1.5. Совет министров в годы войны.

В разгар первой русской революции, в октябре 1905 г., Совет министров подвергся основательной реорганизации, превратившись в первое в истории России правительство в формально-юридическом смысле. Руководимый отныне особым должностным лицом — председателем Совета министров — Совет министров приобрел черты, уподоблявшие его кабинетам министров в государствах с парламентским режимом и получил некоторые возможности для обеспечения единства в работе ведомств.

Но Совет министров не сумел обеспечить согласованность в деятельности отдельных ведомств. В 1914—1917 гг. способность кабинета координировать их работу еще более уменьшилась.

Связанный с общим кризисом режима разброд в правительстве, приняв особо драматические формы летом 1915 г., продолжался, не ослабевая в своей основе, вплоть до самой Февральской революции; Некоторые успехи, достигнутые А.Ф. Треповым в период его пребывания на посту главы правительства в деле сплочения кабинета и соответственно объединения ведомств, носили ограниченный и крайне непрочный характер. Влияние «тёмный сил», боязнь Николая II лишиться хотя бы частички своей власти — уже только эти факторы сами по себе обрекали на наудачу любые попытки сделать Совет министров политически однородным по составу и способным соответственно эффективно координировать действия ведомств. Неискоренимая в такой ситуации разношерстность российского кабинета оказывала, однако, весьма противоречивое, неоднозначное влияние на внутриполитическое развитие страны. Порождая постоянные конфликты в Совете министров, она «способствовала растущей дезорганизации управления, подрыву авторитета власти и, в конечном счете, дальнейшему ослаблению позиций царизма» ¹⁶. Вместе с тем политическая разнородность правительства объективно создавала самодержавию более широкие возможности для маневрирования, чем это было бы, например, при наличии однородного, но ультраправого кабинета.

В начале войны Совет министров получил чрезвычайные полномочия — осуществлять государственное регулирование экономики и транспортных перевозок, утверждать чрезвычайные указы и т.п.

Война способствовала дальнейшему развитию системы коллегиальных органов, функционировавших при Совете министров. Это явление, будучи отчасти следствием осложнения задач, которые должно было решать царские правительство в условиях мирового вооруженного конфликта, с другой стороны, отражало попытку правящих кругов преодолеть растущий разлад в работе отдельных звеньев бюрократической машины с помощью все новых и новых инстанций, призванных стать местом преодоления разногласий между уже существующими по тем или иным вопросам управления. Меры такого рода в основном, однако, создавали перед царизмом больше новых проблем, чем решали старые, что являлось одним из показателей неспособности самодержавия перестроить систему государственного управления в соответствии с потребностями военного времени.

Первая мировая война вызвала определенные изменения во взаимоотношениях между Советом министров и его председателем. Наделение премьера летом 1916 г. чрезвычайными полномочиями расширило права председателя Совета министров в известной степени за счет умаления прав кабинета. Если в обстановке усиления вмешательства монарха, дворцовой камарильи в работу бюрократического аппарата роль премьера в управлении страной в период войны уменьшилась, то вместе с тем (правда, в основном лишь на бумаге) его власть над министрами возросла. Наделение председателя Совета министров чрезвычайными полномочиями, будучи отчасти следствием стремления «темных сил» упрочить положение своего ставленника — Б.В. Штюрмера, вместе с тем являлось и продолжением попыток правящих кругов приспособить устройство правительственной власти к потребностям военного времени, попыткой, в данном случае свидетельствовавшей о тенденции к отказу от коллегиальных форм руководства работой отдельных звеньев бюрократической машины как неспособных обеспечить их эффективное, согласованное функционирование в условиях участия России в небывалом по своим масштабам вооруженном конфликте. Однако обострившаяся накануне краха самодержавия грызня в верхах, подтолкнув в какой то мере летом 1916 г. правящие круги к наступлению на коллегиальное начало в управлении страной, в конечном счете, сыграла роль фактора, помешавшего предпринять в этом отношении сколько-нибудь последовательные шаги. Неспособность премьеров реализовать предоставленные им полномочия свидетельствовала об утрате контроля царизма даже над ситуацией, складывавшейся внутри правительственного аппарата.

