1.3. Особые совещания.

В отличие от предвоенного периода для обеспечения единства государственного управления в годы первой мировой войны недостаточно было только поддерживать согласованность в действиях ведомств. Первая мировая война привела к созданию различных чрезвычайных органов, наделенных весьма широкими полномочиями и находившихся первоначально в целом вне сферы контроля Совета министров. К ним относились органы военно-экономического регулирования, которые были призваны заниматься мобилизацией всех хозяйственных ресурсов страны для удовлетворения потребностей фронта.

По мере того как война приобретала все более затяжной характер, в России начала складываться система органов военно-экономического регулирования. Колоссальные масштабы столкновения двух противостоявших друг другу блоков империалистических государств обусловили небывалый рост потребностей действующей армии в вооружении и боеприпасах. Для удовлетворения этих потребностей необходимо было мобилизовать весь экономический потенциал страны, перевести народное хозяйство на военные рельсы. Успешное наступление австро-германских войск на Восточном фронте весной и летом 1915 г., вскрывшее вопиющие недостатки в снабжении русской армии всем необходимым, делало данную задачу особенно актуальной. Обычные звенья аппарата власти царизма оказались не в состоянии справиться с ее решением. В результате возникает система чрезвычайных органов военно-экономического регулирования, основу которой составили созданные на основании законов 17 августа 1915 г. четыре Особых совещания — по обороне, перевозкам, продовольствию и топливу. Их глазами стали соответственно министры: главный, путей сообщения, главноуправляющий землеустройством и земледелием (впоследствии министр земледелия) и министр торговли и промышленности. Неспособность самодержавия решать проблемы экономического обеспечения войны без поддержки буржуазии привела к тому, что в работе этих органов помимо чиновников различных ведомств участвовали представители Думы и Государственного совета, Земского и Городского союзов, Центрального военно-промышленного комитета. Создание Особых совещаний было со стороны самодержавия шагом навстречу требованиям буржуазии, которая, выдвинув весной 1915 г. лозунг «мобилизации промышленности», хотела «воспользоваться поражением и растущей революцией, чтобы добиться у испуганной монархии уступок и дележа власти»⁷.

Совет министров представил Особому совещанию статус высшего государственного учреждения, неподконтрольного кабинету. Никаких форм координации работы Совета министров и Особого совещания не устанавливалось. «Кабинет, очевидно, опасался, что любые меры в этом направлении будут расценены буржуазией как попытки ущемить права Совещания и вызовут ее противодействие» ⁸. В результате в тылу возникало своеобразное двоевластие. Сфера управления военной экономикой была отделена от общеполитической, и в каждой из них действовали равные друг другу и слабо связанные между собой органы — соответственно Особое совещание и Совет министров.

Особые совещания наделялись широкими полномочиями по контролю над соответствующими отраслями экономики и распределением военных заказов. На местах интересы Особых совещаний представляли уполномоченные, а также совещания в губерниях. Были организованы — Особое совещание по снабжению армии, Особое совещание по устройству беженцев. Наиболее представительное — Особое совещание для обсуждения мероприятий по обороне — возглавлял военный министр. В обязанности Совещания по обороне входили надзор за деятельностью государственных и частных предприятий, изготовлявших предметы снаряжения армии и флота; содействие появлению новых заводов и т.п. Для координации деятельности всех подразделений было создано Особое совещание министров, под руководством председателя Совета министров.

Главным было Особое совещание по обороне, во главе которого стоял военный министр. На это совещание возлагался высший надзор за деятельностью всех правительственных и частных предприятий, выполнявших военные заказы; содействие в создании новых предприятий и модернизации старых; распределение правительственных военных заказов и контроль за их выполнением. Особое совещание получило чрезвычайные полномочия, вплоть до секвестра и реквизиции предприятий и имущества.

Отраслевые совещания возглавляли соответствующие министры. Правительство хотело оставить ключевые посты за собой.

В ходе войны компетенция особых совещаний, и, прежде всего, Особого совещания по обороне, значительно расширилась. Это было связано со стремлением самодержавия снизить влияние общественных организаций и учреждений. В руках Особого совещания по обороне «оказалось размещение до 97% военных заказов, передававшихся им военно-промышленным комитетам» ⁹.

В системе Особых совещаний проходил процесс сращивания государственного аппарата самодержавия с монополистическими объединениями. На практике политика этих органов отражала интересы буржуазии и способствовала усилению ее позиций. В состав совещаний входили представители Думы и Государственного совета, министерств, Земгора и Центрального военно-промышленного комитета. Особые совещания получили широкие права по надзору за заводами, они распределяли и контролировали выполнение государственных заказов, определяли договорные связи предприятий, могли устранять администрацию заводов. Совещание по обороне получило решающие права в области финансирования экономики.

Образование четырех Особых совещаний создало серьезные сложности государственной организации управления тылом. При проведении в жизнь правительственного законопроекта вставал вопрос только о характере взаимоотношений между Советом министров и одним Особым совещанием по обороне, то теперь помимо той же проблемы применительно к четырем Особым совещаниям возникла еще и другая проблема – проблема координации работы самих Совещаний. Вопросы, которыми они занимались, были теснейшим образом связаны друг с другом, в силу чего успешное выполнение тем или иным Совещанием своих обязанностей оказывалось немыслимым без активной поддержки других Совещаний.

Законодательство об Особых совещаниях предусматривало некоторые меры по координации деятельности этих учреждений, по объединению их работы с общим правительственным курсом. Председатель Особого совещания по обороне получил возможность в известной мере контролировать деятельность Особых совещаний по перевозкам, продовольствию и топливу. Председатели последних должны были информировать военного министра обо всех решениях, принимавшихся соответствующими Особыми совещаниями. Председатель Совещания по обороне мог приостановить проведение в жизнь постановления, которое казалось ему нецелесообразным, с тем, чтобы оно было рассмотрено на заседании Особого совещания по обороне при участии заинтересованного Совещания. Если и здесь не удавалось прийти к единому мнению, то дело передавалось в Совет министров. Нельзя, однако, согласиться с встречающимися в литературе утверждениями о том, что председатель Особого совещания по обороне мог отменять постановления прочих Coвeщаний. Действовавшее законодательство не дает никаких оснований для подобных выводов, позволяя, как отмечалось, военному министру в качестве председателя Совещания по обороне только приостанавливать, но никак не отменять своей властью решения других Особых совещаний. В целом рассмотренные правила позволили, с одной стороны, председателю Особого совещания по обороне поддерживать определенную степень согласованности в работе органов военно-экономического регулирования, а с другой стороны, создавали известные условия и для объединения Деятельности последних с деятельностью кабинета. Некоторое значение имела и финансовая зависимость всех Особых совещаний от правительства. Именно Совет министров должен был решать вопросы, связанные с отпуском этим учреждениям денежных средств. В кабинете рассматривались также предложения Совещаний о проведении в жизнь мер, имевших законодательный характер. Возможность для Совета министров оказывать некоторое влияние на деятельность Совещаний, в свою очередь, позволяла кабинету обеспечивать в известной степени и согласованность в деятельности самих органов военно-экономического регулирования. В целом, однако, законодательство 17 августа не уделило достаточного внимания проблеме обеспечения единства в управлении тылом. Рассмотренные выше нормы, установив известный контроль кабинета за Совещаниями, вместе с тем придали этому контролю пассивный, случайный характер. Председатель Особого совещания по обороне также не получил прав, достаточных для того, чтобы эффективно координировать деятельность всех Совещаний. По свидетельству А.А. Маниковского, военный министр не мог ничего поделать «с путями сообщений, с торговлей и промышленностью, с земледелием и прочими „удельными княжествами", каждое из которых вело „свою политику" и стремилось показать, что я де мол „сам с усам"»¹⁰. Все Особые совещания получили статус высших государственный учреждений, которым никто, кроме царя, не мог давать каких-либо указаний. Будучи в принципе равны между собой, равны кабинету, Совещания имели широкие возможности для того, чтобы действовать совершенно самостоятельно, не считаясь ни с Советом министров, ни друг с другом. Конечно, «особые права, предоставленные председателю Особого совещания по обороне, позволяли ему оказывать известное влияние на деятельность прочих органов военно-экономического регулирования. В этой связи исследователи даже отмечают, что Особое совещание по обороне из четырех Особых совещаний было «наиболее полномочным, определявшим характер деятельности всех других». Совещание по обороне, безусловно, было «наиболее полномочным», однако его полномочий не хватало, чтобы определять характер деятельности других Совещаний¹¹. Констатируется и отсутствие согласованности в работе органов военно-экономического регулирования, чего, очевидно, не было бы, если бы Особое совещание по обороне действительно могло бы руководить прочими Особыми совещаниями. Законодательство 17 августа 1915 г. позволяло устранять лишь наиболее открытые проявления разобщенности в работе Совещаний¹². При этом весьма длительная и сложная процедура разрешения конфликтов между органами военно-экономического регулирования, будучи обусловлена юридическим равенством этих учреждений друг другу, абсолютно не соответствовала тем требованиям, которые война предъявляла к работе государственного аппарата Российской империи. Законодательство 17 августа 1915 г. создало многовластие в тылу, что грозило чрезвычайно отрицательным образом сказаться и на мобилизации экономики, и на организации управления страной в целом.

В целом законы 17 августа 1915 г. окончательно расчленили управление тылом на две во многом изолированные друг от друга сферы — oбщeпoлитичecкую, составлявшую предмет занятий кабинета, и военно-экономического регулирования, где царили Особые совещания, причем объединение деятельности последних также в достаточной степени не обеспечивалось.