Часть 1 комментируемой статьи содержит перечень полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований, которыми они обладают с целью решения вопросов местного значения.

Пункт 1 ч. 1 комментируемой статьи закрепляет одно из важнейших полномочий органов местного самоуправления, формирующее основу муниципального правотворчества. Часть 10 ст. 35 комментируемого Закона относит принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Подробнее устав муниципального образования и другие муниципальные правовые акты рассматриваются в комментарии к ст. ст. 44, 46 - 48.

2. Официальной символике муниципального образования посвящен комментарий к ст. 9.

3. Вопросы создания муниципальных предприятий и учреждений, осуществления финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями рассматриваются в комментарии к ст. 51. Закупкам для обеспечения муниципальных нужд посвящен комментарий к ст. 54.

4. Пунктом 4 ч. 1 комментируемой статьи закреплено право органов местного самоуправления на установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами. При этом следует учитывать, что:

1) полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей могут полностью или частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;

2) полномочия по организации теплоснабжения предусмотрены Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении";

3) полномочия в сфере водоснабжения и водоотведения предусмотрены Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении".

5. Вопросы организационного и материально-технического обеспечения подготовки и проведения муниципальных выборов рассматриваются в комментарии к ст. 23, местного референдума - ст. 22, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования - ст. 24.

6. Часть 10 ст. 35 Закона относит принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. В настоящее время действует Унифицированная система показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципального образования, утвержденная Постановлением Госкомстата РФ от 9 января 1998 г. N 2 на основании Постановления Правительства РФ от 28 октября 1995 г. N 1044 "О развитии системы муниципальной статистики".

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2004 г. N 307-р в ноябре 2005 г. принято Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. N 670 "О порядке предоставления органами местного самоуправления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования".

Вопросы разработки и утверждения программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований (п. 6.1 ч. 1 комментируемой статьи) до принятия Федерального закона от 30 декабря 2012 г. N 289-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" регулировались Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса". В целях синхронизации нормативных правовых актов из последнего было исключено понятие "программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования", а также положения, касающиеся порядка разработки и утверждения таких программ, поскольку действие данного Закона распространяется на отношения по регулированию тарифов в области водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, а также утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов и не учитывает отношения в сфере тепло-, газо- и электроснабжения.

Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 456-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в п. 6.1 ч. 1 комментируемой статьи внесено вступившее с 1 января 2015 г. изменение в части дополнения полномочий органов местного самоуправления по разработке и утверждению программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов, требования к которым устанавливаются Правительством РФ.

Понятие программ комплексного развития систем указанных инфраструктур, а также некоторые положения, касающиеся их разработки и утверждения, закреплены в ГрК РФ.

Такие программы, в частности, представляют собой документы, устанавливающие перечни мероприятий по проектированию, строительству, реконструкции систем электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов, которые предусмотрены соответственно схемами и программами развития единой национальной (общероссийской) электрической сети на долгосрочный период, генеральной схемой размещения объектов электроэнергетики, федеральной программой газификации, соответствующими межрегиональными, региональными программами газификации, схемами теплоснабжения, схемами водоснабжения и водоотведения, программами в области обращения с отходами.

Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления поселения, городского округа на основании утвержденных в порядке, установленном ГрК РФ, генеральных планов таких поселения, городского округа и должны обеспечивать сбалансированное, перспективное развитие систем коммунальной инфраструктуры в соответствии с потребностями в строительстве объектов капитального строительства и соответствующие установленным требованиям надежность, энергетическую эффективность указанных систем, снижение негативного воздействия на окружающую среду и здоровье человека и повышение качества поставляемых для потребителей товаров, оказываемых услуг в сферах электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, а также услуг по утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых бытовых отходов.

В настоящий момент требования к программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов установлены в Постановлении Правительства РФ от 14 июня 2013 г. N 502.

