Глава 10. Ответственность органов местного

Самоуправления и должностных лиц местного

Самоуправления, контроль и надзор

За их деятельностью

Статья 70. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

Комментарий к статье 70

1. Ответственность занимает значительное место в правовом статусе органов и должностных лиц местного самоуправления как следствие их наделения властными полномочиями.

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев отмечают, что местное самоуправление, в основе которого лежит право населения городских и сельских поселений самостоятельно решать вопросы местного значения, а также обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством предполагает ответственность органов местного самоуправления за выполнение возлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля их деятельности <83>.

--------------------------------

<83> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 540.

Ответственность как социальное явление представляет собой категорию этики и права, отражающую особое социальное и морально-правовое отношение личности к обществу, которое характеризуется исполнением своего нравственного долга и правовых норм <84>. Общее понятие ответственности имеет философский, методологический характер и конкретизируется и детализируется в отдельных ее видах.

--------------------------------

<84> Философский словарь / Под ред. М.М. Розенталя. Изд. 3-е. М., 1972. С. 299.

Рассматривая юридическую ответственность как разновидность социальной ответственности, теоретики российского права тем не менее расходятся во мнениях относительно возможности применения философских категорий при определении юридических терминов и понятий.

Некоторые ученые отождествляют юридическую ответственность с санкцией, взысканием, применяемым при нарушении, неисполнении лицом своих обязанностей <85>.

--------------------------------

<85> См., к примеру: Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). М., 1976. С. 85.

Согласно другой точке зрения сущность юридической ответственности составляет обязанность субъекта правонарушения претерпевать неблагоприятные последствия <86> или необходимость для виновного лица подвергнуться мерам государственного воздействия, претерпеть определенные отрицательные последствия <87>. Юридической ответственностью также называют применение мер государственного принуждения к правонарушителям для восстановления нарушенного правопорядка и (или) наказания лица, совершившего правонарушение <88>.

--------------------------------

<86> Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М., 1999. С. 782.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник Н.И. Матузова, А.В. Малько "Теория государства и права" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004.

<87> См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М., 2002. С. 448.

<88> См.: Проблемы теории государства и права: Учеб. пособие / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2002. С. 626.

В науке муниципального права сформировалось собственное понимание термина "ответственность". Ряд исследователей понимает под ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления негативное юридическое последствие за противоправное деяние <89>. Одно из наиболее полных и точных определений предложено О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым: "Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций" <90>. Данное определение соответствует рассмотренным подходам теоретиков права и преломляет его с учетом особенностей юридической ответственности в системе местного самоуправления.

--------------------------------

<89> См., к примеру: Баранчиков В.А. Муниципальное право: Учебник для вузов. М., 2000. С. 371; Муниципальное право: Учебник для вузов / Под ред. А.М. Никитина. М., 2000. С. 373; Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997. С. 144.

<90> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 540.

Традиционно в теории права по отраслевому признаку различают четыре основных вида ответственности: уголовную, административную, гражданскую и дисциплинарную. Современные политико-правовые реалии, связанные с повышением ответственности государства, его органов и должностных лиц за обеспечение в обществе надежного правопорядка, развитие экономической и социально-культурной сфер общества, надлежащее исполнение иных своих функций и создание эффективного правового механизма защиты Конституции обусловили необходимость признания конституционно-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности. Данный институт является относительно новым для российского права; доктрина конституционно-правовой ответственности и законодательная база для нее только формируются, продолжаются научные дискуссии относительно ее юридической природы.

Деликтоспособность субъектов конституционно-правовой ответственности в общем виде закреплена в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, в т.ч. и применительно к органам и должностным лицам местного самоуправления, которые обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Необходимо отметить, что указанные субъекты обладают особого рода деликтоспособностью, поскольку несут ответственность прежде всего перед населением, которым они формируются. Вместе с тем в процессе своей работы они несут ответственность за совершение ими действий, связанных с выполнением действующего законодательства.

2. Комментируемая статья устанавливает виды юридической ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в зависимости от субъекта, перед которым она наступает:

1) ответственность перед населением муниципального образования;

2) ответственность перед государством;

3) ответственность перед физическими и юридическими лицами.

Данная классификация не является исчерпывающей, поскольку не дает представления о характере правонарушений, которые являются основаниями наступления указанных видов ответственности, и санкциях, установленных за совершение этих правонарушений. Кроме того, такая формулировка породила неоднозначные интерпретации при соотнесении указанных в Федеральном законе видов ответственности с традиционной классификацией по отраслевому признаку. Так, Н.А. Емельянов и Т.С. Емельянова рассматривают все виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, установленные в комментируемой статье, в контексте конституционно-правовой ответственности. При этом в качестве форм ответственности должностных лиц перед государством они выделяют уголовную, административную и дисциплинарную ответственность <91>.

--------------------------------

<91> См.: Емельянов Н.А., Емельянова Т.С. Местное самоуправление в Российской Федерации. Курс лекций. М., 2001. С. 322, 327.

На наш взгляд, необходимо выделить следующие виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в зависимости от отраслевой принадлежности регулирующих ее норм:

1) гражданско-правовая ответственность;

2) административная ответственность;

3) уголовная ответственность;

4) дисциплинарная ответственность;

5) конституционно-правовая ответственность.

Условия наступления первых четырех из перечисленных видов ответственности определены действующим отраслевым законодательством: гражданско-правовой - положениями ГК РФ, административной - Кодексом РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), уголовной - Уголовным кодексом РФ (далее - УК РФ), а дисциплинарной - нормами трудового законодательства и законодательства о муниципальной службе. Уголовная ответственность наступает в результате совершения преступления, основанием административной ответственности является административное правонарушение, дисциплинарной - дисциплинарный проступок. Гражданско-правовая ответственность применяется для восстановления нарушенных прав или принуждения к исполнению невыполненных обязательств. При этом к органам местного самоуправления могут применяться лишь меры гражданско-правовой ответственности; к уголовной, административной и дисциплинарной ответственности привлекаются только должностные лица местного самоуправления, так как эти виды ответственности носят личный характер <92>.

--------------------------------

<92> См., к примеру: Емельянов Н.А., Емельянова Т.С. Местное самоуправление в Российской Федерации. Курс лекций. М.-Тула, 2001. С. 327; Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. С. 214; Муниципальное право: Учебник для вузов / Под ред. А.М. Никитина. М., 2000. С. 374.

Что касается конституционно-правовой ответственности, то именно в данном ключе следует рассматривать положения комментируемой статьи об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством. Более подробно ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением рассматривается в комментарии к ст. ст. 71 и 24; ответственность перед государством - в комментарии к ст. ст. 72 - 74.1.

Комментируемая статья также устанавливает, что вне зависимости от того, на основании какого нормативно-правового акта наступает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания и меры такой ответственности, а также порядок привлечения к ответственности должны соответствовать положениям федерального законодательства.

