Історія держави і права_Тацій В.Я. Том 2
.pdfГенерального Секретаріату між сесіями; г) вирішення усіх невідкладних справ. Чергові збори Малої Ради відбувалися щотижня, а надзвичайні «при необхідності за ініціативою голови, заступників, а також за заявою не менше 5 членів Комітету». Для законодавчого кворуму вимагалося не менше двох третин загальної чисельності членів Комітету. А сам склад Комітету збільшувався до 40 осіб, утому числі: 8 українських соціалісгівреволюціонерів, 3 українських соціаліетів-федералістіи, 1 безпартійного соціаліста, 1 українського трудовика та ін.
Поступово ухвалювалися й інші акти, що визначали правові засади діяльності Центральної Ради. Зокрема, 25 листопада 1917 р. було затверджено закон про утримання Центральної Ради за державний кошт, 16 квітня 1918 р. — закон про недоторканність членів Центральної Ради, 9 квітня Центральна Рада затвердила закон про право безмитного придбання книжок та інших видань бібліотекою Центральної Ради.
Функції українського уряду виконував Генеральний Секретаріат. У документах того періоду він називався по-різному: виконавчий орган Центральної Ради (Декларація Генерального Секретаріату від 10 липня 1917 р), окремий підзвітний Центральній Раді орган (II Універсал), нарешті, «уряд» (III Універсал). Після проголошення IV Універсалу Генеральний Секретаріат перетворився в Раду народних міністрів.
Різним був і склад українського уряду. Спочатку до нього вхо-іи 9 членів: В. Викниченко
—голова і генеральний секретар внутрішніх справ, П. Христюк — генеральнип писар, X Барановський — генеральний секретар фінансів, С. Єфремов — генеральний секретар міжнаціональних справ, С. Петлюра — генеральний секретар військових справ, Б. Мартос
—генеральний секретар земельних справ, І. Стешенко — генеральний секретар просвіти, М. Стасюк — генеральний секретар продовольчих справ. Після проголошення першої декларації Генерального Секретаріату його склад розширився за рахунок нових членів, якими стали: В. Голубович — генеральний секретар у справах шляхів, А. Зарубін — генеральний секретар пошт і телеграфів, М. Рафес — генеральний контролер, П. Стебницький — статс-секретар у справах України при Тимчасовому уряді. Крім типі,
залишалося ще дні вакансії: генерального секретаря праці і генерального секретаря торгівлі і промисловості1.
1 Томенко О.. Япевський Д. Перший уряд демократичної України — К.. 1992. —
С 24—25. 53
Розділ 2. Українська національна державність (листопад 1917-1920 рр.)
Пізніше, в умовах посилення протистояння між Центральною Радою і Тимчасовим урядом і, зокрема, затвердження його інструкції, склад Генерального Секретаріату зменшився: до нього вже входили тільки генеральні секретарі внутрішніх справ, фінансів, земельних справ, просвіти, торгівлі і промисловості, праці, а також генеральний контролер і генеральний писар.
Зразу ж після проголошення УНР Генеральний Секретаріат знову поповнився тими генеральними секретарями, яких «заборонив» Тимчасовий Уряд.
Звичайно, впродовж свого короткого існування український уряд пережив чимало криз, зумовлених різними факторами. Його склад за часів Центральної Ради був таким: голова міністрів — Го-лубович (укр. с.-р), міністри: внутрішніх справ — Ткаченко (укр. с.-д.); військових і морських справ — Жуковський (укр. с.-р.), судових — Шелухін (укр. с.-ф); земельних — Ковалевський (укр. с.-р.); харчових — Коліух (укр. с.-д.); праці — Михайлів (укр. с.-д.); пошт і телеграфів — Сидоренко (с.-сам.); залізничних шляхів — Сокович (укр. с.-р.); фінансів — Перепелиця (укр. с.-р.); просвіти — Ироко-пович (с.-ф.); торгівлі й промисловості — Феїценко-Чоповський (с-ф.)1.
Перед українським урядом постали ті ж самі проблеми, що й перед Центральною Радою. Це були соціально-економічні проблеми і проблеми державотворення.
Чимало зусиль від Генерального Секретаріату вимагали й питання організаційного характеру (час роботи, кворум, порядок заміщення відсутнього генерального секретаря, порядок подання документів на розгляд Генерального Секретаріату, порядок складання протоколів та ін.).
