1. Передумови автоматизації кадастрових систем

Земельні ресурси України є основою її національного багатства, просторовим базисом, найважливішим геополітичним і стратегічним ресурсом, а також гарантією продовольчої безпеки.

Створення функціональної, юридично грамотної і ефективної структури управління земельними ресурсами, яка дозволить зайняти Україні по праву одне з провідних місць в світовій економіці є одним з приоритетних державних задач сьогодення.

1.1. Поняття кадастрової системи.

Слово "кадастр" походить від латинських слів “сарut”, що означає "податковий предмет" та “сареtasturm” - "опис податкових предметів". Спочатку під кадастром розумілася книга, в якій вказувалися відомості про предмет оподаткування. З виникненням і розвитком держави земля стала основним джерелом державних доходів і у зв’язку з цим об’єктом оподаткування. Внаслідок цього на певних етапах розвитку суспільства з'явилася необхідність у точному обліку земель, а відтак і їх оцінці як об'єкта господарювання й оподаткування.

В сучасному понятті під кадастром розуміється сукупність актуальних, систематизованих відомостей про об’єкти і явища навколишнього середовища, тобто фактично, кадастр є базою даних.

Не викликає сумнівів, що інформації про об’єкт управління є основою для планування і, безпосередньо, самого управління об’єктом, і чим більш детальною і достовірною є інформація, чим більше чинників і відомостей вона містить, тим більш ефективним і прогнозованим є управління. Крім того, відомості про об’єкт є основою контролю за його станом, зміна якого може відбуватися як природним, так і штучним чином, наприклад ерозія ґрунтів, вирубка лісу, забудова земельної ділянки, руйнування комунікаційних мереж. Не менш важливою функцією контролю стану об’єкту є його належність тому чи іншому власнику.

Отже, кадастр необхідний для інформаційного забезпечення господарської діяльності в регіонах і містах, екологічного моніторингу і раціонального використання природних ресурсів.

В економічно розвинутих країнах кадастр земель і іншої нерухомості пройшов етапи становлення і розвитку протягом останні 200-400 років. В даний час ці держави мають юридично повноцінний, організаційно оформлений інструмент обліку і ведення оподаткування, що є важливою складовою економічній і соціальній стабільності держави. В деяких державах кадастри об’єднані в Єдину систему державних кадастрів і є взаємозв'язаним комплексом територіально-розподілених державних кадастрів, що ведуться на єдиній географічній інформаційній основі і відповідно до певних правових, технологічних і економічних норм.

Кадастрові системи мають в своєму складі наступні основні групи кадастрів:

- кадастри природних ресурсів (земельний, водний, родовищ корисних копалин, екологічний, рослинного і тваринного миру і ін.);

- кадастри нерухомості (інженерних мереж і комунікацій, житлових і нежилих будов, транспортних магістралей, вулично-дорожніх мереж і ін.);

- регістри (населення, підприємств, адміністративно-територіальних утворень).

Потреба в створенні кадастрових систем пов’язана з ефективним управлінням об’єктами і територіями геопростору, економічним використанням і відтворенням природних ресурсів.

Кінцевим продуктом при веденні державних кадастрів є банки кадастрової інформації. Користувачами інформації, що зберігається в таких банках даних, можуть бути органи управління територіями, адміністрації міст, областей і ін. Для ефективного використання банків даних необхідне дотримання трьох умов [4]:

1. Будь-який банк кадастрових даних повинен містити достовірну і повну інформацію про кадастри.

2. Доступ зацікавлених служб до кадастрової інформації, що зберігається в банках даних, повинен бути миттєвим, що досяжно завдяки термінальному зв'язку між банками даних і відповідними службами.

3. Формати і класифікатори банків даних всіх об'єктів кадастрової інформації повинні бути єдиними.

Земельний кадастр це система, до якої входять інформаційна база комплекс робіт, в результаті яких вона створюється, а також інформаційна система, яка може цю інформацію накопичувати та обробляти.

Змістом інформаційної бази земельного кадастру є систематизована інформація про земельні ділянки, яка включає кадастровий номер земельної ділянки, його координати, інформацію про власника або правовий статус земельної ділянки, адресу (місцерозташування), площу, цільове призначення, грошову оцінку, дані по забрудненню, якості ґрунту, агротехнічній групі. В його картографічну частину входять індексна карта і кадастровий план з контурами і індивідуальними номерами ділянок.