Статья 71. Ответственность органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением

Комментарий к статье 71

1. Исключительная важность и первоочередность закрепления в законодательстве норм, регулирующих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, обусловлена сущностью местного самоуправления, представляющего собой в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ форму осуществления народом своей власти.

В Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П Конституционный Суд констатировал, что субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования. Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления, в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения (подробнее см. Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева").

Содержание ч. 1 комментируемой статьи позволяет сделать вывод о том, что основания наступления ответственности выборных лиц местного самоуправления перед населением, а также порядок осуществления соответствующих процедур определяются исключительно уставами муниципальных образований в соответствии с положениями комментируемого Закона.

Отметим, что комментируемый Закон отказался от использования категории "утрата доверия населения", поскольку из положений законодательства и уставов муниципальных образований должно однозначно следовать, какие конкретные действия или бездействие выборных лиц местного самоуправления являются основаниями ответственности последних перед населением.

2. В уставах муниципальных образований закрепляются положения о том, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в форме отзыва соответствующих выборных лиц. Данные нормы соответствуют положениям ч. 2 комментируемой статьи, устанавливающим, что население муниципального образования вправе отозвать выборных лиц местного самоуправления.

Отметим, что согласно п. 8 ч. 1 ст. 44 комментируемого Закона уставом муниципального образования должны определяться виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Вместе с тем уставы муниципальных образований, как правило, не содержат соответствующих норм в необходимом для применения объеме, а закрепляют бланкетные нормы об ответственности органов и должностных лиц перед населением, отсылающие к федеральным законам. Следует отметить, что комментируемый Закон не предусматривает законодательного регулирования рассматриваемого института субъектами РФ, хотя до его принятия законодательство об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления действовало практически во всех субъектах РФ. Рассматриваемый вопрос становился предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ в Постановлении от 24 декабря 1996 г. N 21-П.

Основания и порядок осуществления отзыва выборных лиц местного самоуправления более подробно рассматриваются в комментарии к ст. 24 Закона.

Статья 72. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством

Комментарий к статье 72

Комментируемая статья устанавливает случаи наступления ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

В статье в общем виде определены два основания наступления ответственности перед государством, влекущие применение различных видов санкций.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования.

Предусматривается ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

В обоих случаях для привлечения органов и должностных лиц к ответственности необходимо решения соответствующего суда.

Основания наступления и меры ответственности, а также порядок привлечения к ответственности по первому основанию рассматриваются в комментарии к ст. ст. 73 и 74 Закона.

Что касается второго основания, то возникает вопрос о целесообразности его закрепления в комментируемой статье, поскольку ст. ст. 73 и 74, более подробно регулирующие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, не предусматривают мер ответственности по указанному основанию.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за ненадлежащее осуществление переданных им отдельных государственных полномочий рассматривается в комментарии к ст. 20 Закона.

Статья 73. Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством

Комментарий к статье 73

1. Комментируемая статья регламентирует основания и порядок привлечения к ответственности представительного органа муниципального образования перед государством.

В комментируемом Законе установлено комплексное основание наступления ответственности представительного органа муниципального образования перед государством. Роспуск представительного органа возможен лишь при наличии двух обязательных условий:

1) представительный орган муниципального образования принял нормативный правовой акт, и его противоречие Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования установлено соответствующим судом;

2) в трехмесячный или иной предусмотренный решением суда срок со дня вступления решения суда в силу представительный орган муниципального образования не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт.

Что касается подведомственности и подсудности рассматриваемых вопросов, то в данном случае следует руководствоваться положениями гл. 3 и 24 ГПК РФ.

Суд вправе признать соответствующий акт недействующим и не подлежащим применению. При этом представительный орган муниципального образования, принявший данный акт, обязан его отменить.

Значение судебной процедуры заключается еще и в том, что суд также определяет срок, в течение которого представительному органу дается возможность привести положения соответствующего нормативного акта в соответствие с законодательством, что исключит применение дальнейших мер конституционно-правовой ответственности.

В комментируемом Законе не установлена зависимость наступления ответственности от установленных судом неблагоприятных последствий принятия противоречащих законодательству нормативных актов. Факт нарушения (умаления) прав и свобод граждан исключен законодателем из совокупности обязательных условий принятия решения о роспуске представительного органа местного самоуправления, об отрешении от должности выборного должностного лица местного самоуправления в случае принятия (издания) ими нормативных правовых актов, признанных судом противоречащими законодательству или уставу муниципального образования.

Однако указанные положения подкрепляются правовой позицией, выраженной Верховным Судом РФ (см. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 2000 г. (по гражданским делам) (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 28 июня 2000 г.)), согласно которой наличие судебных решений о признании недействительными отдельных актов либо неправомерными действий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления само по себе не является достаточным основанием для дачи судом заключения о несоответствии их деятельности действующему законодательству и последующего прекращения их полномочий органом государственной власти субъекта РФ.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, в частности, указала, что досрочное прекращение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ полномочий выборного должностного лица местного самоуправления за нарушение Конституции РФ и основанных на ней нормативных правовых актов допустимо, если этого требует защита прав граждан от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, и при условии, что досрочное прекращение полномочий как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов.

Только при соблюдении перечисленных положений гражданам будет обеспечиваться защита их прав от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны избранных ими органов и должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантироваться муниципальным образованиям защита от необоснованного вмешательства в их деятельность со стороны органов государственной власти. Поэтому при рассмотрении таких дел суду следует поставить на обсуждение установленные судом нарушения нормативных правовых актов, на основе которых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ возбуждена процедура досрочного прекращения полномочий, проанализировать и оценить, в какой мере каждое из нарушений повлияло на права и законные интересы населения муниципального образования и на какие именно, насколько массовый характер носило нарушение прав и свобод граждан, не свидетельствует ли совокупность установленных нарушений о возможном злоупотреблении своими полномочиями со стороны представительного органа или должностного лица, требующем вмешательства органа государственной власти в целях защиты прав и свобод граждан, либо нарушения обусловлены иными причинами (например, сложностью или неясностью правоотношений, на регулирование которых были направлены впоследствии отмененные судом акты местного самоуправления) и устранены состоявшимися судебными решениями.

Конституционность процедуры досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления явилась предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П).

В комментируемом Законе не предусматривается механизм письменного предупреждения о возможности применения мер в соответствии с законом в случае, если не выполнено решение суда об отмене нормативного правового акта или отдельных его положений, как это было установлено в предыдущей редакции.

Само по себе неисполнение решения суда об отмене противоречащего действующему законодательству акта уже образует самостоятельный состав правонарушения, за которое в отраслевом законодательстве предусмотрено применение соответствующих санкций.