7. Опубликование муниципальных правовых актов является необходимым условием вступления их в силу. В первую очередь с этой целью органы местного самоуправления учреждают печатные средства массовой информации. Согласно ст. 12 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" не требуется регистрация средств массовой информации, учреждаемых органами местного самоуправления исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов. В качестве учредителя орган местного самоуправления утверждает устав редакции и (или) заключает договор с редакцией средства массовой информации (главным редактором).

Учредитель вправе обязать редакцию поместить бесплатно и в указанный срок сообщение или материал от его имени (заявление учредителя). Максимальный объем заявления учредителя определяется в уставе редакции, ее договоре либо ином соглашении с учредителем. Учредитель не вправе вмешиваться в деятельность средства массовой информации, за исключением случаев, предусмотренных указанным Законом, уставом редакции, договором между учредителем и редакцией. Учредитель может выступать в качестве редакции, издателя, распространителя, собственника имущества редакции.

8. Органы местного самоуправления осуществляют международные и внешнеэкономические связи исключительно в соответствии с федеральными законами. Аналогичные положения содержит Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности". Согласно ст. 8.1 внешнеторговая деятельность органов местного самоуправления осуществляется в соответствии с законодательством РФ, а согласно ст. 11 муниципальные образования осуществляют внешнеторговую деятельность только в случаях, установленных федеральными законами.

9. С целью повышения качества муниципального правотворчества, оптимизации и повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления кадровыми службами органов местного самоуправления и муниципальных учреждений должны планироваться мероприятия, направленные на организацию профессионального образования и дополнительного профессионального образования выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" в ст. 5 в качестве одного из путей обеспечения взаимодействия муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ предусматривает единство требований к подготовке кадров для муниципальной и гражданской службы и дополнительному профессиональному образованию. Статья 12 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" относит к дополнительным профессиональным программам программы повышения квалификации и программы профессиональной переподготовки.

Согласно ст. 32 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" повышение квалификации муниципальных служащих является одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава муниципальной службы.

10. Федеральным законом от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" перечень полномочий, закрепленных ч. 1 комментируемой статьи, был дополнен еще одним пунктом - 8.2. Таким образом, в настоящее время в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления:

- разрабатывают и реализуют муниципальные программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

- устанавливают требования к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности организаций коммунального комплекса, цены (тарифы) на товары, услуги которых подлежат установлению органами местного самоуправления;

- осуществляют информационное обеспечение мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, определенных в качестве обязательных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также предусмотренных соответствующей муниципальной программой в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

- координируют мероприятия по энергосбережению и повышению энергетической эффективности и контролируют их проведение муниципальными учреждениями, муниципальными унитарными предприятиями;

- осуществляют иные полномочия в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

11. Перечень полномочий органов местного самоуправления, содержащийся в комментируемой статье, не является исчерпывающим. Согласно п. 9 ч. 1 комментируемой статьи органы местного самоуправления могут наделяться иными полномочиями в соответствии с комментируемым Законом, уставами муниципальных образований.

Кроме того, по вопросам, отнесенным в соответствии со ст. ст. 14, 15 и 16 комментируемого Закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения, а в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 16.2 Закона, указанные полномочия могут устанавливаться законами субъектов РФ.

12. Положение о возможности перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ, закрепленное в ч. 1.2 комментируемой статьи, представляется одним из наиболее дискуссионных среди нововведений ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ. Аналогичная норма закреплена ч. 6.1 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В разработанных Министерством регионального развития РФ <34> Методических рекомендациях по подготовке нормативных правовых актов субъектов РФ, направленных на реализацию положений ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, отмечено, что закон субъекта РФ о перераспределении полномочий может распространяться на всю территорию субъекта РФ, либо на территорию отдельных муниципальных образований. Объектом перераспределения могут быть как отдельные вопросы местного значения, так и конкретные полномочия по решению вопросов местного значения, установленные ч. 1 ст. 17 комментируемого Закона и отраслевыми федеральными законами.

--------------------------------

<34> Указом Президента РФ от 8 сентября 2014 г. N 612 Министерство регионального развития РФ упразднено.

