Часть 1 комментируемой статьи определяет, что упразднение поселений допускается только при соблюдении следующих условий:

а) поселение должно классифицироваться как территория с низкой плотностью сельского населения. Перечень субъектов РФ и их отдельных районов, относящихся к территориям с низкой плотностью населения, утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р. Например, к территориям с низкой плотностью населения отнесены Республика Саха (Якутия), в Приволжском федеральном округе: в Республике Марий Эл - Килемарский и Юринский районы, в Пермской области - Горнозаводский и Красновишерский районы;

б) поселение должно располагаться в труднодоступной местности;

в) поселение должно быть малочисленным: численность населения сельского поселения должна составлять не более 100 человек, обладающих избирательным правом;

г) жители поселения должны выразить желание об упразднении поселения, а именно сход граждан должен принять решение об упразднении поселения (в подобном малочисленном поселении не создается представительный орган муниципального образования, а его функции осуществляет сход граждан).

Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.

2. Часть 2 комментируемой статьи содержит перечень субъектов, которые могут выступать с инициативой об упразднении поселений:

- население муниципального образования (данная инициатива оформляется решением, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении (см. комментарий к ст. 25);

- органы и должностные лица местного самоуправления (данная инициатива оформляется решением представительного органа муниципального района, на территории которого находится данное поселение);

- органы государственной власти субъекта РФ (данная инициатива оформляется решением законодательного органа государственной власти субъекта РФ);

- федеральные органы государственной власти (данная инициатива оформляется решением соответствующих федеральных органов государственной власти).

Упразднение поселений осуществляется только законом субъекта РФ, принимаемым законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Никакие другие органы и должностные лица государственной власти и органы и должностные лица местного самоуправления не вправе принимать решение об упразднении поселения.

Таким образом, процесс упразднения поселения представляет собой определенный процессуальный порядок производства и состоит из следующих этапов:

- выдвижение инициативы об упразднении поселения (от населения поселения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ или федеральных органов государственной власти);

- выявление мнения населения поселения (или на сходе жителей, или через представительный орган поселения);

- принятие закона субъекта РФ об упразднении поселения;

- внесение изменений в устав муниципального района;

- внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований.

3. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи, упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Комментируемый Закон также накладывает некоторые ограничения на проведение процедуры упразднения муниципального образования. Закон субъекта РФ об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

4. В Российской Федерации не редки случаи, когда возникает необходимость упразднения фактически нефункционирующих поселений. В настоящее время не предусмотрена процедура упразднения обезлюдевших поселений - поселений, в которых отсутствуют жители, обладающие избирательным правом, и в связи с этим невозможно проведение схода для принятия решения об упразднении поселения. Это вызывает трудности на практике, связанные с невозможностью упразднения таких фактически не функционирующих муниципальных образований <30>.

--------------------------------

<30> URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=268283-6&02.

Так, например, как указывает исследователь данного вопроса С.А. Праскова, в Тайшетском районе Иркутской области существует сельское поселение "Брусовское муниципальное образование", в состав которого входит один населенный пункт - сельский поселок Брусово, относящийся к категории труднодоступных и отдаленных местностей. Согласно данным Избирательной комиссии Иркутской области, на момент проведения первых выборов депутатов представительного органа и главы данного муниципального образования (на 9 октября 2005 г.) в Брусовском муниципальном образовании было зарегистрировано 116 избирателей. Но уже при проведении выборов главы Брусовского муниципального образования 2 декабря 2007 г. на его территории было зарегистрировано всего 19 избирателей, поэтому выборы депутатов представительного органа не проводились, а функции представительного органа осуществлял сход граждан. По данным Федеральной службы государственной статистики на 1 января 2009 г., в поселке Брусово не было зарегистрировано ни одного жителя. В соответствии с данными Избирательной комиссии Иркутской области на 1 июля 2010 г. на территории Брусовского муниципального образования также не было зарегистрировано ни одного избирателя <31>.

--------------------------------

<31> Праскова С.В. Упразднение муниципальных образований: критерии допустимости // Журнал российского права. 2011. N 3. С. 57 - 64.

Для решения данной проблемы Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 165-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - ФЗ от 23 июня 2014 г. N 165-ФЗ) комментируемая статья дополнена ч. 4, в соответствии с которой в случае, если в поселении отсутствуют жители, обладающие избирательным правом, органы государственной власти субъекта РФ вправе принять решение об изменении административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит упразднение всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, с последующим упразднением поселения - также законом субъекта РФ.

Так, например, Законом Тюменской области от 6 октября 2014 г. N 71 "Об объединении, упразднении отдельных населенных пунктов, входящих в муниципальное образование Омутинский муниципальный район Тюменской области, и о внесении изменений в отдельные законы Тюменской области" упразднена деревня Норная Журавлевского сельского поселения, расположенная в границах Омутинского муниципального района Тюменской области, в связи с прекращением существования.

Часть 4 комментируемой статьи также устанавливает, что территория упраздненного поселения на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории, на иных территориях в состав поселений, имеющих общую границу с упраздняемым поселением. Отнесение территории упраздненного поселения к территориям иных поселений осуществляется законом субъекта РФ с учетом мнения населения, выраженного представительными органами данных поселений.

Статья 13.2. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях

Комментарий к статье 13.2

1. В ст. 13.2 комментируемого Закона предусматривается возможность создания на основе населенных пунктов на межселенных территориях вновь образованных поселений и закреплена процедура принятия такого решения. Кроме того, комментируемой статьей расширяется компетенция сходов граждан (см. комментарий к ст. 25).

Под межселенной территорией комментируемый Закон понимает территорию, находящуюся вне границ поселений (см. комментарий к ст. 2). Часть 1 комментируемой статьи закрепляет перечень субъектов, которые могут выступать инициаторами создания вновь образованных поселений на межселенных территориях:

- население, проживающее в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях;

- органы и должностные лица местного самоуправления;

- органы государственной власти субъектов РФ;

- федеральные органы государственной власти.

Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется только законом субъекта РФ, принимаемым законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Никакие другие органы и должностные лица государственной власти, органы и должностные лица местного самоуправления не вправе принимать подобного решения.

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется только с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района.

В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Таким образом, процесс создания вновь образованного поселения на межселенной территории представляет собой определенный процессуальный порядок производства и состоит из следующих этапов:

- выдвижение инициативы о создании вновь образованного поселения на межселенной территории;

- выявление мнения населения, проживающего в данном населенном пункте (на сходе граждан);

- выявление мнения населения муниципального района (через представительный орган муниципального района);

- принятие закона субъекта РФ о создании вновь образованного поселения на межселенной территории;

- внесение изменений в устав муниципального района;

- внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований.

Комментируемый Закон также накладывает некоторые ограничения на процедуру создания вновь образованного поселения на межселенной территории. Закон субъекта РФ о создании на межселенной территории вновь образованного поселения не должен вступать в силу в следующих случаях:

а) в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования;

б) в период кампании местного референдума.