Тем не менее комментируемый Закон предполагает обязательность применения дальнейших конституционно-правовых санкций. В течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения указанного решения, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления может быть распущен только законом субъекта РФ, что является обоснованным в силу следующих причин: во-первых, роспуск представительного органа местного самоуправления является серьезным политическим шагом, крайней мерой, затрагивающей интересы населения, политических партий и хозяйствующих субъектов, поскольку выборный орган местного самоуправления представляет интересы населения и принимает от его имени решения, действующие на территории муниципального образования; во-вторых, законодательный (представительный) орган субъекта РФ как коллективный орган, представляющий интересы всего населения, может в большей степени проявить объективность при разрешении данного вопроса и всесторонне подойти к его рассмотрению, а личные отношения либо предвзятость со стороны исполнительных органов власти не будут приниматься во внимание <93>.

--------------------------------

<93> См.: Демин В. Судебный контроль за законностью актов органов местного самоуправления // Российская юстиция. 2001. N 6. С. 26.

Специфическим является положение, согласно которому решение законодательного органа соответствующего уровня о роспуске представительного органа местного самоуправления облекается в форму закона. По мнению А.А. Уварова, поскольку обычно под законом понимают нормативный правовой акт, применение этого термина в качестве наименования решения о роспуске конкретного представительного органа местного самоуправления свидетельствует о возникновении нового, ненормативного вида этих актов, что противоречит общей теории права <94>.

--------------------------------

<94> См.: Уваров А.А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 372.

2. Часть 2 комментируемой статьи не предусматривает необходимости совершения представительным органом муниципального образования каких-либо действий (публичных заявлений, принятия решений) в связи с принятием закона субъекта РФ о роспуске. Роспуск представительного органа муниципального образования законом субъекта РФ предполагает, что его полномочия и, следовательно, деятельность прекращаются автоматически со вступлением в силу закона субъекта РФ.

В соответствии с п. 5 ст. 8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы субъекта РФ вступают в силу после их официального опубликования.

Положения, введенные Федеральным законом от 18 июня 2007 г. N 101-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов муниципальных образований" (см. ч. 2.1 комментируемой статьи), касаются ситуации возможного бездействия представительного органа местного самоуправления. По сути, вводится дополнительное основание досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования в форме роспуска, алгоритм которого в целом аналогичен положениям ч. 1 комментируемой статьи.

Для инициирования процедуры роспуска представительного органа муниципального образования необходимо решение суда, устанавливающее, что избранный в правомочном составе представительный орган в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания (см. ч. 2.2 комментируемой статьи).

На основании этого решения суда в течение трех месяцев со дня его вступления в силу проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования вносится высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.

Рассматриваемые положения, с одной стороны, дают возможность прогнозировать отсутствие практики их применения, поскольку призваны в первую очередь повысить эффективность работы представительных органов, дисциплинировать депутатов и укрепить осознание ими приоритетности своей деятельности, направленной на решение вопросов местного значения. С другой стороны, применение этих норм может стать действенным способом разрешения кризиса власти в муниципальном образовании в ситуации непреодолимых политических или иных противоречий в представительном органе муниципального образования.

3. Установленные комментируемой статьей нормы об обжаловании закона субъекта РФ о роспуске представительного органа вступают в серьезное противоречие с положениями ст. 5 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и ст. 256 ГПК РФ, согласно которым граждане вправе обратиться в суд с жалобой в течение трех месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении права.

Следует согласиться с Т.А. Козловой в том, что установленный десятидневный срок недостаточен для анализа ситуации, осмысления произошедшего и сбора каких-либо документов. По ее мнению, в данном случае законодатель пошел на умышленное ограничение прав граждан на судебную защиту <95>. Не соответствует указанному и сам подход к исчислению сроков, который не может основываться на дне опубликования решения о досрочном прекращении полномочий представительного органа или главы муниципального образования, поскольку сроки, в которые гражданин узнал о нарушении права, могут быть не связаны с датой публикации соответствующего решения.

--------------------------------

<95> См.: Козлова Т.А. Укрепление вертикали власти и местное самоуправление // Журнал российского права. 2001. N 7. С. 34 - 35.

4. Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. N 8-ФЗ "О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" комментируемая статья дополнена ч. 4, вступающей в силу с 7 марта 2015 г.

Суть дополнений состоит в том, что депутаты представительного органа муниципального образования, распущенного на основании ч. 2.1 комментируемой статьи, вправе в течение 10 дней со дня вступления в силу закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования обратиться в суд с заявлением для установления факта отсутствия их вины за непроведение представительным органом муниципального образования правомочного заседания в течение трех месяцев подряд. При этом суд должен рассмотреть заявление и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня его подачи.

Статья 74. Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством

Комментарий к статье 74

1. Комментируемая статья регламентирует основания и порядок привлечения к ответственности главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством.

Глава муниципального образования или глава местной администрации может быть отрешен от должности лишь при наличии одного из следующих условий:

1) указанное должностное лицо издало нормативный правовой акт, и соответствующим судом установлено его противоречие законодательству или уставу муниципального образования. При этом должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) указанное должностное лицо совершило действия, в том числе издало правовой акт, не носящий нормативного характера, влекущие нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, и это установлено соответствующим судом. При этом должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Отрешение главы муниципального образования или главы местной администрации осуществляется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) путем издания специального правового акта, форма которого комментируемым Законом не устанавливается.

2. Часть 2 комментируемой статьи обязывает высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в пределах установленного срока: минимум один и максимум шесть месяцев со дня вступления в силу последнего решения суда, послужившего основанием для издания указанного акта. Из текста статьи следует, что имеется в виду решение суда, подтверждающее тот факт, что должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению первого решения суда, установившего соответствующее нарушение.

3. Положения об обжаловании правового акта об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в целом аналогичны соответствующим положениям ст. 73 Закона.

Статья 74.1. Удаление главы муниципального образования в отставку

Комментарий к статье 74.1

1. Представительный орган муниципального образования в соответствии с комментируемым Законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку:

1) по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования;

2) по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

На сегодняшний момент сложилась некоторая практика применения рассматриваемого института контроля и ответственности в системе публичной власти. Впервые удаление в отставку главы муниципального образования, избранного населением, было реализовано решением Собрания Депутатов Озерского городского округа Челябинской области от 1 июня 2009 г. N 54. Однако удаленный в отставку глава Озерска оспорил данное решение в суде и уже 16 июня 2009 г. решение Собрания Депутатов было признано незаконным и отменено Озерским городским судом <96>.

--------------------------------

<96> Решение Озерского городского суда Челябинской области от 16 июня 2009 г. по делу N 2-822/09 // Городское управление. 2009. N 9.

В целом положительно оценивая возможности применения института удаления в отставку к главам муниципальных образований, выбранным из состава представительного органа, доктор юридических наук, член Совета по местному самоуправлению при председателе Госдумы РФ В. Васильев акцентирует внимание на рекомендации Комитета муниципальных и региональных властей Европы N 113, 2003 г.: "В тех случаях, когда должностные лица избираются населением, любое возможное их отстранение от обязанности должностного лица должно быть признано действительным населением". По его мнению, установление "обычного и простого" порядка, по которому избираемый всеобщим голосованием глава муниципального образования отправляется в отставку депутатами представительного органа, ставит под сомнение самый смысл процедуры всеобщих выборов главы <97>.