Единый либо дифференцированный перечень полномочий, относимых к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, устанавливается субъектом РФ исходя из целей перераспределения полномочий (повышение эффективности управления инфраструктурой урбанизированных территорий, реализация проектов развития территорий, сосредоточение ресурсов для эффективного решения одного или нескольких вопросов местного значения и т.п.).

Правовая природа перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ стала предметом обсуждения на заседании Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 9 июля 2014 г. (см. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/053049048124049052055055.html). В справке по вопросам заседания содержатся разъяснения, исключающие возможность толкования комментируемых положений в смысле перераспределения полномочий от органов государственной власти субъекта РФ органам местного самоуправления. Согласно нормам Конституции РФ такое перераспределение возможно только путем наделения законом субъекта РФ органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в установленном порядке.

Следовательно, речь в данном случае идет исключительно о перераспределении полномочий от органов местного самоуправления органам власти субъекта РФ. При этом предоставление возможности перераспределения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем их бессрочной передачи законом субъекта РФ органам государственной власти субъекта РФ в качестве государственных полномочий субъекта РФ фактически исключало бы из компетенции муниципальных образований часть собственных полномочий по решению вопросов местного значения, что не соответствует указанным нормам Конституции Российской Федерации и противоречило бы отраслевым федеральным законам, устанавливающим эти полномочия именно как полномочия по решению вопросов местного значения.

Таким образом, указанные полномочия путем их перераспределения (но не разграничения) могут только временно передаваться от органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта РФ без изменения их статуса и только при наличии объективных для этого обстоятельств, критериев, установленных законами субъектов РФ.

Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Такие законы субъекта РФ вступают в силу с начала очередного финансового года.

Отметим, что в рассмотренных документах не указывается, насколько возможность вмешательства субъектов РФ в компетенцию органов местного самоуправления согласуется с положениями Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления в осуществлении своих полномочий.

Часть 1.2 комментируемой статьи устанавливает, что при перераспределении полномочий не могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления:

- по управлению муниципальной собственностью;

- по формированию, утверждению и исполнению местного бюджета;

- по осуществлению охраны общественного порядка;

- по установлению структуры органов местного самоуправления;

- по изменению границ муниципального образования;

- по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

- по установлению официальных символов муниципального образования;

- по учреждению печатного средства массовой информации;

- по осуществлению международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;

- отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Законы, предусмотренные ч. 1.2 комментируемой статьи, по состоянию на 1 декабря 2014 г. уже приняты в нескольких регионах России, например: Закон Московской области от 24 июля 2014 г. N 106/2014-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области", Областной закон Ленинградской области от 7 июля 2014 г. N 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области", Закон Забайкальского края от 22 июля 2014 г. N 1014-ЗЗК "О перераспределении между органами местного самоуправления и органами государственной власти Забайкальского края полномочий по решению вопроса местного значения - организации в границах поселений, муниципальных районов, городских округов электроснабжения населения", Закон НАО от 19 сентября 2014 г. N 95-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа и органами государственной власти Ненецкого автономного округа", Закон Приморского края от 18 ноября 2014 г. N 497-КЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края", Областной закон Новгородской области от 27 октября 2014 г. N 646-ОЗ "О перераспределении полномочий по организации транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района, в границах городского округа, городского и сельского поселения Новгородской области между органами местного самоуправления Новгородской области и органами государственной власти Новгородской области", Закон Орловской области от 10 ноября 2014 г. N 1686-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Орловской области и органами государственной власти Орловской области", Закон Тульской области от 20 ноября 2014 г. N 2218-ЗТО "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципального образования город Тула и органами государственной власти Тульской области".

13. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет возможность привлечения граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для муниципального образования работ для решения вопросов местного значения. Действие комментируемых норм распространяется только на поселения и городские округа.

