1.2. Малые города. Моногорода

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России. Принципы организации местного самоуправления⁴были определены в Конституции Российской Федерации в 1993 году, они соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления. Конституция Российской Федерации не только признает право населения на местное самоуправление, но и гарантирует экономические, юридические, организационные условия его осуществления.

В законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые вводится понятие муниципального образования. Под ним понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная федеральным законом, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления⁵. Вопрос о признании иных территорий (регионов, уездов, сельских округов и т.д.) муниципальными образованиями находится в ведении субъектов.

Малые города - самая многочисленная группа городов России в процессе реформ оказалась в наиболее кризисном состоянии.

Проблемы сложились еще во времена существования СССР. Только в 1959-1989 гг. городское население России увеличилось на 76 % в условиях сверхмилитаризованной экономики и тоталитаризма, в рамках которой складывалась соответствующая теория и практика городского и регионального развития. При этом сформировались многие особенности урбанизации, связанные с низким уровнем жизни горожан, их культуры, качества городской среды, узкой монопрофильной специализацией городов, сращиванием в них социальной инфраструктуры с производственными предприятиями, ухудшением экологической ситуации, критическим состоянием малых городов и другими негативными явлениями. Они определяют круг проблем, которые предстоит решать России в обозримой перспективе.

Недавно в нашем лексиконе появилось новое понятие - моногорода. Слово появилось не так давно, хотя как явление назвать его новым очень сложно. Это реальный факт нашей экономики, к сожалению пока малоизученный. Впервые исследования важнейшей для России проблемы, связаной с градообразующими предприятиями и моногородами, были проведены в рамках проекта "Монопрофильные города и градообразующие предприятия".

К моногородам относятся те поселения (город, посёлок), где жизнь и благополучие людей находятся в тесной зависимости от деятельности одного предприятия, либо группы предприятий, связанных единой производственной цепочкой или обслуживающих один и тот же рынок, на которых занято более четверти экономически активного населения.

Отсутствие в законодательстве таких понятий, как "моногород" и "градообразующее предприятие", не способствует решению проблем монопрофильных образований. Моногородам нужен свой, отдельный закон. И он уже создается.

В рамках деятельности Межведомственной рабочей группы Минрегиона России по вопросам снижения негативного воздействия финансового кризиса на социально-экономическое развитие моногородов в субъектах РФ были рассмотрены и одобрены следующие критерии отнесения населенных пунктов к категории монопрофильных:

• наличие предприятия или нескольких предприятий, осуществляющих деятельность в рамках единого производственно-технологического процесса, на котором занято на основной работе более 25% экономически активного населения;

• наличие в населенном пункте предприятия или нескольких предприятий, осуществляющих деятельность в рамках единого производственно-технологического процесса, на долю которых приходится более 50% объема промышленного производства.

Критерии для отбора монопрофильных городов:

• наличие одного предприятия, обеспечивающего доходами более 25% занятых в данном населенным пункте

• наличие в населенном пункте группы предприятий, взаимосвязанных в рамках единой производственной цепочки или обслуживающих один и тот же рынок

• обеспечение такой группой предприятий доходами более 25% занятых в данном населенном пункте

• наличие в городе предприятия или группы производств одной и той же отрасли, обеспечивающих более 50 % общего объема производства в данном городе.

Урбанистические структуры, формирующиеся десятилетиями и веками, весьма инерционны и стоят очень дорого. То, что построено (особенно в бедном государстве), как бы это ни было неудачно, следует максимально использовать в предстоящий период в ходе постепенной и достаточно длительной трансформации.

В первую очередь это относится к монопрофильным городским поселениям. В России около 500 монопрофильных. В связи с экономическим кризисом ряд монопрофильных городов, в которых деградировали городообразующие предприятия, оказался в наиболее тяжелом экономическом положении и долей дотаций в городском бюджете до 90%. Проблема занятости встала в этих городах наиболее остро.