--------------------------------

<97> Васильев В. Западня для мэров // Местное самоуправление. 2009. N 3.

Еще в 2001 году, рассуждая о конституционности института самороспуска представительного органа муниципального образования, знаменитый ученый-конституционалист С.А. Авакьян отмечал, что институт, предполагающий возникновение ситуации, в которой решение представительного органа обладает более высокой юридической силой, чем решение, принятое населением на местных выборах, не согласуется с положениями Конституции Российской Федерации и законодательства, а следовательно, не может существовать на местном уровне вообще, а значит, и в качестве меры конституционно-правовой ответственности <98>.

--------------------------------

<98> См.: подробнее: Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 20 - 21.

В то же время в решении Озерского городского суда Челябинской области по рассматриваемому вопросу отмечается, что удаление главы муниципального образования в отставку не является мерой ответственности, поскольку ответственность представляет собой обязанность лица отвечать за противоправные действия, то есть за совершенные правонарушения. По мнению суда, удаление в отставку - лишь основание досрочного прекращения полномочий, а размещение комментируемой статьи в главе 10 комментируемого Закона не может автоматически относить указанную статью к категории ответственности должностного лица, поскольку в данной главе предусматривается не только ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, но и контроль и надзор за их деятельностью.

2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает закрытый перечень оснований удаления главы муниципального образования в отставку. Рассмотрим их подробнее.

Первое основание предполагает, что в результате решений или действий (бездействия) главы муниципального образования возникает ситуация, при которой п. п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 комментируемого Закона предусматривается введение института временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, а именно:

1) возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном БК РФ, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

2) при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

В данной связи следует отметить, что исполнение бюджета муниципального образования в соответствии со ст. 154 БК РФ обеспечивают исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований - местные администрации. Таким образом, глава муниципального образования, не являющийся главой местной администрации, не вправе исполнять бюджет муниципального образования, а следовательно его решения и действия (бездействие) не могут повлечь последствия, предусмотренные комментируемым положением.

Второе основание предполагает бездействие главы муниципального образования в отношении исполнения им собственных полномочий по решению вопросов местного значения, иных полномочий, предусмотренных законодательством и уставом муниципального образования, а также в отношении осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ. При этом исходя из логики п. 2 ч. 2 комментируемой статьи основанием для удаления в отставку главы муниципального образования в данном случае является как неисполнение всех указанных групп полномочий, так и любой из них.

Пункт 2 ч. 2 комментируемой статьи предусматривает удаление в отставку главы муниципального образования на основании неисполнения не только полномочий по решению вопросов местного значения, но и переданных отдельных государственных полномочий. Ряд исследователей считает, что в данном случае происходит смешение ответственности перед населением (в лице представительного органа муниципального образования) и ответственности перед государством <99>.

--------------------------------

<99> См., к примеру: Шугрина Е. Удаление главы муниципального образования в отставку: проблемы законодательного регулирования и правоприменительная практика // Городское управление. 2009. N 9. С. 14; Европейский клуб экспертов по вопросам местного самоуправления. Заключение на проект Федерального закона N 155656-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" // Местное самоуправление. 2009. N 4.

Третье основание удаления в отставку главы муниципального образования (п. 3 ч. 2 комментируемой статьи) предполагает вынесение представительным органом муниципального образования решения о неудовлетворительной оценке деятельности главы муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования. Удаление главы в отставку по данному основанию возможно только в случае ежегодной оценки представительным органом результатов деятельности главы муниципального образования, когда неудовлетворительная оценка дается в течение двух лет подряд.

С рассматриваемым основанием корреспондируют дополнения, внесенные в ст. 35 и ст. 36 комментируемого Закона Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ. Однако если из содержания ст. 36 следует вывод о том, что глава муниципального образования представляет ежегодные отчеты о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления только в случае, если он возглавляет местную администрацию, то в контексте положений ст. 35, как и в случае с рассмотренным ранее основанием удаления в отставку, возникает вопрос о "подведомственности" органов местного самоуправления главе муниципального образования, который входит в состав представительного органа.

В заключении Общественной палаты РФ также указывается, что процедура удаления в отставку в том варианте, в котором она в настоящем времени установлена, может быть применима только к главам муниципальных образований, возглавляющим местную администрацию, а процедура и основания для удаления в отставку главы муниципального образования - председателя представительного органа должны предусматриваться отдельно.

Именно неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования стала формальным основанием для удаления в отставку мэра г. Озерска (см. комментарий к ч. 1 комментируемой статьи). Однако суд установил, что данная оценка была дана представительным органом с нарушением закона - одновременно за два отчетных периода, поэтому суд пришел к выводу об отсутствии предусмотренных законом оснований для принятия решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Прецедент в г. Озерске, помимо прочего, позволяет сделать вывод о необходимости установления в ст. 35 комментируемого Закона положения об обязательности не просто заслушивания представительным органом отчетов главы муниципального образования, а вынесения представительным органом оценки (удовлетворительной или неудовлетворительной) результатов деятельности главы муниципального образования.

Четвертое основание (п. 4 ч. 2 комментируемой статьи) корреспондирует с обязанностью главы муниципального образования соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами (см. комментарий к ч. 4.1 ст. 36).

Согласно ст. 12.1 указанного Закона, лица, замещающие муниципальные должности, не вправе замещать государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, иные муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы, если иное не установлено федеральными законами.

Лица, замещающие муниципальные должности и осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, не вправе:

1) замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;

2) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении хозяйствующими субъектами независимо от их организационно-правовых форм;

3) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

4) быть поверенными или иными представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральными законами;

5) использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;

6) получать гонорары за публикации и выступления в качестве лица, замещающего должность главы муниципального образования;

7) получать в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренные законодательством РФ вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) и подарки от физических и юридических лиц;

8) принимать вопреки установленному порядку почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия (за исключением научных и спортивных) иностранных государств, международных организаций, политических партий, иных общественных объединений и других организаций;

9) выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством РФ, по договоренностям государственных органов РФ, государственных органов субъектов РФ или муниципальных органов с государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;

10) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международными договорами РФ, законодательством РФ или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;

11) разглашать или использовать в целях, не связанных с выполнением служебных обязанностей, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к информации ограниченного доступа, ставшие ему известными в связи с выполнением служебных обязанностей.

Кроме того, лица, замещающие муниципальные должности на постоянной основе, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами РФ.

