§ 2. Повноваження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Згідно ст. З Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради з прав людини" діяльність Уповноваженого спрямовується на:

І/ захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією України, законами України та міжнародними договорами України;

2/ додержання та повага до прав і свобод людини і громадянина суб'єктами, зазначеними Законом України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини";

З/ запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або сприяння їх поновленню;

4/ сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність з Конституцією України, міжнародними стандартами у цій галузі;

5/ поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробітництва в галузі прав і свобод людини і громадянина;

б/ запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод;

7/ сприяння правовій інформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу.

При здійсненні своїх повноважень Уповноважений з прав людини керується Конституцією України, Законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Повноваження омбудсмена в різних країнах різні. Так, в скандинавських країнах не отримала розвитку правозабезпечувальна функція омбудсменів. Вони рідко приймають участь в удосконаленні законодавства, хоча наділені широкими повноваженнями у сфері контролю за судами, адміністрацією тюрем, психіатричними лікарнями і т.д. Уповноважений Бундестагу по обороні в Німеччині виконує завдання інтеграції армії в громадянське суспільство. Французький медіатор-посередник сконцентровує свої зусилля на вирішенні проблем удосконалення адміністративної практики і юридичних норм, що її регулюють. В Іспанії контроль Народного захисника окрім цивільних і військових адміністрація розповсюджується і на діяльність органів регіональних автономних об'єднань, і на сферу судочинства. Парламентський комісар у справах адміністрації Великобританії, контролює діяльність адміністрації, органів місцевого самоврядування і заклади сфери охорони здоров'я (в основному з питань медичного обслуговування), він також, окрім усього іншого, забезпечує взаємодію уряду і парламенту. Лєгіслатурні омбудсмени США в однаковій мірі виконують завдання розгляду та вирішення скарг громадян і покращення адміністративних 'процедур, а американські виконавчі •омбудсмени інформують населення про доступні правові засоби захисту їх прав і свобод, не приймаючи активної участі в розслідуванні отриманих скарг⁵⁷. Омбудсмену Фінляндії практично підконтрольні всі державні органи окрім Президента, парламенту і Канцлера юстиції. Ним контролюються діяльність Державної Ради⁵⁸, посадових осіб судових органів, органів комунального самоврядування, а також посадових осіб євангелійсько лютеранської і ортодоксальної церкви та інших релігійних громад в тій мірі, в якій їх діяльність торкається світських питань (наприклад, реєстрація шлюбу чи його розірвання і т.і.)⁵⁹. В обов'язки омбудсмена Намібії входить розслідування скарг на порушення прав і свобод про зловживання владою, несправедливість, грубість, ображення, неввічливе поводження з громадянином Намібії будь-якої посадової особи на роботі. Він зобов'язаний розкривати корупцію в діяльності посадових осіб, розслідувати поведінку останніх, якщо вона

несправедливою в демократичному суспільстві". Омбудсмен розслідує також скарги на дії Комісії публічної служби, адміністративні органи держави, сили оборони, поліцейські органи, органи тюремної служби, оскільки такі скарги появляються через неможливость рівного доступу громадян в ці служби чи справедливого управління зі сторони цих служб. Привертає увагу такий конституційний обов'язок омбудсмена Намібії, як розслідування скарг по розкраданню і розбазарюванню природних ресурсів, нераціональному їх використанню, порушенню екосистем і природної краси Намібії⁶⁰.

Таким чином, можна виділити три типи омбудсменів щодо сфери їх компетенції:

1) омбудсмени, що наділені правом розслідування відносно більшості адміністративних органів, а також судів;

2) омбудсмени, повноваження яких розповсюджуються лиш на органи державного управління;

3) омбудсмени, що розслідують скарги на акти і дії не тільки державних, але й недержавних структур.