Система державного земельного ка­дастру - це сукупність взаємопов'яза­них організаційно-правових, технологіч­них, економічних та методичних заходів по створенню і веденню земельного ка­дастру.

Система державного земельного ка­дастру включає:

а) законодавчо визначену діяльність в галузі державного земельного кадас­тру та його правове регулювання;

б) органи, що здійснюють державне управління у галузі державного земель­ного кадастру;

в) організацію, ведення та управлін­ня в галузі державного земельного ка­дастру;

г) здійснення земельно-кадастрових робіт та ведення державного земельно­го кадастру на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях;

ґ) державний і самоврядувальний конт­роль за здійсненням земельно-кадаст­рових робіт;

д) наукове, кадрове та фінансове забезпечення державного земельного кадастру;

є) суб'єкти та об'єкти державного земельного кадастру;

є) державні і комунальні науково-дослідні та проектно-вишукувальні організації, приватні юридичні і фізичні особи, які здійснюють земельно-кадас­трові роботи

Визначення державного земельного кадастру в Земельному Кодексі України базується на еволюції та трансформації категорії "земельна ділянка", яка розглядається в першу чергу не як матеріальний об'єкт", тобто не як об'єкт користування чи засіб виробництва, а як об'єкт права. Враховуються не тільки права власності, але і всі інші права третіх осіб, різного роду заборони, сервітути, інші обмеження та обтяження щодо використання земельної ділянки та розпорядження нею, тобто її правовий режим на певний момент часу.

Об'єктами Державного земельного кадастру є всі земельні ділянки в межах України. Цим самим по суті продекларовано відмову від такої категорії як "землі взагалі" і передбачено перехід до первинного обліку всіх земельних ділянок. Таким чином передбачається, що земельний кадастр буде базуватись на первинному обліку земельних ділянок із зазначенням їх кадастрових номерів, а вся інша інформація, в тому числі і статистична звітність, буде похідною від кадастрової інформації первинного обліку.

Концептуальні засади ведення державного земельного кадастру в Україні

 

 

І. Кадастр в Україні повинен бути державним.

Гарантування державою достовірності прав на землю та на інші об’єкти нерухомого майна, а також гарантування достовірності та актуальності даних державного земельного кадастру, забезпечення їх належного захисту від несанкціонованого доступу можливе лише за умови ведення кадастру державними органами. Відомості та документи державного земельного кадастру є державним інформаційним ресурсом. Чинним законодавством передбачається, що функції по веденню державного земельного кадастру належать до повноважень центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Ведення державного земельного кадастру сільськими, селищними та міськими радами в межах населеного пункту (як це передбачено в законопроекті, запропонованим головним комітетом в остаточній редакції для розгляду в 2-му читанні) практично неможливе через цілий ряд проблем (фахівці, ліцензійне програмне забезпечення, захист інформації, телекомунікації, неможливість інтеграції в єдину державну систему майже 30 тисяч локальних кадастрів). А хто вестиме кадастр за межами населених пунктів, особливо в ситуації, коли ці межі ще не визначені?

 

ІІ. Трьохрівнева модель ведення кадастру.

Ведення державного земельного кадастру здійснюється центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів на місцевому, регіональному та загальнодержавному рівнях.

 

ІІІ. На місцевому рівні державний земельний кадастр повинен вестися в межах кадастрового (реєстраційного) округу.

Ця норма встановлена Законом України „Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень”. Кадастровий округ створюється в межах району, міста обласного значення, міст Києва та Севастополя. При цьому база даних та кадастрові плани для району ведуться в розрізі села, селища, міста районного значення, а також для земель за межами населених пунктів.

 

IV. Повинен бути єдиний кадастр земельних ділянок та об’єктів нерухомого майна.

В єдиній базі даних буде зосереджена інформація як про земельні ділянки, так і про будівлі та споруди (їх частини), що на ній розташовані. Реалізація цього положення дасть можливість уникнути проблеми ведення двох паралельних кадастрових систем, а саме: системи державного земельного кадастру (ведуть органи Держкомзему) та системи кадастру будівель, споруд та їх частин (установи БТІ), і зосередити всю інформацію про земельні ділянки та об’єкти нерухомості в єдиній кадастровій системі з інтегрованою базою даних. Основна частина інформації про будівлі та споруди буде формуватись в процесі кадастрових зйомок і тільки частина інформації надаватиметься установами БТІ. Необхідність такого підходу до формування кадастрових баз даних зумовлена багатьма чинниками, в тому числі і світовим досвідом. Земельна ділянка та будівлі і споруди, які на ній розташовані, являють собою єдиний майновий комплекс, який у багатьох випадках розглядається як єдиний об’єкт нерухомого майна і єдиний об’єкт права.