В соответствии со ст. 12.3 Закона, если владение лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, должность федеральной государственной службы, должность муниципальной службы, должность в государственной корпорации, Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иной организации, создаваемой Российской Федерацией на основании федерального закона, должность на основании трудового договора в организации, создаваемой для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) приводит или может привести к конфликту интересов, указанное лицо обязано передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Согласно ст. 7.1 Закона лицам, замещающим должности глав городских округов, глав муниципальных районов, их супругам и несовершеннолетним детям в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

Статья 13.1 Закона содержит конкретные случаи удаления главы муниципального образования в отставку по рассматриваемому основанию, именуемому в данном Законе освобождением от должности в связи с утратой доверия:

1) непринятие лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является;

2) непредставление лицом сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;

3) участие лица на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

4) осуществление лицом предпринимательской деятельности;

5) вхождение лица в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ;

6) непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является подчиненное главе муниципального образования лицо, в случае, когда главе муниципального образования стало известно о возникновении у подчиненного ему лица личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов.

Пятое основание (п. 5 ч. 2 комментируемой статьи) было введено Федеральным законом от 22 октября 2013 г. N 284-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений" вместе с соответствующим вопросом местного значения (см. комментарий к ст. ст. 14, 15 и 16 Закона).

Мотивом для подготовки законопроекта послужило обсуждение на Совете при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям вопроса о повышении ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за возникновение конфликтов между различными этническими группами на территориях муниципальных образований и утверждение 19 декабря 2012 г. Президентом Российской Федерации Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года.

Представляется, что установленное основание для удаления главы муниципального образования, очевидно, требует более широких полномочий главы муниципального образования по решению вопросов местного значения, чем предполагает его сегодняшний правовой статус. Слишком общая и некорректная формулировка, по сути, предусматривает ответственность за бездействие ("допущение"), границы которого весьма сложно очертить в силу оценочного характера понятий, используемых для определения произошедшего ("массовое нарушение государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина", которое "повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов"). Подобное пренебрежение правилами юридической техники, на наш взгляд, может способствовать произвольному толкованию положений комментируемой статьи и вследствие этого их использованию по субъективному усмотрению правоприменителя.

3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает порядок выдвижения инициативы об удалении в отставку главы муниципального образования депутатами представительного органа муниципального образования, а также гарантии информирования главы муниципального образования и высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о выдвижении данной инициативы.

В частности, закрепляются следующие требования к процедуре выдвижения инициативы:

- во-первых, численность депутатов, выступающих с инициативой об удалении главы муниципального образования в отставку, - одна треть от установленной численности депутатов;

- во-вторых, форма документа, вносимого в представительный орган, которым оформляется инициатива депутатов, - обращение предусматривается законодательством о местном самоуправлении впервые;

- в-третьих, к обращению прилагается проект решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку.

Н. Миронов, обобщая отзывы муниципальных служащих на комментируемые нормы, отмечает, что положение о депутатской инициативе по удалению в отставку главы муниципального образования следует дополнить уточнениями:

- о недопустимости такой инициативы ранее шести месяцев со дня избрания главы муниципального образования и позднее шести месяцев до истечения срока его полномочий;

- об увеличении численности группы депутатов, которая вправе выдвинуть инициативу до 50%;

- о допустимости (необходимости) предварительного рассмотрения депутатской инициативы на конференции (собрании) граждан <100>.

--------------------------------

<100> Мингова В. Законопроект по снятию муниципальной головы // Экономика и жизнь. 2009. 22 апр.

Обязательным требованием к выдвижению данной инициативы является уведомление об этом главы муниципального образования и высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Процедура такого уведомления подробно не регламентируется, однако устанавливается крайний срок уведомления - день, следующий за днем внесения обращения в представительный орган муниципального образования.

4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает обязательность учета мнения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку.

Представляется, что в условиях, когда мнение высшего должностного лица субъекта РФ носит рекомендательный характер, оно фактически не приобретает юридического значения, являясь, скорее, выражением политической поддержки или недоверия главе муниципального образования.

В любом случае положения ч. 4 комментируемой статьи не регламентируют механизм учета мнения высшего должностного лица субъекта РФ при принятии представительным органом местного самоуправления решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

5. В ч. 5 комментируемой статьи уточняются требования к частному случаю рассмотрения инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования, связанные с рассмотрением вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий и (или) наступления случаев, в которых комментируемым Законом предусматривается введение института временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (см. комментарий к ч. 2 комментируемой статьи). В таких ситуациях предполагается не только учет мнения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), но и его согласие. Порядок выражения указанным должностным лицом своего согласия либо несогласия не установлен ни в комментируемом Законе, ни в ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", устанавливающей основы правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Отметим, что из текста комментируемой нормы не следует однозначно, что инициатива депутатов об удалении главы муниципального образования в отставку выдвинута по основаниям, предусмотренным п. п. 1 и 2 ч. 2 комментируемой статьи. В данном случае речь идет буквально о том, что указанные вопросы предполагается рассматривать при рассмотрении инициативы об удалении в отставку главы муниципального образования. Вопрос о том, могут ли эти вопросы рассматриваться как сопутствующие принятию решения об удалении главы муниципального образования в отставку по другим основаниям, остается открытым.

6. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает порядок выдвижения инициативы об удалении в отставку главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также гарантии информирования главы муниципального образования о выдвижении данной инициативы. В целом данная процедура аналогична процедуре, установленной в ч. 3 комментируемой статьи.

7. Часть 7 комментируемой статьи устанавливает предельный срок для принятия решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку - один месяц. Отметим, что этот срок представляется достаточным не только для детального анализа представительным органом ситуации, связанной с возникновением основания для удаления главы в отставку, но и, возможно, для принятия главой муниципального образования мер, направленных на устранение (исправление) данной ситуации.

8. Часть 8 комментируемой статьи устанавливает требование к норме голосования для принятия решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку - не менее двух третей от установленной численности депутатов. Принятие решения квалифицированным большинством голосов представляется обоснованным для вопроса, имеющего столь большое значение для муниципального образования. Представляется, что с целью учета мнения всего депутатского корпуса в уставах муниципальных образований может предусматриваться и более высокая норма голосования.

9. Части 9 - 12 комментируемой статьи содержат, на наш взгляд, излишне подробное регулирование вопросов, связанных с организацией проведения заседания представительного органа, на котором принимается решение об удалении главы муниципального образования в отставку, и подписания соответствующего решения. Представляется, что указанные вопросы должны быть урегулированы в регламенте представительного органа муниципального образования.

Так, вполне очевидно, что решение представительного органа муниципального образования подписывается председателем представительного органа муниципального образования. В случае если таковым является глава муниципального образования, председательствовать на заседании и, следовательно, подписывать решение должен другой депутат, уполномоченный на это представительным органом муниципального образования, например заместитель председателя представительного органа, вне зависимости от присутствия на данном заседании главы муниципального образования.