Растущая разобщенность в деятельности важнейших звеньев государственного механизма вызывала в период первой мировой войны серьезное беспокойство и у Александры Федоровны, и у самого Николая II, первоначально весьма равнодушно относившегося к проблеме единства государственного управления. В 1914—1917 гг. несогласованность в работе правительственных учреждений начинает рассматриваться и царем, и царицей как один из важнейших факторов обострения внутри политической ситуации, ослабления авторитета власти. Стремясь усилить свое (и царицы) влияние на деятельность государственного аппарата, Николай II пытался, в частности, таким путем решить проблему единства государственного управления, избежав вместе с тем от необходимости поступаться частичкой своих прерогатив в пользу бюрократических верхов. Разумеется, то или иное участие в обеспечении степени согласованности в работе отдельных звеньев бюрократической машины самодержавия царь, уже в силу своего положения, объективно принимал всегда. Однако именно накануне мировой войны и особенно после ее начала руководство Николая II работой государственного аппарата приобретает характер вмешательства, сознательно и более или менее систематически преследующего своей целью поддержание единства государственного управления. Рост вмешательства монарха и императрицы в работу правительственного механизма, сопровождается усилением воздействия на государственные дела «тёмных сил», падение роли кабинета, ведет в конечном счете к еще большему развитию многовластия в тылу.

В борьбе за ключевые должности в государственном аппарате участвовали различные группировки. За время войны и до Февральской революции в стране сменились четыре председателя Совета министров, шесть министров внутренних дел, три министра юстиции, три государственных контролера, четыре военных министра, три министра иностранных дел.

Ярким проявлением системного кризиса власти была дезорганизация правительства. Расставаясь под давлением общественного мнения с очередным непопулярным министром, царь назначал его преемника из того же круга сановников. И.Л. Горемыкин, А.Н. Хвостов, Б.В. Штюрмер, А.Д. Протопопов — каждый из них, по общему мнению, был хуже предыдущего. По хлесткому выражению Пуришкевича, началась «министерская чехарда». За полгода сменилось три председателя Совета министров, два министра внутренних дел, два министра юстиции, два министра земледелия. Министерская чехарда вносила беспорядок в работу ведомств. В ноябре великий князь Михаил Александрович предупреждал венценосного брата, что ненависть, вызываемая некоторыми членами правительства, объединяет «правых и левых с умеренными» и открыто звучит «требование перемены» ¹⁷.

Генерал Брусилов вспоминал: «Большинство министров назначались управлять такими министерствами, которые им ранее были совсем неизвестны, и каждый из них должен был начинать с того, что знакомился с теми функциями, которые ему надо было исполнять. Но, в сущности, и на это у них времени не было, так как они главным образом должны были заниматься борьбой с Государственной думой и общественным мнением, чтобы отстоять свое существование»¹⁸.

В общественном сознании последний период существования монархии ассоциировался с именем Г.Е. Распутина. Вокруг Распутина образовался кружок из дам высшего света, главную роль в котором играла фрейлина императрицы А.А. Вырубова . Если Николай II сохранил долю скепсиса в отношении прорицаний «старца» Григория, то Александра Федоровна безоговорочно уверовала в его божественное предназначение. В монархических кругах решились, во что бы то ни стало спасти престиж династии. С резкой критикой придворных нравов выступил лидер Союза Михаила Архангела Пуришкевич. В ноябре 1916 г. он произнес громовую речь на заседании Государственной думы, закончив ее словами «Да не будет Гришка Распутин руководителем русской внутренней общественной жизни». 17 декабря 1916 г. Пуришкевич вместе с великим князем Дмитрием Павловичем и князем Ф.Ф. Юсуповым убили Распутина. Однако физическое устранение фаворита не спасло положение. Ф.Ф. Юсупов вспоминал: «Нам казалось, что Распутин был лишь болезненным наростом, который нужно было удалить, чтобы вернуть русскую монархию к здоровой жизни, и не хотелось думать, что этот «старец» является злокачественным недугом, пустившим слишком глубокие корни, которые продолжают свое разрушительное дело даже после принятия самых крайних и решительных мер»¹⁹. В последние два месяца существования монархии от царя отошли даже ближайшие родственники.

Мировая война вызвала глубокий кризис политики Николая II, «сделала неотвратимыми перемены в государственном строе, политической и экономической жизни общества»²⁰.

За период войны буржуазия подчинила себе местное самоуправление, народное образование, военно-промышленные комитеты, Думу, различные съезды. Практически к началу 1917г. буржуазия России почти была у власти. Наблюдая развитие кризиса управления, видя стремление консервативных придворных кругов вернуться к формам правления XIX в. и опасаясь утратить завоеванные позиции, она встала на путь заговора. Идею заговора поддержали и в думском «прогрессивном блоке», а также в армии. Но заговорщики опоздали.

В условиях мировой войны и усиления всех противоречий в государстве в России возник общенациональный кризис, обострившийся в январе-феврале 1917г. Его следствием явилась Февральская революция, ликвидировавшая самодержавие.