Що стосується Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, то згідно ст. 2 Закону сферою його компетенції є відносини, що виникають при реалізації прав і свобод людини і громадянина лише між громадянином України, незалежно від місця його перебування, іноземцем чи особою без громадянства, які перебувають на території України, та органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

Причому виходячи із положень ч.2 ст. 15 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" до числа органів державної влади включені вищі органи державної влади - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, а аналіз ч.З цієї ж статті дає змогу зробити висновок, що в сферу компетенції Уповноваженого входять і відносини, які виникають при реалізації прав і свобод людини та громадянина і об'єднаннями громадян, установами, підприємствами, організаціями незалежно від форми власності, їх посадовими і службовими особами.

Таким чином, як бачимо, законодавець наділив Уповноваженого широкою сферою компетенції, оскільки він має право приймати звернення громадян і реагувати на порушення їх прав і свобод зі сторони будь-яких органів, посадових і службових осіб. Виключення складають тільки звернення, які розглядаються судами (Уповноважений також зупиняє вже розпочатий розгляд, якщо заінтересована особа подала позов, заяву або скаргу до суду).

Також широкі в українського омбудсмена і повноваження, зокрема, він має право:

1) невідкладного прийому Президентом України, j Головою Верховної Ради України, Прем'єр-міністром ' України, головами Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, Генеральним прокурором України, керівниками інших державних органів, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовими та службовими особами;

2) бути присутнім на засіданнях Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, колегії прокуратури України та інших колегіальних органів;

3) звертатися до Конституційного Суду України з поданням:

" про відповідність Конституції України законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які стосуються прав і свобод людини і громадянина;

" про офіційне тлумачення Конституції України та законів України;

4) безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності, бути присутнім на їх засіданнях; і

5) на ознайомлення з документами, у тому числі і секретними (таємними), та отримання їх копій в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, органах прокуратури, включаючи справи, які знаходяться в судах.

Доступ до інформації, пов'язаної із службовою та державною таємницями, здійснюється в порядку, визначеному законодавчими актами України;

6) вимагати від посадових і службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності сприяння проведенню перевірок діяльності підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій, виділення спеціалістів для участі у проведенні перевірок, експертиз і надання відповідних висновків;

7) запрошувати посадових і службових осіб для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються по справі;

8) відвідувати у будь-який час місця тримання затриманих, попереднього ув'язнення, установи відбування засудженими покарань та установи примусового лікування і перевиховання, психіатричні лікарні, опитувати осіб, які там перебувають, та отримувати інформацію щодо умов їх тримання;

9) бути присутнім на засіданнях судів усіх інстанцій, у тому числі на закритих судових засіданнях, за умови згоди суб'єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим;

10) звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановленому законом;

11) направлятиу відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами заходів;

12) перевіряти стан додержання встановлених прав і свобод людини і громадянина відповідними державними органами, в тому числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність.

Органи державної влади, органи місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, посадові та службові особи, до яких звернувся Уповноважений, зобов'язані співпрацювати з ним і подавати йому необхідну допомогу, зокрема:

І/ забезпечувати доступ до матеріалів і документів, у тому числі на засадах, зазначених нормативними актами про охорону державної та службової таємниць;

2/ надавати інформацію і давати пояснення стосовно фактичної і правової підстави своїх дій та рішень.

Відмова органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадових і службових осіб від співпраці, а також умисне приховування або надання неправдивих даних, будь-яке незаконне втручання в діяльність Уповноваженого з метою протидії тягнуть за собою відповідальність згідно з чинним законодавством.

Такий підхід щодо законодавчого закріплення співпраці з Уповноваженим відповідає світовій практиці. В одних країнах така співпраця омбудсмена має місце з вищими органами державної влади, в інших - з усією системою державної влади. Так, в Іспанії, конгрес депутатів і сенат створюють спеціальну комісію для підтримання зв'язку, співпраці з Народним захисником. У Швеції для підтримання постійного зв'язку з омбудсменом конституційна комісія Риксдагу призначає делегацію у справах омбудсмена, яка складається з шести членів. У Великобританії з цією метою існує спеціальна міжпартійна комісія⁶¹. У Франції законодавче закріплено, що міністри і всі державні органи повинні сприяти Посереднику у виконанні його функцій, а віце-голова Державної Ради і перший голова Рахункової палати на його прохання зобов'язані організувати вивчення різноманітних питань, що стосується захисту прав громадян. Уповноважений Польщі тісно співпрацює з органами Патріотичного Руху Національного Відродження, з органами самоврядування, політичними, кооперативними, професійними і іншими громадськими організаціями.

В країнах колишнього соціалістичного табору, де діє інститут омбудсмена, він тісно співпрацює з органами прокуратури, які не дивлячись на правові реформи (обмежуючі функції цього рргану), продовжують по сьогоднішній день відігравати істотну роль в забезпеченні прав і свобод людини і громадянина. І для цього існують певні підстави, оскільки, по-перше, прокуратура безкоштовно здійснює заходи по відновленню порушених прав і свобод громадян, по-друге, вона більш оперативно приймає міри по захисту прав людини. Тому поки судова влада в цих країнах знаходиться в стадії свого становлення прокуратура успішно допомагає омбудсменові в реалізації його правозахисної задачі⁶².

Взагалі омбудсмен ефективно виконує свої функції тільки при тісній співпраці з органами державної влади, громадськими організаціями, в першу чергу правозахисними, з різноманітними міжнародними інституціями. Саме в такій співпраці і криється сила його авторитету в державі, суспільстві і розкривається його правозахисний потенціал.

Водночас, з метою недопущення ігнорування різноманітних запитів омбудсмена, його звернень, законодавче закріплюється, що вони мають право вимагати необхідні їм акти для перевірки, знайомитися з різними документами, вимагати пояснення від посадових осіб і громадян. Наприклад, у Великобританії парламентський комісар має право знайомитися з документами підконтрольних йому органів, окрім протоколів засідань Кабінету Міністрів, оскільки цей орган йому не підконтрольний. Однак в 1978 році спеціальний міжпартійний комітет рекомендував надати парламентському комісарові право знайомитися з протоколами засідань Кабінету, за виключенням випадків, коли генеральний прокурор заявить, що таке ознайомлення поставить під загрозу державну безпеку чи якось по-іншому буде протирічити суспільним інтересам. Крім того, парламентський комісар має право бути присутнім на засіданнях підконтрольних йому органів і взагалі вимагати від посадових осіб і органів співпраці при розгляді справ.

В Іспанії Народному захисникові органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані надавати всі необхідні матеріали і документи, в тому числі і секретні. При невидачі Народному захисникові секретних документів в кожному окремому випадку приймається рішення Ради Міністрів.

Омбудсмен Намібії, проводячи розслідування по скарзі, має право викликати повісткою будь-яку особу і вимагати будь-який документ. Він наділений правом обвинувачувати особу перед компетентним судом у випадку неявки по повістці чи ненадання омбудсмену необхідних документів, допитувати будь-яку особу, вимагати від неї співпраці і правдивого повідомлення всієї інформації по розслідуваній справі⁶³. Право омбудсменів Великобританії, Канади і США вимагати необхідну їм для вирішення скарги інформацію прирівнюється по своїй юридичній силі до відповідного права суддів і підлягає обов'язковому виконанню. Омбудсмен Швеції, медіатор-посередник Франції, австралійські омбудсмени мають право накласти штраф на державних службовців, що відмовляються надати потрібну омбудсменові інформацію, розпочати проти них дисциплінарне провадження. В тій же самій Швеції, Франції, Австралії та Великобританії передбачена кримінальна відповідальність за ігнорування омбудсменівської діяльності. В деяких країнах особи, що приймають участь в омбудсменівському розслідуванні, наділяються правами і обов'язками, які надаються учасникам судового засідання⁶⁴.

Наділяючи омбудсмена такими широкими повноваженнями законодавець закріплює за ним і певні обов'язки. Зокрема, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини зобов'язаний додержуватися Конституції України і законів України, інших правових актів, прав і охоронюваних законом інтересів людини і громадянина, забезпечувати виконання покладених на нього функцій та повною мірою використовувати надані йому права.

Уповноважений зобов'язаний зберігати конфіденційну інформацію. Це зобов'язання діє і після припинення його повноважень.

У разі розголошення таких відомостей Уповноважений несе відповідальність у встановленому законодавством порядку.

Уповноважений не має права розголошувати отримані відомості про особисте життя заявника та інших причетних до заяви осіб без їхньої згоди.

Згідно ст. 18 Закону протягом першого кварталу кожного року Уповноважений представляє Верховній Раді України щорічну доповідь про стан додержання та захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні органами державної влади, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності та їх посадовими і службовими особами, які порушували своїми діями (бездіяльністю) права і свободи людини і громадянина, та про виявлені недоліки в законодавстві щодо захисту прав і свобод людини і громадянина⁶⁵.

В цьому документі Уповноважений повинен проаналізувати найбільш поширені порушення прав і свобод людини і громадянина, відмітити недоліки в діяльності органів державної влади, посадових осіб, дати дані про неправильне тлумачення чи застосування законів, висловити свої висновки та рекомендації, спрямовані на поліпшення стану забезпечення прав і свобод людини та громадянина, на удосконалення законодавства в галузі прав людини і практики його застосування.

Щорічна доповідь повинна містити посилання на випадки порушень прав і свобод людини і громадянина, щодо яких Уповноважений уживав необхідних заходів, на результати перевірок, що здійснювалися протягом року.

У разі необхідності Уповноважений може представити Верховній Раді України спеціальну доповідь (доповіді) з окремих питань до держання в Україні прав і свобод людини і громадянина.

За щорічною та спеціальною (спеціальними) доповідями Уповноваженого Верховна Рада України приймає постанову.

Щорічні та спеціальні доповіді разом з прийнятою постановою Верховної Ради України публікуються в офіційних виданнях Верховної Ради України.

Уповноважений повинен також брати участь у підготовці' доповідей з прав людини, які подаються Україною в міжнародні організації згідно з чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Дуже важливе питання відносно підстав для провадження справ та призначення перевірок Уповноваженим. Згідно Закону (ст.іб) Уповноважений здійснює свою діяльність на підставі відомостей про порушення прав і свобод людини і громадянина, які отримує:

1) за зверненням громадян України, іноземців, осіб без громадянства чи їх представників;

2) за зверненнями народних депутатів України;

3) за власною ініціативою.

Уповноважений приймає та розглядає звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють в їхніх інтересах, відповідно до Закону України "Про звернення громадян".

Звернення подаються Уповноваженому в письмовій формі протягом року після виявлення порушення прав і свобод людини і громадянина. За наявності виняткових обставин цей строк може бути подовжений Уповноваженим, але не більше, ніж до двох років.

Жодних вимог щодо форми скарг і процедури їх подачі законом не передбачено. Це відповідає світовій практиці. Такий підхід робить інститут омбудсмена більш доступним, неформальним. В Португалії у зв'язку з відносно високою неграмотністю населення взагалі не вимагається письмової форми скарги, а у США 90% скарг подаються омбудсмену і вирішуються по телефону⁶⁶.

Також законом не передбачено стягнення державного мита за подання заяви-скарги омбудсменові. Така практика існує в усіх країнах, де діє цей інститут, і тільки в Новій Зеландії за звернення до омбудсмена необхідно сплатити державне мито⁶⁷.

При розгляді звернення Уповноважений:

1) відкриває провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина;

2) роз'яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення Уповноваженому;

3) направляє Звернення за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд справи, та контролює розгляд цього звернення;

4) відмовляє в розгляді звернення.

Стаття 21 Закону закріплює, що кожен може без обмежень і перешкод звернутися до Уповноваженого у порядку, передбаченому чинним законодавством.

При зверненні до Уповноваженого не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними та іншими ознаками.

Особа, позбавлена волі, може звернутися із письмовим зверненням до Уповноваженого або його представників. У цьому разі до неї не застосовуються

щидо листування. Звернення такої особи протягом двадцяти чотирьох годин направляються Уповноваженому.

Кореспонденція Уповноваженому та його представникам від осіб, які затримані, перебувають під арештом, під вартою, в місцях позбавлення волі та місцях примусового тримання чи лікування, а також інших громадян України, іноземців та осіб без громадянства незалежно від місця їх перебування, не підлягає ніяким видам цензури та перевірок.

Як бачимо. Закон не передбачає жодних обмежень щодо подачі звернень до Уповноваженого. Окрім того, що Уповноважений з прав людини не розглядає тих звернень, які розглядаються судами і зупиняє вже розпочатий розгляд, якщо зацікавлена особа подала позов, заяву або скаргу до суду. Хоча були пропозиції законодавче закріпити, що Уповноважений не приймає скарги громадян, якщо:

а) громадянин не вичерпав всі засоби правового захисту своїх прав і свобод (не звертався у відповідні компетентні органи, в обов'язок яких входить вирішення даних справ, не використав право судового позову і т. і.);

б) якщо скарга не значна чи недобросовісна;

в) скарги від іноземних громадян⁶⁸.

Обмеження, що громадянин перед зверненням до омбудсмена повинен використати інші засоби захисту своїх прав (судові, адміністративні) мають місце в законодавстві Франції, Російської Федерації, Данії, Великобританії (омбудсмен з питань охорони здоров'я). Правда, в цих країнах (за виключенням Великобританії), а також в Швеції, Новій Зеландії, Польщі та ряді інших країн законодавче закріплено, що омбудсмен розглядає скарги іноземців. Ми ж вважаємо, що було б доцільно, щоб Уповноважений з прав людини в Україні зосередився тільки на розгляді скарг громадян України та осіб без громадянства, що постійно проживають на території України. Що стосується іноземців, то захистом їх прав і свобод, звичайно, що займатимуться їхні національні правозахисні інституції.

Відносно такого обмеження як те, що скарга повинна бути обгрунтованою, то хотілось би просто назвати деякі цифри, які свідчать, що таке обмеження є не просто доцільним, а і необхідним. Так, омбудсмен Данії в 1976 році отримав 1889 скарг із яких обгрунтованими були 30% скарг. В Португалії в 1982 році проведору юстиції було направлено 2781 скарга із них 20% не розглядалися оскільки вони виходили за межі його компетенції чи були необгрунтованими (незначними, недобросовісними). В Австрії в колегію Народного правозахисту поступає в середньому біля 8000 скарг в рік, із яких обгрунтованими вважаються біля 5000⁶⁹.

Таким чином зазначені вище обмеження обґрунтовувалися необхідністю зменшити потік тих скарг від громадян, які можуть і повинні бути розглянуті в інших інстанціях, оскільки інститут Уповноваженого з прав людини не повинен заміняти чи витісняти уже існуючі правозахисні інституції, що склалися і функціонують в рамках національної правової системи, а повинен доповнити їх. Такі обмеження пропонувалися з метою зробити інститут Уповноваженого ефективним, життєвоздатним, конкретизувати його діяльність, обмежити від тих скарг, що не відносяться до його компетенції, щоб його діяльність була продуктивною і не була паралізованою із-за великої кількості скарг. Адже по кожному зверненню Уповноважений зобов'язаний дати повідомлення про прийняття звернення до розгляду або відмову у прийнятті звернення до розгляду, яке надсилається в письмовій формі особі, що його подала. Відмова у прийнятті звернення до розгляду повинна бути вмотивованою. Звичайно, що Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини буде дуже важко дотримуватися даного положення Закону.

З цієї ж причини деякі науковці пропонували законодавче закріпити так звані "фільтри" подачі звернень Уповноваженому.

Хоча практично в усіх країнах омбудсмени мають прямий контакт з громадянами і приймають безпосередньо скарги від громадян. Однак у Франції і Великобританії⁷⁰, скарги омбудсменам подаються тільки . через членів парламенту⁷¹. Це так званий "парламентський фільтр". Його введення зумовлене двома головними причинами: по-перше, бажанням ні в якому випадку не порушити, применшити значення традиційної практики, згідно якої члени парламенту забезпечують відповідальність адміністрації перед суспільством, і по-друге, і це основне, - захистити омбудсмена від великої кількості звернень, що не входять в його компетенцію. Практика свідчить, що в країнах, де немає "парламентського фільтру" омбудсмен отримує велику кількість скарг і це не дає йому можливості розглядати їх всіх. Так, у Швеції омбудсмен отримує в середньому 4000 скарг в рік, із яких розглядається тільки третя частина⁷², Польський Уповноважений з 1988 по 1990 роки отримав 100 тисяч скарг, із яких ним було розглянуто тільки 5000 скарг. Зате у Великобританії омбудсмен отримує в рік 800-1000 скарг і вирішує усі, що входять в його компетенцію⁷³.

Тому ми вважаємо, що все-таки необхідно було законодавче закріпити фільтри поступлення скарг Уповноваженому з прав людини, але, на нашу думку, нарівні з "парламентським фільтром" було б доцільно ввести "президентський фільтр", коли заяви-скарги подавалися б Уповноваженому через Президента України, і "громадський фільтр", коли вони подавалися б через громадські правозахисні організації, а також від представників Уповноваженого з прав людини на місцях. Це захистило б Уповноваженого з прав людини від потоку скарг, які будуть подаватися йому не за підвідомчістю, що, в свою чергу, надало б йому можливість зосередитися на найважливіших питаннях забезпечення прав людини. Водночас Уповноважений з прав людини представляв би собою орган, який тісно співпрацює не тільки з законодавчою владою, а й з громадськими правозахисними організаціями (що має бути в обов'язковому порядку) і з Президентом України. Що ж до останнього, то тут просто необхідно врахувати менталітет народу України, коли люди внаслідок правової безграмотності, віри в доброго "царя-батюшку" радше пишуть скарги на ім'я Президента України, аніж звертаються до суду чи до інших правоохоронних органів. Зрозуміло, що Президент у необхідних випадках передавав би такі скарги на розгляд Уповноваженому з прав людини.

На жаль законодавцем України ця пропозиція не врахована. І ось уже за перших п'ять місяців роботи до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Н. І. Карпачової поступило більше 4000 скарг. Щоденно до неї звертається 50-70 чоловік з особистих питань⁷⁴. Чи можливо справитися з таким потоком скарг, чи можливо їх ефективно розглянути?

Правда, законодавець закріпив, що Уповноважений здійснює свою діяльність і на підставі звернення народних депутатів України, але це виступає уже як додатковий захід. Відносно ж правозахисної діяльності Уповноваженого за власною ініціативою, то треба сказати, що методи інспектування державних органів і установ, тобто здійснення так званого загального нагляду, нагляду за власною ініціативою не отримали широкого розповсюдження в практичній діяльності омбудсменів. В Данії він може розглянути будь-яку справу за власною ініціативою, грунтуючись на повідомленнях в засобах масової інформації чи на інших джерелах, хоча робити це згідно закону він не зобов'язаний (не дивлячись на це в 1976 році омбудсменом Данії було розглянуто 20 справ за власною ініціативою)⁷⁵. Російське законодавство виходить з того, що Уповноважений має право розглянути справу за власною ініціативою тільки при наявності інформації про масові чи грубі порушення прав і свобод громадян, чи у випадках пов'язаних з необхідністю захисту інтересів осіб, які не здатні самостійно захистити свої права, або у випадках, що мають особливе суспільне значення⁷⁶. У Великобританії І Франції прийняття омбудсменами тих чи інших питань до розгляду "по обов'язку служби" (при відсутності заяв зацікавлених осіб) категорично не дозволяється⁷⁷.

Важливим питанням є визначення юридичної сили актів Уповноваженого з прав людини. В більшості країн .сила рекомендацій омбудсмена грунтується на переконливості його доказів, авторитеті -самого омбудсмена. Практика свідчить, що в тих країнах, де на посаду омбудсмена обираються особи, що користуються високим довір'ям і авторитетом у суспільстві, рекомендації омбудсмена не виконуються дуже рідко. Так, за роки існування інституту омбудсмена в Новій Зеландії мали місце тільки декілька випадків, коли його рекомендації не виконувалися. Його рішення практично незаперечні і до них відносяться як до закону. Це пояснюється тим, що омбудсмен користується високим авторитетом і довір'ям населення країни (як ми уже згадували, на цю посаду особа повинна бути обрана парламентом одноголосно)⁷⁸. Виконанню рішень омбудсмена сприяє також рівень правової культури в країні. Важливим засобом впливу на адміністрацію з метою виконання рекомендацій омбудсмена виступає розголошення ним поведінки державних службовців, що порушили права людини, чи всіх матеріалів справи, якщо омбудсмен не задоволений виконанням своїх рекомендацій.

Дуже активно у своїй діяльності співпрацює з засобами масової інформації омбудсмен Великобританії. Він використовує пресу, радіо, телебачення, забезпечує їх різноманітними матеріалами, отриманими в ході розгляду скарг як істотний фактор, що здійснює вплив, тиск на урядові відомства, добиваючись таким чином зміни їх рішень і відновлення порушених прав і свобод громадян.

В цілому, неімперативний характер повноважень омбудсмена, використання ним методів переконання, критики, гласності сприяє більш позитивному сприйняттю його рекомендацій органами управління, оскільки в такому випадку вони "побічно" співпрацюють з омбудсменом, в деякій мірі разом шукають способи, компромісні рішення для відновлення порушених прав і свобод громадян. Однак інколи має місце невиконання рекомендацій омбудсмена. Тому деякі омбудсмени наділені імперативними повноваженнями. Так, рішення омбудсменів Швеції і Фінляндії носять обов'язковий характер, і вони наділені навіть правом самостійно притягувати державних службовців до дисциплінарної і кримінальної відповідальності. Омбудсмени Австрії, Іспанії мають право клопотати перед Конституційними судами цих країн про неконституційність правових актів. Повноваження польського омбудсмена нагадують повноваження його шведського і фінського колег і у багатьох відношеннях співпадають з повноваженнями прокурорів Польщі.

Таким чином, якщо брати за орієнтир загальну світову практику, то логічно, щоб рішення Уповноваженого з прав людини мали рекомендаційний, а не обов'язковий характер. Однак ст.15 голосить, що актами реагування Уповноваженого щодо порушень положень Конституції України, законів України, міжнародних договорів України стосовно прав і свобод людини і громадянина є конституційне подання Уповноваженого та подання до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових і службових осіб.

Конституційне подання Уповноваженого - це акт реагування до Конституційного Суду України щодо вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційності) закону України чи іншого правового акта Верховної Ради України, акта Президента України та Кабінету Міністрів України, правового акта Автономної Республіки Крим; офіційного тлумачення Конституції України та законів України.

Подання Уповноваженого - це акт, який вноситься Уповноваженим до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадовим і службовим особам для вжиття відповідних заходів у місячний строк щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина.

Тобто можна зробити висновок, що законодавець наділив Уповноваженого з прав людини України правом прийняття рішень, які носять обов'язковий характер щодо органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадових і службових осіб. Напевно, це пов'язано з тим, що в Україні проявляються такі небажані тенденції як поширення правового нігілізму, масові порушення прав людини і т. і. Вважаємо такий підхід правильним.