Історія держави і права_Тацій В.Я. Том 2

§ 2. Українська держава (період

)

ти нашу планомірну працю по будуванню державності, а саме до вироблення закону про вибори до Державного Сейму»1.

Нелегітимний шлях, яким гетьман прийшов до влади, і загострення ситуації в країні поставили його перед проблемою забезпечення керівництва державою в разі непередбачених обставин. Все це зумовило появу 1 серпня 1918 р. «Тимчасового закону про верховне управління державою на випадок смерті, тяжкої хвороби і перебування поза межами держави Ясновельможного пана Гетьмана всієї України». У зазначених випадках влада переходила до Колеги Верховних правителів держави. Ця Колегія мала складатися з трьох осіб: «одного правителя заздалегідь визначає сам пан Гетьман, одного вибирає Державний Сенат і одного вибирає Рада Міністрів». Зауважимо, що механізм, визначений цим законом, було використано лише одного разу під час державного візиту гетьмана до Берліну на початку вересня 1918 р. Тоді Колегію очолив голова Ради Міністрів Ф. Лизогуб.

Що стосується Ради Міністрів, то на неї покладалися «напрямок і об'єднання праці окремих секцій» (тобто відомств) за «прикметами як законодавства, так і найвищої державної управи». Раду Міністрів очолював Отаман-Міністр, а «керування» її справами покладалось на Генерального Секретаря і «підлеглу йому державну Генеральну Канцелярію». Щоправда, через деякий час Отаман-Міністр став називатися традиційно

—головою Ради Міністрів, а Генеральний Секретар — державним секретарем. 25 травня 1918 р. гетьман затвердив «Положення про Малу Раду Міністрів», яка

формувалася з товаришів або, сучасною мовою, заступників міністрів, і розглядала, зокрема, «ті законодавчі та адміністративні пропозиції окремих міністрів, які в силу їх нескладності не вимагали взаємного узгодження відомств у письмовій формі», «проекти штатів і кошторису окремих міністерств» та ін. Порівняно з добою Центральної Ради система центральних органів Української держави не зазнала суттєвих змін.

У складі гетьманського уряду, затвердженого на початку травня, були міністри внутрішніх справ, фінансів, торгівлі й промисловості, земельних справ, судових справ, іноземних справ, військовий міністр, генеральний контролер. Водночас з'являються й нові інституції

—міністерство народного здоров'я і міністерство сповідань, яке займалося релігійними проблемами.

Удосконалювалася і внутрішня структура самих міністерств, які здебільшого поділялися

на департаменти. Деякі управління 1 Дорошенко Д. Історія України. — Ч. 2 — С. 399—400, 416 74

функціонували у складі міністерств як цілком самостійні органи, зокрема при міністерстві юстиції — «Головне управління місцями ув'язнення». Однак найпоказовішою у цьому плані можна вважати реорганізацію міністерства народної освіти, перейменованого законом від 21 червня 1918 р. у міністерство народної освіти та мистецтв. У ньому було створено Головне управління мистецтв і національної культури з власним бюджетом. Слід звернути увагу на розвиток у період гетьманства інституту державної служби. До речі, після перевороту було звільнено лише призначених Центральною Радою міністрів та їхніх заступників. Решта чиновників лишалася на своїх посадах. Всі, хто перебував на державній службі або планували поступити на неї, мали скласти «урочисту обітницю» на вірність Українській державі.

Проблеми місцевої адміністрації. На відміну від системи центральних органів Української держави формування місцевої влади відбувалося в складних умовах. Насамперед слід зауважити, що «Закони про тимчасовий державний устрій України» практично не зачіпали цих проблем. Лише в гетьманській «Грамоті до всього українського народу» від 29 квітня 1918 р. повідомлялося, що разом з Центральною Радою розпускаються й всі земельні комітети. Щоправда, це давало певні підстави передбачати, що така ж сама доля спіткає й сформовані в УНР місцеві органи. Так воно й сталося. Призначені Центральною Радою комісари були усунуті зі своїх посад, їх замінили так звані «старости», які й очолили місцеві адміністрації. 18 травня було видано також закон про Державну варту — так за часів гетьманщини почала називатися міліція. Вона підпорядковувалася безпосередньо старостам: на рівні губернії функціонував «помічникінспектор Державної варти», на рівні повіту — «начальник повітової Державної варти». На перший погляд, ця подія не мала принципового значення, однак насправді вона красномовно свідчила, що нова влада, взявши на озброєння повчальний досвід своєї попередниці — Центральної Ради, прагнула йти шляхом створення «сильної» місцевої адміністрації За своїм статусом губернські старости майже повністю відповідали російським

губернаторам, та й загалом система місцевої влади поступово наближалась до колишньої російської моделі.

Ці аналогії особливо посилилися після того, як за прикладом колишнього російського градоначальства законом від 1 серпня 1918 р. у Києві було сформовано Управління столичного Отамана. Така ж сама інституція, тільки під назвою «Управління міського Отамана», діяла й в Одесі.

75

Розділ 2. Українська кицшіиьіі.ни державність (листопад 1917—1920 рр.)