10. Часть 13 комментируемой статьи устанавливает некоторые гарантии защиты главы муниципального образования от злоупотребления институтом удаления главы в отставку. Помимо предусмотренного в ч. ч. 3 и 6 комментируемой статьи информирования главы муниципального образования о выдвижении инициативы о его удалении в отставку, представительный орган муниципального образования должен обеспечить:

- во-первых, заблаговременное уведомление главы муниципального образования о дате и месте проведения заседания, на котором предполагается рассмотрение вопроса об удалении главы в отставку. Конкретные требования к срокам уведомления могут быть установлены в уставе муниципального образования;

- во-вторых, ознакомление главы муниципального образования с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), которым оформляется инициатива об удалении главы в отставку, и с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования. Представляется, что ознакомление главы муниципального образования с данными документами целесообразно и справедливо совместить с уведомлением его о выдвижении инициативы об удалении в отставку, предусмотренным в ч. ч. 3 и 6 комментируемой статьи;

- в-третьих, предоставление главе муниципального образования возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.

Последнее положение является также гарантией минимизации возможности ошибочного решения депутатов, которые получают возможность самостоятельно оценить степень зависимости сложившейся ситуации, выступающей в качестве основания для удаления главы муниципального образования в отставку, от тех или иных действий (бездействия) главы муниципального образования. Представляется, что в уставе муниципального образования могут быть установлены гарантии, обеспечивающие возможность выступления главы муниципального образования перед депутатами не только на том заседании, которое предполагает рассмотрение вопроса об удалении главы в отставку, но и заранее.

11. Не согласный с решением представительного органа муниципального образования об удалении в отставку глава муниципального образования получает право письменно изложить свое мнение, которое затем подлежит обнародованию.

12. В ч. 15 комментируемой статьи устанавливается требование к максимальному сроку опубликования (обнародования) решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования и вместе с ним особого мнения главы муниципального образования по данному вопросу. Указанный срок составляет пять дней с момента принятия решения и может быть уменьшен уставом муниципального образования. Обнародование (опубликование) обоих документов осуществляется в порядке, предусмотренном для опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов в уставе муниципального образования (см. комментарий к ст. 47 Закона).

Форма, объем и содержание публикуемого особого мнения главы муниципального образования являются свободными, что обеспечивает главе муниципального образования возможность полного и подробного изложения своей позиции. Вместе с тем опубликование особого мнения удаленного в отставку главы не предполагает юридически значимых последствий и имеет смысл только с точки зрения сохранения доверия избирателей.

13. Часть 16 комментируемой статьи устанавливает, что в случае отклонения инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку представительным органом муниципального образования повторное рассмотрение данного вопроса возможно только по истечении двух месяцев. Более длительные сроки тем не менее могут устанавливаться уставами муниципальных образований.

Представляется, что причиной отклонения инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку может являться не отсутствие основания для отставки, а недостаточное количество голосов депутатов, поданных за принятие данного решения. Возможно, в течение двух месяцев ситуация, послужившая основанием для выдвижения инициативы об удалении главы в отставку, усугубится, и (или) сторонников принятия данного решения среди депутатов станет больше. В этом случае повторное рассмотрение вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку вполне оправданно и даже необходимо.

Отметим, что в ч. 16 комментируемой статьи используется понятие "повторное рассмотрение", следовательно, комментируемая статья не содержит запрета на выдвижение новой инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку в связи с обстоятельствами, которые не послужили основанием для выдвижения рассмотренной и отклоненной инициативы, до истечения двухмесячного срока с момента рассмотрения последней.

14. Комментируемая статья не предусматривала процедуры обжалования решения представительного органа главой муниципального образования до внесения соответствующих изменений Федеральным законом от 4 октября 2014 г. N 290-ФЗ "О внесении изменений в статьи 36 и 74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Вместе с тем еще в решении Озерского городского суда (см. комментарий к ч. 1 комментируемой статьи) отмечалось, что отсутствие указания на право судебного обжалования решения представительного органа об удалении в отставку главы муниципального образования не может расцениваться как свидетельствующее об отрицании судебного механизма защиты прав удаляемого в отставку лица. Кроме того, согласно ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления, органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту. Такое право также гарантируется ст. 133 Конституции РФ. Таким образом, право на судебную защиту могло осуществляться главой муниципального образования в обычном порядке в соответствии с положениями гл. 25 ГПК РФ.

Положения ч. 17 комментируемой статьи применяются к решениям об удалении главы муниципального образования в отставку, принятым после 17 октября 2014 г. Устанавливается срок обращения в суд - 10 дней со дня официального опубликования решения, а также срок рассмотрения заявления и принятия решения судом - 10 дней. Отметим, что срок, установленный для обращения граждан в суд в ст. 256 ГПК РФ, применявшейся к рассматриваемым правоотношениям ранее, составляет три месяца.

Статья 75. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления

Комментарий к статье 75

1. Комментируемая статья ввела новый для российского муниципального права институт временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти.

Из положений ст. 70, закрепляющей перечень видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, а также ст. ст. 72, 73 и 74, устанавливающих случаи наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, не следует, что временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления является формой ответственности последних.

Исходя из наименования гл. 10, в которую включена комментируемая статья, справедливо предположить, что рассматриваемый институт закрепляется в Законе как форма контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

В ч. 1 комментируемой статьи перечисляются три случая, когда отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ.

В первом случае предполагается, что представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы по причине произошедшего стихийного бедствия, катастрофы или иной чрезвычайной ситуации. Очевидно, что при подобных обстоятельствах временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъекта РФ оправданно. Однако данное основание вряд ли может быть признано мерой контроля, поскольку наступление указанных обстоятельств не связано с действиями или бездействием органов местного самоуправления, тем более что соответствующее решение может приниматься по инициативе представительного органа местного самоуправления.

В двух других случаях временное осуществление органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления связывается с ненадлежащим исполнением последними этих полномочий.

Во втором случае речь идет о действиях (бездействии) органов местного самоуправления, связанных с финансовыми обязательствами муниципального образования, и фактическим основанием введения рассматриваемой меры является просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств.

В соответствии с п. 4 ст. 168.2 БК РФ, регулирующей основания и порядок введения временной финансовой администрации, под просроченной задолженностью по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств муниципального образования, возникшей в результате решений, действий или бездействия органов местного самоуправления, понимаются не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта муниципального образования, признанные в качестве таковых судом и (или) органами местного самоуправления, в том числе при представлении в исполнительные органы государственной власти субъекта РФ бюджетной отчетности.

Следует отметить, что рассматриваемая мера может осуществляться лишь при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов муниципальных образований.

В третьем случае рассматриваемая мера вводится в случае допущения органами местного самоуправления нецелевого расходования бюджетных средств либо нарушения Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов при реализации государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам. Данный факт должен быть установлен соответствующим судом. Отметим, что указанная мера также представляет собой основание применения санкций, предусмотренных п. 1 ст. 74 комментируемого Закона.

2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает порядок принятия нормативного акта, предусматривающего временное осуществление исполнительными органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий органов местного самоуправления в случае, указанном в п. 1 ч. 1 комментируемой статьи.

Решение в данном случае принимается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта РФ, принимаемого большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Очевидно, что в случае принятия решения на основании решения представительного органа государственной власти субъекта РФ согласие органов местного самоуправления не требуется.