Діяльність Генерального Секретаріату ускладнювали й інші проблеми. І хоча вони стосувалися вже не матеріальної чи організаційної сфери, однак вирішувати їх було не легше — практично впродовж усього недовгого існування Генерального Секретаріату над ним тяжіла загроза невизначеності його правового статусу і компетенції.
Спочатку каменем спотикання були відносини з Тимчасовим урядом. Затверджена ним Інструкція не могла задовольнити Генеральний Секретаріат, що послідовно прагнув розширити свої повноваження. Це втілилося, зокрема, у другій Декларації Генерального Секретаріату від 12 жовтня 1917 р. У ній зазначалося, що Генеральний Секретаріат, затверджений Тимчасовим урядом як вищий 1 Винниченка В. Відродження нащі В 3-х ч — К, 1990. — Ч. 3. С. 284
54
1. 'Перша' Українська Народна Республіка: державний лад і право
орган влади в Україні, виступає у тісні державно-правові відносини з вищим «органом» влади всеросійської республіки. Генеральний Секретаріат «розробляє по всіх секретаріатах ті норми, які повинні визначати межі компетенції кожного секретарства й усього секретаріату в цілому»1.
26 жовтня 1917 р. Генеральний Секретаріат надіслав до Петрограда меморандум, в якому підкреслив, що сам Тимчасовий уряд, всупереч його ж Інструкції, «не тільки не звертається до адміністрації України через Генеральний Секретаріат, але навіть приписує своїм органам дотримуватися старого порядку у зносинах з центральним урядом». Подібні дії Тимчасового уряду, як зазначалося у меморандумі, «не тільки не сприяють організації влади у країні, але й просто викликають її дезорганізацію». Тому Генеральний Секретаріат вважав за необхідне вжити низку заходів, щоб усунути непорозуміння у взаємовідносинах між секретаріатом і Тимчасовим урядом.
Українських лідерів турбувала і суто внутрішня проблема, яка полягала у прагненні розподілити «сфери впливу» між Генеральним Секретаріатом і самою Центральною Радою. 22 серпня 1917 р. пленум Центральної Ради прийняв резолюцію з питань ставлення до Інструкції Тимчасового уряду, одним з пунктів якої доручав «Малій Раді і Генеральному Секретаріату розробити статут, який би визначав взаємовідносини між Українською Центральною Радою і її Генеральним Секретаріатом»2.
Після проголошення УНР ця проблема стає першочерговою, хоча вона так і не була розв'язана. У підсумку Центральна Рада як законодавчий орган і Генеральний Секретаріат як орган виконавчий займалися одними й тими ж самими питаннями, щодо яких •іімалися то постанови, то закони. Наприклад, протягом грудня 1917 р. і Центральна Рада, і Генеральний Секретаріат розглянули проблеми ціноутворення 19 грудня уряд видав* постанову «Про ціни на державний спирт», а парламент ухвалив закон «Про затвердження тарифів на вантажі».
Досить яскраво ця ситуація виявилася у випадку з Генеральним секретарством земельних справ. Так, протягом вересня Генеральний Секретаріат неодноразово обговорював питання, що стосуються його діяльності, зокрема питання «Про створення при секретарстві земельних справ продовольчого відділу» (11 вересня), «Про встановлення третьої посади товариша Генерального Секретаря зе-
22—23.
1 1917 год на Киевщиие. — К.. 1928. — С. 514. * Вісті з Української Центральної Ради 1917 —
Розділ 2. Українська національна державність (листопад І917—1920 рр.)
§ І. 'Перша' Українська Народна Республіка: державний лад і прано
МЄЛЬНИХ справ для здійснення продовольчої справи» (20 вересня), затвердження положення про секретарство земельних справ (21 вересня). Однак через деякий час у «сферу впливу» Генерального Секретаріату вже активно втручається Центральна Рада, яка 15 листопада приймає постанову «Про розширення компетенції Генерального секретарством земельних справ».
Подібна правова невизначеність характерна і для двох наступних універсалів, що обмежувалися тільки загальними положеннями і містили конкретні доручення Центральній Раді, уряду й окремим секретарствам.