Уже під самий кінець існування Української держави — ЗО листопада 1918 р. — було видано закон «Про зміну, доповнення та скасування діючих узаконень про полосні, поштові і губерніальні установи по управлінню сільськими місцевостями», яким поновлювався інститут колишніх «земських начальників» і утворювалися повітові та губернські ради в сільських справах.

Системою місцевої адміністрації, як і в УНР, «завідувало» міністерство внутрішніх справ. Визначаючи основні засади його політики, тодішній державний секретар КІСТЯКОБСЬКИЙ заявив, що перед міністерством внутрішніх справ стоїть важке зандання впорядкування місцевого життя. У виступі Кістяковського чітко проступає проблема, що ускладнювала ситуацію в Українській державі впродовж її недовгого існування: хронічний конфлікт між місцевою адміністрацією та органами місцевого самоврядування.

Проблема полягала в тому, що українські політичні партії, більшість з яких сповідувала соціалізм, вороже ставилися до гетьмана. В. Винниченко, зокрема, назвав політичний режим гетьманської держави «чорносотенно-буржуазною вакханалією». Такої самої думки були й чимало його соратників. Крім того, в особі гетьмана вони вбачали противника українства, незважаючи на його численні заяви про «національно-український характер» нової держави. Органи місцевого самоврядування також ставилися до гетьмана неприязно. Враховуючи це, б травня 1918 р. міністр внутрішніх справ Ф. Лизогуб заборонив з'їзд представників міст, що мав відбутися у Києві 9 травня. А деякі органи місцевого самоврядування, наприклад Катеринославська та Одеська міські думи, взагалі були розпущені.

Оскільки ці явища набували повсюдного характеру, 7 червня 1918 р. Ф. Лизогуб розіслав губернським і повітовим старостам телеграми, відповідно до яких «надзвичайні заходи» щодо органів місцевого самоврядування могли застосовуватися тільки у «виняткових випадках». Втім, це не завадило схвалити 29 червня закон про надання губернським старостам права розпускати волосні земські збори та управи. Причому підставою для такого рішення могли стати «шкідливе для місцевого господарства ведення справ» або «зловмисний характер постанови Зборів».

Гетьманська адміністрація активно намагалася сформувати «своє» самоврядування, оскільки добре усвідомлювала руйнівні наслідки подальшого протистояння. Програма дій у цій сфері була викладена у Заяві або Декларації, гетьманського Кабінету від 10 травня

1918 р.

76

2. Українська держава (період гетьманства)

Були збережені земські міські управи, але змінено виборчий закон щодо цих інституцій. Відповідно до нового закону про вибори до земств (за часів гетьманщини було поновлено колишні назви) від 5 вересня 1918 р. вводилася куріальна система — дві курії залежно від суми земського податку — та інші обмеження. Роз'яснюючи но-иші закон, міністр внутрішніх справ Кістяковський заявив: «Наша куріальна система приведе до того, що земське життя буде направляти середня курія — хлібороби, елемент досить культурний і виключно національний».

На практиці ці добрі наміри лише посилили конфлікт між державною адміністрацією та українським національним рухом і загальне безладдя в місцевому житті.

У процесі державотворення Скоропадський зіткнувся з великими труднощами. Він негативно оцінював державний апарат, що дістався йому у спадщину від Центральної Ради, і розпочав його перебудову. Д. Дорошенко, гарячий прихильник гетьмана і деякий час міністр іноземних справ у його уряді, писав, що тепер в Українській державі кадри підбиралися переважно за професійною ознакою, а не за «ступенем національної старанності», як було в часи Центральної Ради. Це викликало різке незадоволення супротивників гетьмана, котрі докоряли П. Скоропадському, що він спирається на дореволюційну російську «номенклатуру».

Зовнішньополітична діяльність. За короткий час в Українській державі була створена дипломатична служба. Сформувалися міністерство іноземних справ у складі двох департаментів: загальних справ і зовнішніх зносин (що поділялися на консульські й дипломатичні відділи), а також відділ друку.

5 травня 1918 р. Рада Міністрів видала постанову про тимчасові дипломатичні представництва Української держави в Німеччині, Австрії, Угорщині, Туреччині, Болгарії та Румунії. Через кілька днів було затверджено і закон «Про заснування посад військово-морських агентів у складі посольств Української держави». 19 і 24 жовтня ухвалені закони про заснування українських посольств у Швейцарії, Фінляндії і Польщі. Самі ж посольства за законом від 26 червня 1918 р. поділялися на два розряди: посольства 1-го розряду очолював «Посол, Посланник або Повноважний Міністр», до його складу входило 12 осіб, а посольства 2-го розряду — «Міністр-Резидент» або «Попірений у справах», і мали вони тільки секретаря та «драгомана» (перекладача).

Нарешті, серед актів, що закладали правову основу зовнішньополітичної діяльності Української держави, можна назвати і ■її «Про закладення Генеральних Консульств і Консульських

77

Розділ 2, Українська нацип

і (листопад 1917-1920 рр.)

§ 2. Українська держава (період гетьманства)