В ч. 2 комментируемой статьи устанавливаются также требования к содержанию указа (постановления) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления.

3. С целью предотвращения вмешательства в исключительную компетенцию населения и представительного органа местного самоуправления со стороны органов государственной власти субъекта РФ в комментируемую статью включены определенные гарантии права граждан на местное самоуправление, установленные ч. 3: не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории, преобразованию муниципального образования. В то же время следует отметить, что приведенный перечень является исчерпывающим.

4. В случае, определенном в п. 2 ч. 1 ст. 75 комментируемого Закона, предусмотрено введение временной финансовой администрации, которая в целях восстановления платежеспособности муниципального образования принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, подготавливает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, - в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ для утверждения законом субъекта РФ, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с комментируемым Законом.

Рассматривая данные положения, О.В. Берг верно отмечает, что ограничение прав органов местного самоуправления на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение бюджета в форме введения в муниципальных образованиях временной финансовой администрации согласно ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ может быть обоснованным только в случае, если население муниципального образования самостоятельно не может решить вопрос о снижении просроченной задолженности муниципального образования <101>.

--------------------------------

<101> См.: Берг О.В. Некоторые вопросы концепции проекта Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. N 2. С. 16 - 17.

Положения ч. 4 комментируемой статьи корреспондируют с нормами, закрепленными в ст. ст. 168.1 - 168.6 БК РФ.

В частности, ст. 168.2 БК РФ устанавливает, что временная финансовая администрация в субъекте РФ (муниципальном образовании) вводится на срок до одного года решением арбитражного суда при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности муниципального образования в порядке, установленном федеральным законом. Ходатайство о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании подается в арбитражный суд субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и (или) представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования. Порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях, утверждения структуры и штатного расписания указанной временной финансовой администрации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Здесь предусмотрены гарантии от злоупотребления институтом временной финансовой администрации: во-первых, временная финансовая администрация может вводиться по ходатайству представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования; во-вторых, она вводится только решением арбитражного суда субъекта РФ; в-третьих, она может вводиться на срок до одного года; в-четвертых, временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительной органа государственной власти) субъекта РФ в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.

5. В данном случае, предусмотренном п. 3 ч. 1 комментируемой статьи, решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается только высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ с одновременным изъятием соответствующих субвенций. Закон не предусматривает возможности принятия данного решения высшим должностным лицом субъекта РФ либо руководителем высшего исполнительного органа субъекта РФ. В то же время не предполагается учет мнения иных органов государственной власти и местного самоуправления при принятии данного решения.

6. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает возможность обжалования в судебном порядке решений органов государственной власти субъектов РФ, рассмотренных в рамках комментируемой статьи. Положения комментируемой части соответствуют положениям ст. 257 ГПК РФ, согласно которой заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного и муниципального служащего рассматриваются судом в течение десяти дней с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются.

7. В ч. 7 комментируемой статьи предусматривается возможность временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления федеральными органами государственной власти. Основания применения такой меры и процедуры ее осуществления устанавливаются федеральными законами.

Так, например, в соответствии с п. 3 ст. 25 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", при введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, осуществление полномочий органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается, а их функции возлагаются на федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Статья 76. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами

Комментарий к статье 76

Положения, аналогичные нормам комментируемой статьи, устанавливались и Законом 1995 г. Кроме того, несколько уточняли указанные положения законодательные акты отдельных субъектов РФ. Так, положения о возмещении гражданам и юридическим лицам убытков, причиненных в результате неправомерных решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, совершения ими неправомерных действий, содержал Закон Белгородской области от 19 августа 1996 г. N 75 "Об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления", к настоящему моменту утративший силу.

Действительно, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед юридическими и физическими лицами представляет собой гражданско-правовую ответственность. Основанием ее наступления является действие (бездействие), вследствие которого были нарушены права и свободы граждан, причинен имущественный и иной ущерб, не выполнены хозяйственные договоры и соглашения. Особенностью данного вида ответственности является то, что органы и должностные лица местного самоуправления непосредственной ответственности не несут, но эта ответственность может быть на них возложена по решению суда. При этом санкции применяются исключительно материальные.

Еще одна особенность состоит в том, что в качестве субъектов гражданского права органы местного самоуправления выступают на равных началах с иными участниками гражданско-правового оборота, в то время как должностные лица не являются субъектами гражданско-правовых отношений и не могут нести гражданско-правовую ответственность.

Решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд. Порядок обжалования установлен Законом РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления прав физических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд общей юрисдикции или арбитражный суд.

Как правило, в качестве меры ответственности выступает возмещение ущерба. В соответствии со ст. 16 ГК РФ, убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием.

Помимо этого, ст. 16.1 ГК РФ предусмотрено, что в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, ущерб, причиненный личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, подлежит компенсации.

ГК РФ также регулируются обязательства, возникающие вследствие причинения вреда (гл. 59). Так, согласно ст. 1069 ГК РФ, вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет казны муниципального образования. От имени казны в данном случае выступают финансовые органы муниципального образования (ст. 1071 ГК РФ).

Компенсация морального вреда регулируется ст. ст. 1099 - 1101 ГК РФ.

Помимо перечисленных оснований, ответственность органов местного самоуправления может наступать в результате невыполнения ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами, которые заключают органы местного самоуправления, осуществляющие права собственника в отношении муниципального имущества.

Статья 77. Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

Комментарий к статье 77

1. Прокурорский надзор в настоящее время является наиболее действенным механизмом обеспечения законности местного правотворчества. Прокуратура РФ осуществляет функции надзора в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами.

В комментируемой статье закреплено, что органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления:

- Конституции РФ;

- федеральных конституционных законов;

- федеральных законов;

- конституций (уставов);

- законов субъектов РФ;

- уставов муниципальных образований;

- муниципальных правовых актов.

Следует отметить, что компетенция органов прокуратуры в сфере надзора за законностью в системе местного самоуправления несколько шире, чем установлено комментируемой статьей. В соответствии со ст. ст. 1, 21, 26 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура осуществляет надзор:

1) за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов органами местного самоуправления, их должностными лицами;

2) за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

3) за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Полномочия прокурора по осуществлению надзора закреплены в ст. ст. 22, 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

2. 1 января 2014 г. вступили в силу изменения в комментируемую статью, устанавливающие, по сути, новый порядок осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Федеральный закон от 21 декабря 2013 г. N 370-ФЗ "О внесении изменений в статью 77 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которым были внесены указанные изменения, был разработан во исполнение подп. "а" п. 1 перечня поручений Президента РФ от 19 февраля 2013 г. N Пр-332 по итогам заседания Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления 31 января 2013 г. и направлен на упорядочение правового регулирования вопросов государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

В частности, поручение Президента РФ преследовало следующие цели:

- исключение дублирования контрольно-надзорных функций органов государственного контроля (надзора) различных уровней, в том числе при определении порядка подготовки и проведения плановых и внеплановых проверочных и иных мероприятий в отношении органов местного самоуправления;