 

V. Інтегрована база даних державного земельного кадастру.

База даних єдиної автоматизованої системи державного земельного кадастру повинна включати базу даних державного кадастрового обліку земельних ділянок та іншого нерухомого майна, а також реєстр речових прав та реєстр заяв. База даних державного кадастрового обліку земель містить відомості в текстовому (атрибутивному) та графічному вигляді (індексні карти та кадастрові плани) з даними кадастрового обліку земельних ділянок та іншого нерухомого майна і забезпечує узагальнення цих даних за встановленою формою. Текстові відомості бази даних обліку земель включають реєстр територіальних зон, реєстр земельних ділянок, реєстр будівель та споруд, реєстр власників і користувачів земельних ділянок та іншого нерухомого майна, реєстр правовстановлюючих документів.

 

VI. Автоматизована система державного земельного кадастру (кадастрово-реєстраційна система).

Ведення державного земельного кадастру здійснюється засобами єдиної автоматизованої системи державного земельного кадастру, яка являє собою корпоративну мережу автоматизованих інформаційних систем ведення земельного кадастру на місцевому, регіональному та загальнодержавному рівнях, що розробляються за єдиними технічними вимогами, забезпечують формування і оброблення уніфікованих електронних документів земельно-кадастрової інформації та підтримують обмін інформації в уніфікованих форматах даних і базуються на широкому застосуванні ГІС-технологій.

 

VII. Обов’язковість державного кадастрового обліку всіх земельних ділянок у межах території України.

Ведення державного земельного кадастру повинно базуватись на принципі повноти обліку всіх земельних ділянок кадастрового округу. Кадастрова база даних повинна охоплювати всі земельні ділянки в межах території ведення кадастру, визначеного індексною картою, і завжди бути в актуальному стані. На кадастровому плані не повинно бути „білих плям”. Такий підхід дасть змогу контролювати баланс площ відповідних територій.

 

VIII. Дані державного земельного кадастру повинні бути публічними, тобто відкритими для широкого загалу в межах, передбачених законом.

В той же час, бази даних державного земельного кадастру повинні мати комплексну систему захисту інформації (КСЗІ). В тому числі і від несанкціонованого доступу.

 

IX. База даних державного земельного кадастру повинна бути цілісною і актуальною.

База даних має багатоцільове призначення і є важливим інформаційним ресурсом. Однак у разі запровадження двох паралельних систем (кадастрової та реєстраційної) це призведе до ситуації. Коли одна база даних (кадастрова) не буде мати інформації про правовий режим нерухомості, а друга (база даних реєстраційної системи) не матиме кадастрової інформації про всі об’єкти нерухомого майна. Тому що реєстрація прав не є примусовою і в реєстрі прав буде тільки та частина об’єктів нерухомості, на які зареєстровані права.

 

Х. Першочергове забезпечення органів місцевого самоврядування кадастровою інформацією.

Дані кадастру використовуються органами місцевого самоврядування в якості інформаційної основи для створення земельних інформаційних систем, муніципальних ГІС, необхідних для цілей комплексного управління регіоном. Органи місцевого самоврядування повинні мати певні преференції щодо отримання та використання кадастрових даних. Це може бути он-лайновий режим доступу до баз даних державного земельного кадастру на безоплатній основі. Крім того, дані кадастру є базовими для ведення інших кадастрів (містобудівного, водного, лісового, тощо) та автоматизованих інформаційних систем у питаннях, що стосуються місця розташування, меж земельних ділянок та інших об’єктів нерухомого майна, їх правового статусу, тощо.

 

ХІ. Державний земельний кадастр України повинен відповідати європейським та світовим стандартам побудови кадастрово-реєстраційних систем, зокрема, Кадастр 2014. ISO 19100, EULIS, Open GIS, тощо.

 

ХІІ. Державний земельний кадастр повинен базуватись на єдиній сучасній системі геодезичних координат.

 

XIII. Бази даних державного земельного кадастру повинні використовуватись як базові просторові дані при формуванні Національної інфраструктури геопросторових даних (НІГПД).

Основні принципи створення кадастрової системи

Земельно-кадастрова система повинні створюватись на основі наступних принципів:

1. Принцип соціальної спрямованості системи

Найважливіший принцип і є основ­ним критерієм створення та функціонування сучас­них кадастрово-реєстраційних систем. Система по­винна бути орієнтованою на кінцевого користувача й забезпечувати йому максимальну зручність і опе­ративність у наданні реєстраційних та інформацій­них послуг і забезпечувати їхню мінімальну вартість. Користувач повинен мати можливість одержати всі послуги в одному офісі незалежно від того, які уста­нови причетні до збору інформації, формування баз даних та забезпечення функціонування системи. Та­кий підхід ще називається принципом "одного вікна".

2. Принцип єдиного кадастру

Передбачає зосередження в єдиній базі даних інформації про земельні ділянки та про будівлі й споруди (їхні частини), які на ній розташо­вані. Реалізація даного принципу дає можливість уникнути ведення двох паралельних кадастрових систем, а саме: системи державного земельного ка­дастру (Держкомзем) і системи кадастру будівель, споруд (їхніх частин) (установи БТІ) й зосередити всю інформацію про земельні ділянки та об'єкти нерухомості в єдиній кадастровій системі з інтегро­ваною базою даних.

3. Принцип єдиної кадастрово-реєстращйної системи

Визначає необхідність поєднання в рамках однієї системи реалізації функцій як кадаст­рового обліку земельних ділянок і об'єктів нерухо­мості, так і реєстрації прав на них. Реалізація цього принципу дає можливість уникнути ведення двох паралельних систем (кадастрової та реєстраційної) і таким чином запобігти дублюванню робіт та ін­формації. Основним механізмом реалізації вказано­го принципу є відповідна організація бази даних кадастррво-реєстраційної системи, яка містить ін­формацію про місцезнаходження земельних діля­нок, їхні геодезичні й геометричні характеристики, цільове призначення, якісні характеристики грунтів та земельні поліпшення, грошову нормативну й екс­пертну оцінку, а також дані про правовий режим земельних ділянок, включаючи права власності, орен­ди, іпотеки, сервітути та інші обмеження й обтяження щодо використання земельної ділянки та розпо­рядження нею.

4. Первинна реєстрація земельних ділянок

Земельна ділянка та об'єкти нерухомості в ка­дастрово-реєстраційній системі розглядаються на­самперед як об'єкти права власності. У базу даних кадастрово-реєстраційної системи не можуть бути внесені дані про земельну ділянку чи об'єкт нерухомості з невизначеними правами влас­ності. Реєстрація права власності є первин­ною щодо реєстрації всіх інших прав, обмежень та обтяжень.

5. Принцип первинності реєстрації земельних ділянок

Цей принцип передбачає первинність реєстрації земельної ділянки відносно реєстрації розташова­них на ній будівель, споруд (їхніх части) і прав на них. На момент ре­єстрації будівель, споруд (їхніх частин) земельна ділянка, на якій вони розташовані, повинна бути вже зареєстрована в кадастрово-реєстраційній системі.

6. Принцип повноти кадастрового обліку

Ведення державного земельного кадастру базу­ється на принципі повноти обліку всіх земельних ділянок того чи іншого об'єкта адміністративно-те­риторіального устрою України. Кадастрова база да­них має охоплювати всі земельні ділянки в межах території ведення кадастру, визначеного індексною картою, і завжди бути в актуальному стані. На ка­дастровому плані не повинно бути "білих плям", що дає змогу контролювати баланс площ відповідної території. Це забезпечить пов­ноту бази даних кадастрово-реєстраційної системи та її актуальність. У разі ведення паралельних систем кадастру та реєстрації прав обидві бази даних будуть неповними й неактуальни­ми, і в той же час значна частина інформації дублю­ватиметься.

7. Принцип максимального врахування існуючої інфраструктури

Необхідно враховувати існуючі організацію та структуру землевпорядної служби та її зовнішні зв’язки. Зворотним до цього принципу є принцип міні­мізації витрат на створення, запровадження та функ­ціонування кадастрово-реєстраційної системи. Він пов'язаний з оптимальним вибором інституційної основи ведення кадастрово-реєстраційної системи.

8. Принцип оптимізації техніко-економічних показників системи

Вибір найкращого варіанта створення автомати­зованої кадастрово-реєстраційної системи є завдан­ням багатовекторної оптимізації з суперечливими критеріями. З одного боку, система повинна бути рентабельною, задовольняти всі технічні та ерго­номічні вимоги, бути реалізованою в середовищі сучасних інформаційних технологій, а з другого - має бути створена за короткий термін із мінімальни­ми витратами праці та обсягами фінансування.