Втім, у тих умовах значно більшої шкоди українській справі завдали не протистояння «гілок влади», а партійні чвари й суперечки між політичними силами, які реально виливали на державне будівництво. 11. Христюк писав, .«окрема, про фракцію УГІРС у Центральній Раді, яка постійно була незадоволена політикою «ееерів-сько-еедеківського Генерального Секретаріату».
І все ж незважаючи на всі проблеми і помилки, Центральна Рада зробила важливий крок у напрямі формування державного механізму, ухваливши 25 листопада 1917 р. закон про порядок видання нових законів, відповідно до якого залишалися «в силі до прийдучих змін законодавчим порядком усі державні уряди й установи, які зоставалися на території Української Народної Республіки по день 7 листопада 1917 р.». Цей акт фактично заклав правові основи державного будівництва. Видані ще до жовтневого перевороту універсали й декларації мали здебільшого політичний і пропагандистський характер. Вони були розраховані на тривалий переговорний процес з російським центром щодо кожного генерального секретаря, кожного конкретного повноваження. Проте жовтневі події в Петрограді докорінно змінили ситуацій» і поставили Центральну Раду перед необхідністю терміново будувати повноцінну державу.
Як відомо, в аналогічній ситуації більшовики ламали стару державну машину. Лідери Центральної Ради, навпаки, прагнули пристосувати її до потреб національного самовизначення. Наприклад, відповідно до спеціального закону, ухваленого Центральною Радою 9 грудня 1917 р., функції Головної скарбниці та Українського Державного Банку виконували Київська губернська скарбниця та Київська контора Держбанку.
Варто звернути увагу й на таку деталь. Одні інституції починали діяти ще до того, як у відповідний спосіб «легалізувалися». Так, посада Генерального контролера існувала ще в першому складі Генерального Секретаріату, тоді як тільки 23 березня 1918 р.
56
Його канцелярія подає на розгляд Центральної Ради проект закону «Про тимчасову організацію державного контролю». Створення ж деяких інших інституцій, навпаки, декларувалося значно раніше, ніж до них доходили руки. Ще в жовтні 1917 р. Декларація Генерального Секретаріату передбачила організацію «економічного комітету» для керівництва постачанням і розподілом продовольства, сирих матеріалів і палива та водночас для регулювання усієї промисловості і торгівлі. Однак ця ідея стала реалізовуватися лише в останній місяць існування Центральної Ради, коли 31 березня 1918 р. вона одержала проект закону «Про вищу Економічну Раду УНР».
Реформування державного механізму провадилося Центральною Радою майже до останніх днів її існування. Так. 20 квітня 1918 р. було підготовлено законопроект, згідно а яким замість ліквідованого відомства Генерального писаря для управління справами Ради Міністрів засновувалася посада керуючого справами Ради Народних Міністрів. У цій новій ролі колишній Генеральний писар, а тепер — керуючий справами уряду лише «завідував усім діловодством» і керував апаратними відділами: юридичним, редакційновидавничим і публікаційним, господарським. При Центральній Раді планувалося утворити кодифікаційний відділ.
Місцева влада і місцеве самоврядування. Загальні принципи місцевої влади вперше окреслив ще до утворення УНР М. Грушев-ський, який розробив таку схему: «Щоб не було ніякої тісноти від власті людям, щоб вона не коверзувала людьми, не накидала їм своєї волі, не має бути іншої власті, тільки з вибору народного! Це називається устроєм демократичним — щоб народ сам собою управляв»1.
І Універсал ще зберігав існуючу систему місцевого самоврядування і тільки ставив питання про українізацію і переорієнтацію на Центральну Раду. В. Винниченко з цього приводу писав: «Кожне село, кожна волость, кожна управа повітова чи земська, яка стоїть за інтереси українського народу, повинна мати найтісніші організаційні зносини з Центральною Радою. Там, де через якісь причини влада зосталась у руках людей, ворожих до українства, приписуємо нашим громадянам провести широку, дужу організацію та ос-відомлення народу й тоді перевибрати адміністрацію»2.
IV Універсал взагалі зобов'язав «правительство додати до помочі місцевим самоврядуванням ради робітничо-селянських і сол- 1 Грушевський М. Хто такі українці і чого вони хочуть — К, 1917. — С. 10. } Винниченко В. Відродження нації — Ч. 1. — С 222, 223.
57
Розділ 2 Українська національна державність (листопад 1917—1920 рр.)
1. 'ПершаУкраїнська Народна Республіка: державний лад і прало