- закрепление принципов гласности и открытости при осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления;

- обеспечение координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по планированию проверочных и иных мероприятий при осуществлении контрольно-надзорных функций;

- сокращение числа плановых (за исключением комплексных) проверок органа местного самоуправления, проводимых одновременно несколькими органами государственного контроля (надзора) и органами прокуратуры Российской Федерации;

- запрещение органам государственного контроля (надзора) и органам прокуратуры Российской Федерации требовать без соответствующего обоснования от органов местного самоуправления документы, материалы, статистические данные и иные сведения, опубликованные в средствах массовой информации, размещенные на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет или ранее предоставленные органами местного самоуправления указанным органам, а также направлять дублирующие запросы одновременно в несколько органов местного самоуправления одного муниципального образования;

- установление сроков рассмотрения органами местного самоуправления запросов органов государственного контроля (надзора) и органов прокуратуры Российской Федерации о предоставлении информации, необходимой для осуществления их контрольно-надзорных функций, в том числе в случае безотлагательного предоставления такой информации;

- определение перечня информации о деятельности органов местного самоуправления, подлежащей обязательному опубликованию в средствах массовой информации и размещению на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Президент РФ сформулировал общую важнейшую задачу и для контрольно-надзорных органов, и для местной власти: контрольно-надзорная деятельность должна способствовать эффективному исполнению муниципалитетами возложенных на них полномочий, на деле улучшать ситуацию в здравоохранении, образовании, в жилищно-коммунальной сфере, создавать условия для качественной, благополучной жизни наших граждан.

В комментируемой статье урегулированы основные вопросы проведения проверок в отношении органов местного самоуправления и их должностных лиц, предусмотрены единые подходы к организации плановых и внеплановых проверок, установлены координирующие полномочия прокуратуры в рассматриваемой деятельности.

Случаи проведения мероприятий государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления устанавливаются федеральными законами и законами субъектов РФ. Уполномоченные на осуществление указанной деятельности государственные органы определяются в зависимости от их подведомственности и сферы осуществления контроля (надзора) Президентом РФ, Правительством РФ, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ на основании соответствующих законов.

Например, согласно ст. 8.1 ГрК РФ, контроль за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства.

Объектами государственного контроля (надзора) выступают:

1) исполнение органами и должностными лицами местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения и осуществлении иных полномочий Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов,

2) соответствие муниципальных правовых актов требованиям Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований.

Комментируемая статья устанавливает основные гарантии от злоупотреблений со стороны проверяющих органов:

- во-первых, проверяющие органы не вправе требовать от органов и должностных лиц местного самоуправления осуществления и бюджетного обеспечения полномочий, не отнесенных к их компетенции;

- во-вторых, государственный контроль (надзор) основывается на принципах объективности, открытости и гласности;

- в-третьих, не допускается дублирование контрольно-надзорных полномочий органов государственного контроля (надзора) различных уровней.

Органы прокуратуры осуществляют координацию деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок. Порядок проведения проверок устанавливается в ч. ч. 2.3 - 2.8 комментируемой статьи.

Предусматривается возможность проведения плановых и внеплановых проверок.

Плановая проверка одного и того же органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления не может проводиться чаще одного раза в два года.

Для проведения плановых проверок необходим ежегодный план, который формируется и согласуется прокуратурой субъекта РФ. В развитие комментируемых положений Порядок подготовки указанного плана был определен в Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 21 апреля 2014 г. N 222 "О порядке формирования и согласования в органах прокуратуры ежегодного плана проведения государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и о порядке согласования в органах прокуратуры внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления".

Внеплановые проверки проводятся только на одном из следующих оснований:

1) поступление в орган государственного контроля (надзора) обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан;

2) поручение Президента РФ, Правительства РФ, требование Генерального прокурора РФ, прокурора субъекта РФ о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

В первом случае решение руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) о проведении проверки должно быть согласовано с прокуратурой субъекта РФ.

3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает возможность установления контрольных механизмов внутри системы органов местного самоуправления.

В соответствии с п. 9 ст. 35 комментируемого Закона, контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения является вопросом исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. В данном случае контроль может осуществляться посредством отчетов должностных лиц о своей деятельности на заседаниях представительного органа, депутатских запросов и депутатских расследований.

Контрольными функциями по отношению к органам и должностным лицам местного самоуправления устав муниципального образования может наделить и другие органы местного самоуправления. Комментируемый Закон впервые предусмотрел возможность формирования в структуре органов местного самоуправления контрольно-счетного органа муниципального образования. Виды и функции контрольного органа муниципального образования рассматриваются в комментарии к ст. 38 Закона.

Статья 78. Обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

Комментарий к статье 78

1. Комментируемая статья развивает положения ст. 46 Конституции РФ, установившей, что решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Помимо этого, в комментируемой статье предусматривается возможность обжалования в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан. К таковым, исходя из положений комментируемого Закона, следует отнести решения, принятые на местном референдуме, муниципальных выборах, сходе граждан, а также в результате голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Основания и порядок отмены решения об итогах голосования, о результатах выборов, референдума устанавливаются в ст. 77 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Сроки подачи и рассмотрения соответствующих жалоб и заявлений закреплены в ст. 78 данного Закона.

Порядок обжалования решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления установлен в первую очередь в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

К действиям (решениям) органов местного самоуправления и должностных лиц, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, в результате которых:

а) нарушены права и свободы гражданина;

б) созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

в) незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Граждане вправе обжаловать также бездействие органов и должностных лиц местного самоуправления, если оно повлекло за собой перечисленные последствия.

Гражданин вправе обжаловать как вышеназванные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию либо то и другое одновременно.

Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу местного самоуправления, должностному лицу.

Вышестоящие в порядке подчиненности орган, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения).

Для обращения в суд с жалобой в ст. 5 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" устанавливаются следующие сроки:

а) три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав;

б) один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Специальные (сокращенные) сроки обжалования рассматриваются в комментарии к ст. ст. 73 и 74 Закона.

2. Жалоба гражданина на действия (решения) органов и должностных лиц местного самоуправления рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства, установленным в главе 25 ГПК РФ. Заявление рассматривается судом в течение десяти дней с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются (ст. 257 ГПК РФ).

На органы и должностных лиц местного самоуправления, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.

Суд выносит решение по результатам рассмотрения жалобы. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения или должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина.

Убытки, моральный вред, которые нанесены гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в порядке, установленном ГК РФ.

Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.

Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан и подлежит исполнению на всей территории РФ.

Решение суда направляется соответствующему органу или должностному лицу, а также гражданину не позднее десяти дней после вступления решения в законную силу.

Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством РФ.

3. Комментируемая статья предусматривает также возможность обжалования решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления в арбитражный суд. Данное положение соответствует ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ, устанавливающей подведомственность экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности, об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления.