§5. Статут територіальної громади та регламент місцевої ради: порядок їх підготовки і прийняття

Центральне місце в системі актів місцевого самоврядування займають статути територіальних громад сіл, селищ, міст. Ці нор­мативні акти локального характеру є втіленням демократичних за­сад самоорганізації і саморегулювання в рамках законів України, що визнають територіальні спільності населення суб'єктами влад­них відносин. Право представницьких органів місцевого самовря­дування приймати статут територіальної громади не мало аналогів в історії земства і губернського управління і тим більше в практиці функціонування командно-адміністративної системи, офіційна до­ктрина якої заперечувала сумісність місцевого самоврядування з радянською формою організації влади. Однак загальновідомо, що статути (хартії") в інших країнах світу відіграли, свого часу, надз­вичайно важливу роль в історії становлення і розвитку місцевого самоврядування.

У наш час статути (хартії") досить поширені в різних країнах сві­ту, вони розрізняються за формою, змістом, порядком прийняття, юридичною силою. Використання статутів територіальних громад має низку привілеїв, що пояснює їх привабливість для органів міс­цевого самоврядування. У соціально-економічному плані статути уособлюють сутність самоуправління як можливості самооргані­зації і саморегулювання, що забезпечує населенню активну роль у здійсненні влади на місцях. Крім того, статути забезпечують велику вагомість поглядів і побажань у програмуванні діяльності органів місцевого самоврядування, стимулюють інтерес громадян до місцевого управління та їх участь у його здійсненні.

У функціональному плані статути певним чином сприяють обмеженню втручання органів державної влади в місцеві спра­ви, сприяють поширенню місцевого самоврядування, особливо в таких питаннях, як залучення додаткових коштів, фінансуван­ня капіталовкладень, стимулювання підприємництва, проведення заходів соціального захисту бідних та малозабезпечених верств населення, використання землі та іншої муніципальної власності, формування різноманітних місцевих програм.

В організаційному плані статути гарантують плюралізм форм місцевого управління, дозволяють населенню обирати прийнятні для нього варіанти організації місцевої влади в межах закону, від­носин між представницькими й виконавчими органами, а також структури виконавчих органів, організації комунальних служб. Чи­мала частина статуту присвячується нормам процедурного харак­теру діяльності органів місцевого самоврядування, виконання по­садовими особами і комунальними службовцями своїх обов'язків, ефективного використання на місцевому рівні інститутів прямої демократії.

У правовому аспекті завданням статутів територіальних гро­мад є своєрідне узагальнення законодавства, що регулює місцеве самоврядування і діяльність його органів. Норми, що регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування, містяться в законо­давчих актах, кількість яких настільки велика, що важко охопити їх не тільки для населення, але й для фахівців. Статути повинні оптимально їх відтворювати або містити посилання на нормативні акти, щоб уникнути надмірної громіздкості, викладати в логічно впорядкованому вигляді й адаптувати їх до місцевих умов, тим са­мим полегшувати роботу з законодавством, що у свою чергу буде сприяти формуванню в населення правильних, достатньо повних уявлень про те, як влаштований і працює механізм місцевого са­моврядування, як громадяни зможуть його контролювати і брати участь у його роботі.

Конституційні й законодавчі положення на місцевому рівні з питань вибору форм оповіщення громад про роботу органів самов­рядування, участі членів громади в їх діяльності, організації робо­ти органів і посадових осіб місцевого самоврядування, створення різноманітних комісій, структури виконавчих органів і розподілу повноважень між ними можуть бути деталізовані в статутах тери­торіальних громад міст, селищ, сіл. Завдяки такій локальній нормотворчості існує реальна можливість найбільш повного враху­вання інтересів територіальних громад

Разом із тим, необхідно визнати, що статути територіальних громад сьогодні ще не впливають суттєво на процес здійснення місцевого самоврядування територіальною громадою її органами і посадовими особами. У зв'язку із цим корисним було б вивчення дії статутів (хартій) в інших країнах, але необхідно пам'ятати, що ме­ханічне копіювання зарубіжного досвіду без урахування специфіки середовища, в якій він повинен бути застосований, призводить до його дискредитації, відторгнення і радикальної трансформації. У США муніципалітети приймають хартії; право їх прийняття забез­печує більшу самостійність у відносинах з органами влади штатів, значну свободу у вирішенні справ місцевого значення, включаючи

питання залучення та використання фінансів, власності, місцевої політики. Сьогодні лише шість штатів із п'ятдесяти не передба­чають для своїх муніципалітетів хартій самоврядування. У деяких штатах право прийняття хартій закріплено за містами, чисельність населення яких перевищує встановлений мінімум (наприклад, в Арізоні - за містами з чисельністю населення 3,5 тис. чол., у Те- хасі - 5 тис. чол.). У деяких штатах можливість прийняття хартій передбачена також для графств і тауншипів.