Очень важной для малых городов является проблема низкого качества городской среды. Оно связано во многом со слишком высокими темпами роста городского населения страны и низкими доходами горожан. Недостаточное развитие социальной сферы, уровня благоустройства городов, однообразие, а порой унылость архитектурного облика, неразвитость городской культуры - всё это характерно не только для подавляющего большинства малых городов, особенно в России, но и для многих крупных центров с населением свыше 100 тыс. жителей, в том числе созданных в последние десятилетия.

Отмеченные особенности хода и факторов урбанизации наложили сильный отпечаток на состав российских городов, определили следующие их характерные черты.

Распространенность монофункциональных городов.

Для Европейского Севера и Северо-Запада характерны города-центры деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности - Новодвинск, Сегежа, Кондопога, Сокол. В других богатых лесом районах сходную функциональную структуру имеют Тавда, Бирюсинск, Байкальск, Лесозаводск.

Определенная часть таких монофункциональных центров унаследована от прошлого, например текстильные города Старопромышленного Центра. Но немало их создано усилиями индустрии в советское время. Преимущественно эти города имеют небольшие размеры. Но даже при людности, соответствующей среднему или большому городу, такие города, по сути дела, остаются поселками Монофункциональной структуре соответствует простая планировочная структура: одна промышленная зона, центр "привязан" к проходным завода или фабрики. Город и внешне, и по существу выглядит приложением к промышленному предприятию. В среде мало разнообразия, сильно выражены сельские черты. Есть города, сложившиеся как конгломераты поселков при отдельных предприятиях. К примеру, Копейск в Челябинской области (72,9 тысячи жителей) состоит из 22 поселков, вытянувшихся полосой на 55 км.

Многочисленность "сельских" городов, скрывающих под городским статусом свою во многом сельскую сущность. Нередко их происхождение выдает типично сельское имя, которому "не догадались" придать городское звучание - Алексеевка, Сычевка, Рузаевка, Зуевка и т.п. Развивая и наращивая городские функции, такие поселения не отказываются и от прежних сельских. Они сохраняют сельские черты в планировке, застройке, образе жизни обитателей.

Значительное число городов-карликов. По состоянию на 1 января 2001 года, 178 городов насчитывали менее 12 тысяч человек, которые, согласно законодательству РФ, должен иметь населенный пункт, претендующий на городской статус. Среди них - Велиж, Верея, Весьегонск, Макарьев, Себеж, Сенгилей, Чердынь и др. Из них 27 городов имеют 5 тысяч жителей и менее (Гдов, Мосальск, Сольвычегодск, Чекалин). Таким образом, 23,6% малых городов России (или 16,2% общего числа российских городов) не достигают городского критерия людности. В значительной мере города-карлики - это анахронизм. Как правило, они удалены от крупных центров и железнодорожных магистралей и не обладают предпосылками для превращения в крупные поселения. Сфера их влияния на окружающую территорию ограничена.

Сельские черты урбанизации выражаются не только в наличии "сельских" городов. Они, можно сказать, пронизывают всю структуру российской урбанизации. Приток огромных масс людей из сельской местности, не успевающих приобщиться к городскому образу жизни, освоить и усвоить городские ценности, имел следствием формирование значительного слоя маргинального населения. По некоторым оценкам, городские жители, которым свойственен полугородской образ жизни, составляют почти 1/4 городского населения. Исследователи сельской местности давно уже выявили достаточно обширную категорию "скрытого городского населения", проживающего в сельских населенных пунктах. Но также правомерно говорить и о "скрытом сельском населении", еще более значительном по численности, чем "скрытое городское"⁶.

Мировой опыт.

Концепция моногорода широко применялась и применяется в мировой рыночной экономике.

Родина индустриального капиталистического моногорода (ресурсного города, города одной компании или индустрии) – Соединенные Штаты. На пике своего развития в 1930-х годах в более чем 2,5 тыс. моногородов проживало около 3% всего городского населения США.

Одним из первых американских моногородов, специально спроектированных и построенных для размещения работников, стал город Пульман, расположенный недалеко от Чикаго. Здесь с середины 1880-х годов и до 1982-го собирали пульмановские железнодорожные вагоны. Город был задуман владельцем компании Pullman Джорджем Пульманом как своеобразная социалистическая утопия, в которой для 6 тыс. рабочих и членов их семей созданы все условия для жилья и отдыха – «элегантные коттеджи, парковые зоны, торговая аркада, пруды». Сегодня городок стал одним из районов Чикаго и является культурно-историческим памятником национального значения.

