправления, а другая половина назначается главами соответствующей администрации. Председатель комиссии избирается соответствующим органом представительной власти или местного самоуправления по предложению главы администрации. В случае, если избрание председателя в требуемые сроки не состоялось, он назначается соответствующей окружной комиссией по выборам в Государственную Думу.

2. В случае, если представительные и исполнительные органы соответствующего уровня не выдвинули кандидатуры в состав участковой избирательной комиссии в установленный срок, назначение членов комиссии производится окружной избирательной комиссией по предложению политических партий и иных общественных политических движений данного избирательного округа в течение 5 дней.

3. Каждое избирательное объединение, зарегистрировавшее свой список по общефедеральному избирательному округу, и каждый кандидат в депутаты по соответствующему одномандатному округу вправе назначить одного члена участковой избирательной комиссии с правом совещательного голоса.

4. Помимо этого в дни голосования избирательные объединения и кандидаты в депутаты вправе направить в соответствующую участковую избирательную комиссию до 5 наблюдателей от каждого объединения или кандидата; указанные наблюдатели вправе присутствовать до окончания подсчета голосов в участковой избирательной комиссии.

Статья 16. Статус члена избирательной комиссии

1. Председатель и члены соответствующих избирательных комиссий, назначенные органами государственной власти, имеют право решающего голоса при принятии решений избирательной комиссией, обязаны присутствовать на всех заседаниях избирательных комиссий.

2. Представители кандидатов в депутаты и избирательных объединений имеют статус члена комиссии с правом совещательного голоса.

3. Члены комиссии, имеющие право как решающего, так и совещательного голоса:

заблаговременно извещаются о заседаниях соответствующей избирательной комиссии и присутствуют на них;

вправе выступать на заседании соответствующей избирательной комиссии, вносить предложения по вопросам, входящим в компетенцию соответствующей избирательной комиссии, и требовать проведения по ним голосования;

вправе задавать другим участникам заседания вопросы в соответствии с повесткой дня и получать на них ответы по существу;

вправе знакомиться с любыми документами и материалами соответствующей избирательной комиссии.

Статья 17. Полномочия Центральной избирательной комиссии

1. Центральная избирательная комиссия:

а) дает разъяснения о порядке применения настоящего Положения и обеспечивает его единообразное исполнение;

б) руководит работой окружных избирательных комиссий;

в) рассматривает заявления и жалобы на решения и действия окружных избирательных комиссий и принимает по ним решения;

г) в случаях, предусмотренных настоящим Положением, издает инструкции и иные акты по вопросам организации выборов;

д) регистрирует списки кандидатов в состав Государственной Думы, выдвинутых избирательными объединениями по общефедеральному избирательному округу, доверенных лиц этих избирательных объединений, выдает вышеуказанным кандидатам и доверенным лицам удостоверения установленного образца;

е) обеспечивает соблюдение равных правовых условий предвыборной деятельности для всех избирательных объединений, зарегистрировавших общефедеральные списки кандидатов;

ж) осуществляет контроль за законностью проведения выборов в Государственную Думу;

з) на основании данных, представленных Министерством иностранных дел Российской Федерации, решает вопросы о приписке избирателей, находящихся за пределами территории Российской Федерации, к избирательным округам на территории Российской Федерации;

и) устанавливает формы избирательных бюллетеней, списков избирателей и других избирательных документов, порядок их хранения, утверждает текст бюллетеня для голосования по общефедеральному избирательному округу по выборам в Государственную Думу и образцы печатей избирательных комиссий;

к) распределяет выделенные из государственного бюджета Российской Федерации средства на финансовое обеспечение выборов и контролирует их целевое использование;

л) рассматривает вопросы материально-технического обеспечения подготовки и проведения голосования;

м) устанавливает результаты голосования в целом по Российской Федерации и публикует их в печати, обеспечивает передачу документации, связанной с проведением и организацией выборов, в архивы;

н) устанавливает лиц, избранных депутатами Государственной Думы по общефедеральному избирательному округу, и выдает им удостоверения об избрании;

о) составляет списки лиц, избранных депутатами Государственной Думы, и передает их и документацию, необходимую для проверки полномочий депутатов, Мандатной комиссии Государственной Думы;

п) организует повторные выборы депутатов Государственной Думы;

р) осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Положением.

2. Решения Центральной избирательной комиссии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и должностных лиц, которые обязаны оказывать ей содействие и предоставлять необходимые для ее работы сведения и материалы.

3. Центральная избирательная комиссия действует до образования Центральной избирательной комиссии в новом составе в соответствии с законом о выборах в Федеральное Собрание.

4. Положение о Центральной избирательной комиссии утверждается Президентом Российской Федерации.

Статья 18. Полномочия окружной избирательной комиссии

1. Окружные избирательные комиссии по выборам в Государственную Думу:

а) осуществляют контроль за исполнением настоящего Положения на территории своего избирательного округа;

б) руководят работой участковых избирательных комиссий, рассматривают заявления и жалобы на решения и действия этих комиссий и принимают по ним решения;

в) регистрируют кандидатов в депутаты и их доверенных лиц, выдают им удостоверения установленного образца;

г) обеспечивают соблюдение равных правовых условий предвыборной деятельности для всех кандидатов в депутаты;

д) распоряжаются денежными и материальными средствами, выделенными Центральной избирательной комиссией на проведение выборов по избирательному округу;

е) устанавливают результаты выборов по округу и передают их в Центральную избирательную комиссию, обеспечивают передачу документации, связанной с проведением и организацией выборов, в архивы;

ж) утверждают текст бюллетеней для голосования по одномандатным избирательным округам, обеспечивают изготовление бюллетеней и снабжение ими участковых комиссий;

з) контролируют обеспечение участковых комиссий помещениями, транспортом, связью и рассматривают иные вопросы материально-технического обеспечения выборов;

и) осуществляют иные полномочия в соответствии с настоящим Положением.

2. Окружные избирательные комиссии действуют до истечения срока полномочий Центральной избирательной комиссии.

Статья 19. Полномочия участковой избирательной комиссии

1. Участковая избирательная комиссия:

а) организует составление дополнительного списка избирателей по участку;

б) проводит ознакомление избирателей со списком избирателей, принимает и рассматривает заявления об ошибках и неточностях в списках избирателей и решает вопросы о внесении в него соответствующих изменений;

в) оповещает население о дне выборов и месте голосования;

г) контролирует размещение предвыборных агитационных материалов в порядке и объемах, предусмотренных настоящим Положением;

д) обеспечивает подготовку помещения для голосования, избирательных ящиков и другого избирательного оборудования;

е) организует на своем избирательном участке голосование в день выборов;

ж) производит подсчет голосов, определяет результаты голосования на участке и обеспечивает передачу документации, связанной с проведением и организацией выборов, в архивы;

з) рассматривает заявления и жалобы по вопросам подготовки выборов и организации голосования и принимает по ним решения;

и) осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Положением;

2. Полномочия участковой избирательной комиссии прекращаются с момента передачи ею избирательной документации.

Статья 20. Организация работы избирательных комиссий

1. Заседание избирательной комиссии является правомочным, если на нем присутствуют не менее двух третей членов комиссии с решающим голосом, а также председатель комиссии либо его заместитель.

2. Заместитель председателя и секретарь избирательной комиссии избираются на первом заседании из числа членов комиссии с правом решающего голоса.

3. Заседания избирательной комиссии созываются и проводятся председателем или по его поручению заместителем председателя комиссии. Заседание проводится также по требованию не менее одной трети членов комиссии.

4. Решения избирательной комиссии принимаются большинством голосов от присутствующих на заседании членов комиссии, обладающих правом решающего голоса.

5. Инструкции и иные решения Центральной избирательной комиссии, имеющие нормативный характер, принимаются большинством голосов от общего числа членов комиссии, обладающих правом решающего голоса. Нормативные решения Центральной избирательной комиссии подлежат опубликованию.

6. Председатель, заместитель Председателя и секретарь Центральной избирательной комиссии работают в комиссии на постоянной основе. Иные члены Центральной избирательной комиссии с правом решающего голоса могут работать постоянно или временно с отрывом от основной работы.

7. По решениям окружных избирательных комиссий, утверждаемым Центральной избирательной комиссией, председатель и отдельные члены окружных и участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса могут работать в комиссии постоянно или временно с отрывом от основной работы.

8. Оплата работы производится в пределах бюджетных ассигнований, выделенных на содержание соответствующих комиссий.

9. Смета расходов, связанных с деятельностью Центральной избирательной комиссии, включается в республиканский бюджет Российской Федерации отдельной строкой.

10. На заседаниях Центральной и окружных избирательных комиссий могут присутствовать представители средств массовой информации, аккредитованные при них. На заседаниях участковых избирательных комиссий могут присутствовать представители любых средств массовой информации.

11. При разборе жалоб на заседаниях избирательных комиссий праве присутствовать представители заинтересованных сторон.

12. Протоколы избирательной комиссии подписываются председательствующим на соответствующем заседании и ее секретарем.

13. Все государственные органы, органы местного самоуправления, а также их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие, необходимое для надлежащего выполнения их задач.

Статья 21. Обжалование решений и действий избирательных комиссий

1. Решения и действия Центральной избирательной комиссии могут быть обжалованы в Верховном Суде Российской Федерации в порядке, установленном законом.

2. Решения и действия окружных и участковых избирательных комиссий, совершенные с нарушением настоящего Положения, могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию или суд в порядке, установленном законом. При этом предварительное обращение в вышестоящую избирательную комиссию не является обязательным условием для обращения в суд.

3. Центральная избирательная комиссия и окружные избирательные комиссии в пределах своей компетенции рассматривают жалобы на решения и действия нижестоящих избирательных комиссий и обязаны не позднее чем в 5-дневный срок дать ответ по существу, а в день выборов - немедленно.