Доказывание по делам о признании нормативных актов недействующими

Суды общей юрисдикции рассматривают дела по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов - Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ и арбитражных судов (ст. ст. 22,245,251ГПК).

Разъяснения по ряду вопросов, возникающих при рассмотрении судами дел о признании нормативных правовых актов недействующими, даны в Постановлениях Пленума Верховного Суда РФ N 8и от 29 ноября 2007 г.N 48"О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

Предмет доказывания по делам о признании нормативных актов недействующими образуют следующие юридически значимые обстоятельства:

1) принятие органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным должностным лицом оспариваемого нормативного акта (ст. ст. 251,253ГПК).

При решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений. В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам гл. 24ГПК (п. п. 9,10Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 48);

2) порядок принятия нормативного акта (ст. ст. 251,253ГПК). Под таким порядком Пленум ВС РФ понимает:

- полномочия государственного органа на издание нормативных правовых актов и их пределы;

- форму (вид), в которой государственный орган вправе принимать нормативные правовые акты;

- соблюдение установленной процедуры принятия нормативного правового акта;

- предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования (п. п. 17,19Постановления N 48).

При рассмотрении данных дел суд не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия государственным органом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции данного органа (п. 18Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 48).

Выясняя вопрос о соблюдении правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, следует проверять, соблюден ли порядок его опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством) и вступления в силу.

Проверяя соблюдение порядка государственной регистрации НПА, следует выяснять, имеется ли решение о государственной регистрации данного НПА и принято ли оно уполномоченным на то органом в установленном порядке (п. п. 20-22Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 48);

3) соответствие оспариваемого нормативного акта по содержанию нормативному акту, имеющему большую юридическую силу (ст. 253ГПК).

Пленум Верховного Суда РФ в п. 24Постановления N 48 разъяснил, что поскольку согласноч. 3 ст. 246ГПК суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, оспариваемый акт или его часть подлежит проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу;

4) нарушение оспариваемым нормативным актом: прав и (или) свобод гражданина, организации-заявителя; компетенции государственного органа-заявителя.

Пленум Верховного Суда РФ в п. п. 7,11Постановления N 48 разъяснил, что в заявлении об оспаривании нормативного правового акта или его части должно быть указано, в частности, какие права и свободы заявителя (гражданина или организации) нарушаются этим актом или его частью, в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав и свобод заявителя. При обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированныеКонституциейРФ и другими НПА, нарушаются оспариваемым актом, посколькуст. 251ГПК не возлагает на него такую обязанность. Судья отказывает в принятии заявления в случае, когда в заявлении гражданина или организации оспаривается полностью или в части НПА, очевидно не затрагивающий их права и свободы, тогда как это обстоятельство является необходимым условием проверки акта или его части в порядке, предусмотренномгл. 24ГПК;

5) момент, с которого оспариваемый нормативный акт вошел в противоречие с нормативным актом, имеющим большую юридическую силу, а также тот факт, применялся ли оспариваемый нормативный акт и, соответственно, служил ли основанием для реализации прав граждан и (или) организаций.

Установление данных обстоятельств связано с необходимостью разрешения судом вопроса о том, с какого времени оспоренный НПА признается судом недействующим - "со дня его принятия или иного указанного судом времени" (ч. 2 ст. 253ГПК) - с учетом стабильности гражданского оборота.

Пленум Верховного Суда РФ в п. 28Постановления N 48 разъяснил, что НПА или его часть может быть признан недействующим с того времени, когда он вошел в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае если оспариваемый акт был принят ранее НПА, имеющего большую юридическую силу, он или его часть может быть признан недействующим со дня вступления в силу НПА, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть противоречит. Оспариваемый акт, принятый позднее НПА, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствует, может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта. Если НПА до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Распределение обязанностей по доказыванию следующее. В силу правила ч. 1 ст. 249ГПК факты, обозначенные в приведенной классификации под N 2, 3, надлежит доказывать государственному органу, принявшему оспариваемый НПА. На заявителя возлагается обязанность доказать сам факт принятия такого акта и нарушения таким актом прав и (или) свобод либо компетенции заявителя (факты N 1, 4).

"Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие)" (ч. 1 ст. 249ГПК).

Необходимые доказательства:

- копия оспариваемого нормативного акта. В силу ч. 6 ст. 251ГПК к заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким СМИ и когда опубликован этот акт;

- копии нормативных актов, регулирующих деятельность государственного органа (в том числе его правомочность на издание нормативных актов, порядок их принятия, регистрации, обнародования и проч.).

- доказательства нарушения оспариваемым нормативным актом прав и (или) свобод заявителя либо его компетенции. Например, по делу об оспаривании инструкции ФССП и другой федеральной службы о порядке взаимодействия между службами по вопросам ограничения граждан-должников в выезде за рубеж, предусматривающей определенное по времени прохождение информации об отмене ограничения в выезде гражданина за рубеж, по мотиву того, что такое ограничение по смыслу ст. 67Федерального закона "Об исполнительном производстве" подлежит отмене (снятию) незамедлительно по погашении долга по исполнительному документу, заявителю надлежит представить доказательства возбуждения в отношении его исполнительного производства, применения в отношении его в рамках исполнительного производства ограничения на выезд за рубеж (копии соответствующих постановлений судебного пристава-исполнителя), погашения долга в определенный момент, после чего направление к месту отправки за рубеж (на отдых, лечение и др.) и невыпуск его за рубеж уполномоченным государственным органом по мотиву неотмененного в отношении гражданина ограничения в перемещении за границу.