Органы местного самоуправления принимают решение о привлечении населения к выполнению таких работ в соответствии с уставом муниципального образования. Следовательно, устав должен содержать соответствующие положения, развивающие комментируемую часть, в том числе основания и порядок принятия такого решения, способ доведения его до сведения населения, порядок участия граждан в выполнении работ. Муниципальные правовые акты не могут предусматривать санкции за отказ граждан от выполнения работ.

К вопросам местного значения, для решения которых могут проводиться социально значимые работы, относятся:

а) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма;

б) создание условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории поселения, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов;

в) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

г) обеспечение первичных мер пожарной безопасности, создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам;

д) утверждение правил благоустройства территории, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов;

е) организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

Закон относит к социально значимым только те работы, которые не требуют специальной профессиональной подготовки. Часть 2 комментируемой статьи прямо указывает лишь на один вид таких работ - дежурство.

Важными представляются требования Закона о возможности привлечения к выполнению социально значимых работ на безвозмездной основе исключительно совершеннолетних трудоспособных жителей муниципального образования и только в свободное от основной работы или учебы время.

Установление ограничений на сроки и продолжительность социально значимых работ является, вероятно, некоторой гарантией от злоупотребления рассматриваемым институтом со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления.

Поскольку рассматриваемые работы не подпадают под действие трудового законодательства, следует более подробно урегулировать порядок осуществления гражданами социально значимых работ муниципальными правовыми актами.

В настоящее время соответствующие правовые акты действуют во многих муниципальных образованиях. Так, Порядок привлечения граждан к выполнению социально значимых для города Омска работ, утвержденный Постановлением мэра г. Омска от 22 июня 2006 г. N 188-П, содержит примерный перечень социально значимых работ, требования к их организации и проведению, среди которых установлены полномочия администраций административных округов города.

Порядок привлечения граждан к выполнению социально значимых работ в городе Пскове, утвержденный решением Псковской городской Думы от 28 марта 2008 г. N 371, закрепляет цели привлечения местного населения к выполнению социально значимых работ:

а) удовлетворение потребностей местного населения в создании и (или) поддержании безопасных условий жизнедеятельности и благоприятной среды обитания;

б) повышение уровня социальной активности и социальной ответственности местного населения;

в) наиболее эффективное решение вопросов местного значения в интересах населения города Пскова;

г) достижение максимальных социальных и экономических результатов участия местного населения в социально значимых работах при минимизации затрат.

Решение о привлечении местного населения к участию в социально значимых работах в г. Пскове может быть принято главой администрации города на основании индивидуального или коллективного обращения граждан, проживающих на территории города, обращающихся с инициативой организации социально значимых работ с привлечением к участию в них местного населения и изъявляющих готовность в них участвовать, либо главой города по собственной инициативе, исходя из необходимости работ в целях решения вопросов местного значения.

14. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 454-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" в статью 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и об обеспечении мер государственной поддержки в отношении отдельных категорий граждан" комментируемая статья дополнена ч. 2.1, вступившей в силу с 1 января 2015 г. и устанавливающей право органов местного самоуправления муниципальных образований в случае включения в их границы территорий, ранее входивших в закрытые административно-территориальные образования, в отношении которых Президентом РФ принято решение о преобразовании или об упразднении, осуществлять следующие функции:

1) вести учет граждан, сохранивших право на получение социальной выплаты для приобретения жилого помещения за границами указанных территорий;

2) определять размер указанных социальных выплат;

3) осуществлять контроль за соблюдением гражданами условий получения указанных социальных выплат;

4) оплачивать стоимость проезда граждан и членов их семей от прежнего места жительства до нового места жительства и стоимость провоза багажа.

15. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает определенные гарантии самостоятельности органов и должностных лиц местного самоуправления и их защиты от возможного давления со стороны органов и должностных лиц другого муниципального образования. Данные положения соответствуют норме, содержащейся в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения и не исключают возможности сотрудничества между муниципальными образованиями на паритетной основе.

Статья 17.1. Муниципальный контроль

Комментарий к статье 17.1

1. Комментируемая статья введена Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", принятым в целях реализации положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Под муниципальным контролем в данном Законе понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта РФ и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Установленная в ч. 1 комментируемой статьи возможность отнесения федеральными законами соответствующих видов контроля к полномочиям органов местного самоуправления корреспондирует с ч. 1.1 ст. 17, согласно которой полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения могут устанавливаться другими федеральными законами наряду с комментируемым Законом. В таком случае предметом муниципального контроля является соблюдение требований, установленных указанными федеральными законами, а также законами субъектов РФ.

Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" были внесены изменения в отраслевое законодательство, которым определяется порядок осуществления органами местного самоуправления муниципального контроля, определяются обязательные требования к порядку проведения проверок, устанавливаемых муниципальными правовыми актами. Так, муниципальный контроль предусматривается ЗК РФ (муниципальный земельный контроль), ЛК РФ (муниципальный лесной контроль), Федеральными законами от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (муниципальный контроль в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий), от 11 ноября 2003 г. N 138-ФЗ "О лотереях" (муниципальный контроль за проведением лотерей), от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (муниципальный контроль на территории особой экономической зоны), от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (муниципальный контроль за сохранностью автомобильных дорог местного значения).

Комментируемый Закон содержит соответствующие положения в перечнях вопросов местного значения (см. комментарий к ст. ст. 14, 15, 16).

2. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В частности, Закон устанавливает: требования к организации и проведению плановых и внеплановых проверок, документарных и выездных проверок, срокам их проведения, порядку организации проверок и оформлению их результатов; ограничения при проведении проверок; меры, принимаемые должностными лицами органа муниципального контроля в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки; обязанности и ответственность должностных лиц органа муниципального контроля при проведении проверки.

Согласно ст. 6 Закона определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся:

1) организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории;

2) организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления;

3) разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов РФ;

4) организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством РФ, за исключением муниципального контроля, осуществляемого уполномоченными органами местного самоуправления в сельских поселениях;

5) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий.

По вопросам, отнесенным в соответствии со ст. ст. 14, 15 и 16 комментируемого Закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения.

Статья 18. Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления

Комментарий к статье 18

1. Перечни вопросов местного значения, установленные в ст. ст. 14, 15, 16, 16.2 комментируемого Закона, могут быть при необходимости изменены, дополнены, уточнены федеральным законом о внесении изменений или дополнений в комментируемый Закон. Закрепленные в комментируемом Законе вопросы местного значения не могут изменяться отраслевыми федеральными законами, но могут в оговоренных Законом случаях корректироваться законодательством субъектов РФ. Установленные ч. 1 комментируемой статьи исключения, введенные ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, касаются предусмотренной законом возможности закреплять законами субъектов РФ дополнительные вопросы местного значения за сельскими поселениями (из перечня, предусмотренного ч. 1 ст. 14 для поселений), за внутригородскими районами (из перечня, предусмотренного ч. 1 ст. 16 для городских округов), за городскими округами с внутригородским делением (с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств).

Устанавливаемые законодательством любого уровня полномочия органов местного самоуправления должны соответствовать положениям ст. ст. 14, 15, 16, 16.2 комментируемого Закона. По смыслу соответствующих положений ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не включенные в указанные перечни, однако это не должно пониматься как дополнение перечня вопросов местного значения.

Рассматривая в контексте данной статьи положения ст. ст. 14 - 16 комментируемого Закона, следует отметить, что отраслевые законы, напрямую регулирующие компетенцию органов местного самоуправления, принимаются и в субъектах РФ. Примерами таких законов являются действующие на сегодняшний момент Закон Республики Бурятия от 1 февраля 1996 г. N 246-1 "О культуре", Закон Краснодарского края от 7 июля 1999 г. N 193-КЗ "О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Краснодарском крае", Закон Белгородской области от 10 июля 2007 г. N 133 "О регулировании градостроительной деятельности в Белгородской области", Закон Калужской области от 8 июня 1998 г. N 7-ОЗ "О физической культуре и спорте в Калужской области", Закон Тульской области от 14 декабря 2005 г. N 659-ЗТО "О государственной поддержке сельскохозяйственного производства" и другие.