З аналізу норм Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» слідує те, що статутом територіальної громади можуть визнача­тися такі важливі питання, як порядок формування й організації діяльності ради, організації громадських слухань, порядок прове­дення загальних зборів громадян за місцем проживання, порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради і обнародування при­йнятого рішення з даного питання. Як показує практика, розроб­ка статуту - це тривалий і непростий процес. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» закріпив те, що статут територіальної громади приймається представницьким органом місцевого само­врядування, проте процедура підготовки і прийняття статуту не визначена.

Відсутність належного досвіду прийняття статутів територіаль­них громад викликає необхідність розробки й схвалення асоціа­цією чи іншим добровільним об'єднанням органів місцевого са­моврядування модельних статутів. Так, уже є кілька варіантів модельного статуту, які певною мірою доповнюють один одного й узагальнюють позитивні досягнення в цій сфері, однак вони не враховують специфіку й відмінність територіальних громад сіл, селищ, міст. Важливо не допустити формалізації процесу опрацю­вання і прийняття статуту територіальної громади. Процедура під­готовки і прийняття статуту територіальної громади повинна, що­найменше, складатися з таких етапів: а) підготовки спеціальною комісією (групою) проекту статуту; б) оприлюднення проекту для загального обговорення; в) узагальнення результатів обговорення; г) прийняття статуту територіальної громади представницьким органом; ґ) реєстрації статуту територіальної громади в органах Міністерства юстиції України. Такий порядок підготовки і прий­няття статутів дозволить зробити його справді чинним норматив­

ним актом, розрахованим на тривалий час. Сьогодні статут тери­торіальної громади за юридичною силою нічим не відрізняється від інших актів представницького органу, тому надати йому біль­шу вагомість можна шляхом затвердження місцевим референду­мом.

Важливе значення для організації роботи місцевої ради, її ор­ганів, депутатів має регламент місцевої ради, який затверджується не пізніш як на другій сесії. До прийняття регламенту ради черго­вого скликання застосовується регламент ради, що діяв у поперед­ньому скликанні. Регламент - нормативно-правовий акт місцевої ради, що містить сукупність правил, які визначають порядок діяль­ності ради, її органів, а також депутатів місцевої ради. В регла­менті місцевої ради визначається порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голо­ви районної в місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про за­твердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також інші питання організації роботи сесії. Перелік, функціо­нальна спрямованість і порядок організації роботи постійних ко­місій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії. Регламентом ради можуть бути встановлені інші, ніж закріплені в законах, правила депутатської етики та захо­ди впливу щодо тих депутатів місцевих рад, які порушують ці пра­вила. Порядок реалізації права депутатів об'єднуватися з іншими депутатами місцевої ради в депутатські групи, фракції, основи їх створення і функціонування в місцевій раді також має бути врегу­льовано регламентом ради.

Разом із тим, змушені констатувати, що регламенти сільських, і часто селищних рад (окремі з них містять 3-5 сторінок), в основ­ному повторюють норми Закону України «Про місцеве самовряду­вання в Україні», водночас багато питань процедурної організації роботи ради, її органів, депутатів місцевих рад залишаються не врегульованими (порядок ініціювання, підготовки й проведення засідань ради, присутності жителів на засіданні ради тощо). Рег­ламенти міських, районних, обласних рад зазвичай включають де­

сятки норм, які регулюють різноманітні відносини у сфері місце­вого самоврядування, окремі з них навіть містять положення, які не направлені на регулювання організаційних форм роботи ради, а містять положення, які більш доречно закріпити в статуті тери­торіальної громади (інколи в регламенті закріплюють перелік пов­новажень міського голови, виконавчого комітету тощо). Аналіз змісту регламентів місцевих рад свідчить, що в більшості випадків вони значною мірою відтворюють норми законодавчих актів, що регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування і лише частково закріплюють особливості регулювання організаційних форм діяльності представницьких органів певного рівня. Розвитку місцевого самоврядування більше відповідала б відмова від повто­рення законодавчих приписів у локальних нормативно-правових актах, а регламентація внутрішньої організації місцевих рад здій­снювалася з урахуванням специфіки їх діяльності в селі, селищі, місті, районі, області.