«Самое сладкое место на земле» – таков слоган другого американского успешного моногорода, Херши (штат Пенсильвания). Компания Hershey, специализирующаяся на шоколадных изделиях, начала строить его в 1906 году вокруг своего крупнейшего производства в США. Производство шоколада в Херши продолжается и сегодня. Кроме того, он стал своеобразной Меккой для американских (и не только) любителей шоколада.

В 1909 году в штате Огайо вокруг металлургических предприятий компании Carnegie Steel (позже – U.S. Steel Corporation) начал расти город Макдональд. Несмотря на многочисленные кризисы XX века, градообразующая компания сумела сохранить производство и социальную инфраструктуру для своих сотрудников. А вот другому детищу той же компании, моногороду Гари в штате Индиана, основанному в 1906 году, повезло меньше. Сегодня его металлургические предприятия закрыты, а город, насчитывающий 80 тыс. жителей, входит в двадцатку самых опасных для жизни в США. Исторический центр Гари приходит в запустение – до такой степени, что главная улица была выбрана для съемок некоторых эпизодов документального фильма телеканала History «Жизнь после людей».

В Европе расположился датский моногород Биллунд с населением 6 тыс. человек. В нем разместилась штаб-квартира Lego Group, а также фабрика, на которой производится 90% всех конструкторов LEGO. Вольфсбург, побратим российского Тольятти, находится в Германии. Город основан в 1937 году и предназначался для работников завода по сборке немецкого «народного автомобиля» – Volkswagen Beetle. Последнего «жука» здесь собрали в 1978 году, но и сегодня Вольфсбург остается одним из центров немецкого автомобилестроения.

В Японии успешно функционирует город Тойота – бывший Коромо – с населением свыше 400 тыс. человек. Здесь в 1937 году Киитиро Тоёда основал Toyota Motor Co. Почти четверть века спустя решением местных властей город переименован в Тойота.

В Индии примером города одной компании (но в индийских масштабах – с населением свыше 1 млн человек) является Джамшедпур. Город заложен в 1908 году предпринимателем Джамшеджи Тата, основателем Tata Group. Помимо металлургического комбината в городе располагаются промышленные предприятия других подразделений корпорации.

В Китае одним из наиболее известных моногородов стал Фоксконн Сити, открытый в 1988 году в экономической зоне «Шэньчжэнь». Город находится под управлением тайваньской компании Foxconn International Holdings Ltd и специализируется на выпуске комплектующих и изделий для Apple Inc., Nokia, Microsoft, Nintendo, Sony и др. Фоксконн Сити представляет собой обнесенную стеной зону площадью 3 кв. км, на которой расположены 15 фабрик и социальная инфраструктура для более чем 400 тыс. работников. Печально известен этот моногород стал в 2010 году, когда 14 работников компании совершили массовое самоубийство. 

«…Зарубежного опыта здесь немного: моногородов, за исключением угольных, например, в той же Англии или в Аппалачах в США, где тоже был большой угольный бассейн, в мире очень мало. Моногорода - это плоды индустриализации, которая проводилась в СССР в 30-годы, потом во время эвакуации промышленных объектов в период Великой Отечественной войны. Приезжали в чистое поле.

Говорили: «Вот здесь будет завод». И строили завод. Люди жили сначала в землянках, потом – в бараках, потом – в более или менее приличных домах. Такой была схема размещения и развития производительных сил. В Англии или США такого не было, потому что там рыночные отношения насчитывают уже не одну сотню лет. Конечно, там тоже есть города, где всего один завод и не более. Но, во-первых, там очень развитая инфраструктура. Во-вторых, там люди прекрасно понимают, что если завод закроется, им есть еще чем заняться или, в конце концов, они могут просто уехать. Там очень высокая мобильность рабочей силы», - Е. Гонтмахер, руководитель Центра социальной политики Института экономики РАН