Вместе с тем в большинство из рассмотренных в ст. ст. 14 - 16 отраслевых федеральных законов ежегодно вносятся изменения в целях совершенствования разграничения полномочий между уровнями власти. Следовательно, законы субъектов РФ, регулирующие вопросы компетенции органов местного самоуправления, принятые до внесения указанных изменений, должны приводиться в соответствие с федеральным законодательством.

2. Решение вопросов местного значения в муниципальных образованиях осуществляется за счет местных бюджетов. Вместе с тем в предусмотренных Законом случаях местным бюджетам могут предоставляться субвенции из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

В соответствии со ст. 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

а) принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;

б) принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

в) заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными бюджетными учреждениями.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только при наличии собственных финансовых средств (за исключением субсидий, субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Согласно ст. 87 БК РФ органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств, под которыми понимаются используемые при составлении проектов бюджетов своды (перечни) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

Часть 2 комментируемой статьи также предусматривает, что финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.

3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает запрет на закрепление в федеральном и региональном законодательствах положений, определяющих конкретный объем расходов, осуществляемых за счет средств местного бюджета. В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ местный бюджет формируется, утверждается и исполняется органами местного самоуправления самостоятельно.

4. Основанием для введения ч. 4 комментируемой статьи послужило Постановление Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. N 2-П. Данным Постановлением положение п. 4 ч. 1 ст. 16 комментируемого Закона, относящее к вопросам местного значения городского округа организацию в границах городского округа теплоснабжения населения, признано не соответствующим Конституции РФ в той мере, в какой оно в системе действующего правового регулирования служит нормативно-правовым основанием для возложения на городские округа финансовых обязательств по возмещению теплоснабжающим организациям дополнительных расходов, обусловленных установлением уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ тарифа на их услуги для населения на уровне ниже экономически обоснованного, при отсутствии принятого в установленном федеральным законом порядке закона субъекта РФ, наделяющего органы местного самоуправления соответствующими полномочиями с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств.

В частности, Постановление содержит следующую аргументацию, имеющую значение при определении полномочий по решению вопросов местного значения в аналогичных ситуациях: "Поскольку возникновение межтарифной разницы служит прямым следствием реализации полномочий по государственному регулированию цен (тарифов) на тепловую энергию, субъектом, обязанным возместить теплоснабжающей организации расходы, обусловленные установлением тарифа на уровне ниже экономически обоснованного, должно быть то публично-территориальное образование, уполномоченным органом которого было принято соответствующее тарифное решение, т.е. по общему правилу субъект Российской Федерации".

В Постановлении также выражена правовая позиция, согласно которой финансирование из средств местных бюджетов расходных обязательств, возникших в результате принятия решений органами государственной власти, не допускается.

Статья 18.1. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления

Комментарий к статье 18.1

1. Введение в комментируемый Закон статьи, посвященной оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, представляется закономерным продолжением той работы, которая уже проводится в направлении оценки эффективности органов государственной власти субъектов РФ. Положения комментируемой статьи имеют отношение и к проводимой в России административной реформе. Так, одной из задач административной реформы согласно Концепции административной реформы в РФ в 2006 - 2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р, являлась реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития РФ и исполнения ими своих полномочий (ГАС "Управление").

В ч. 1 комментируемой статьи установлено, что Президентом РФ определяется порядок утверждения перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Однако принятый в развитие данной нормы Указ Президента от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" не только определяет упомянутый порядок, но и утверждает Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, которые характеризуют различные аспекты социально-экономического развития муниципального образования, качество жизни населения, и в целом зависят от деятельности органов местного самоуправления.

В соответствии с п. 3 Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 главы местных администраций городских округов и муниципальных районов ежегодно, до 1 мая, должны представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район, доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период и размещать указанные доклады на официальном сайте соответственно городского округа или муниципального района в сети Интернет, а в случае его отсутствия - на официальном сайте субъекта РФ, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район.

2. Нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.

В целях реализации указанных положений Правительством РФ разработаны Методические рекомендации о выделении за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (см. Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. N 1317).

Указанными Методическими рекомендациями, в частности, предусмотрено, что гранты выделяются в форме межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ, под которыми согласно ст. 6 БК РФ понимаются средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно ст. 135 БК РФ (в редакции, применяющейся с 1 января 2015 г.) межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

- субсидий местным бюджетам;

- субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ;

- субвенций федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ;

- иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя устанавливаются законами указанных субъектов РФ.

При этом следует учесть положения ст. 139.1 БК РФ, согласно которым в случаях и порядке, предусмотренных законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ местным бюджетам могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджета субъекта РФ, в том числе в форме дотаций, в пределах 10 процентов общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций).

Так, например, ст. 7 Закона Республики Мордовия от 21 февраля 2008 г. N 4-З "О межбюджетных отношениях в Республике Мордовия" определяет, что межбюджетные трансферты из республиканского бюджета Республики Мордовия предоставляются в форме:

- дотаций из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городского округа) в соответствии со ст. 8 данного Закона;

- субсидий бюджетам муниципальных районов, городского округа, поселений в соответствии со ст. 9 данного Закона;

- субвенций бюджетам муниципальных районов, городского округа, поселений в соответствии со ст. 10 данного Закона;

- иных межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных районов, городского округа, поселений в соответствии со ст. 11 данного Закона.

Частью 4 ст. 11 обозначенного Закона, в свою очередь, предусмотрено, что в качестве иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из республиканского бюджета Республики Мордовия местным бюджетам, из республиканского бюджета бюджетам муниципальных районов и городского округа предоставляются гранты в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления.

При выделении грантов оцениваются значения показателей, предусмотренных Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607, дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, предусмотренных Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. N 1317. При этом перечень показателей, используемых для определения размера грантов, определяется субъектом РФ.

Целесообразно выделять гранты отдельно городским округам и муниципальным районам, поскольку они обладают разными полномочиями. При выделении грантов могут устанавливаться дополнительные критерии определения размера гранта в зависимости от численности населения, уровня экономического развития и других параметров.

Допускается также выделение грантов из бюджета субъекта РФ на основе соглашений между органами исполнительной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, заключенных в целях содействия достижению наилучших значений показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления. Соглашение целесообразно заключить, если достижению более высоких значений показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления препятствуют объективные факторы, которые могут быть устранены путем софинансирования за счет средств бюджета субъекта РФ. Соглашением предусматриваются обязательства органа местного самоуправления по улучшению показателей эффективности, а также программа мер, финансируемых за счет средств гранта. Соглашение заключается на срок до 3 лет.

Порядок выделения грантов муниципальным образованиям, расположенным в границах субъекта РФ, утверждается нормативным правовым актом высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. В качестве примера укажем на следующие акты:

- Указ главы РИ от 17 октября 2014 г. N 196 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" в Республике Ингушетия" (вместе с Порядком выделения грантов городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Республики Ингушетия);

- Указ главы РК от 14 февраля 2014 г. N 13 "Об утверждении Порядка выделения грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов";

- Указ главы КБР от 11 июня 2013 г. N 85-УГ "О мерах по реализации в Кабардино-Балкарской Республике Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" (вместе с Перечнем исполнительных органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, ответственных за оценку показателей и подготовку предложений о мерах по повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике, Порядком выделения грантов городским округам и муниципальным районам Кабардино-Балкарской Республики, Перечнем показателей, используемых для определения размера грантов, Порядком организации проведения социологических опросов для определения уровня оценки населением результатов деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Кабардино-Балкарской Республики, Порядком работы экспертной комиссии по анализу результатов оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления, унитарных предприятий и учреждений, осуществляющих деятельность на региональном и муниципальном уровнях, акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в государственной собственности Кабардино-Балкарской Республики или в муниципальной собственности, оказывающих услуги населению).