0251552_38296_mankiv_gregori_n_makroekonomika

Частина IV

Полеміка про макроекономічну політику

Серед економістів точаться гострі дискусії, які інколи доходять до смішного, особливо коли об'єктом полеміки є питання економічної політики. Досі у цій книжці розглядались теорії, які економісти використовують для дослідження поведінки основних макроекономічних змінних у короткостроковому і довгостроковому періодах. Тепер ці теорії можна застосовувати як інструментарій для аналізу окремих дискусійних питань макроекономічної політики.

Урозділі 14 об'єктом аналізу є полеміка навколо питання, якою має бути реакція уряду на короткострокові економічні коливання. При цьому увага акцентується на двох проблемах. По-перше, чи доцільно фіскальну і монетарну політику активно застосовувати для згладжування фаз ділового циклу а чи, можливо, ліпші економічні результати маємо тоді, коли держава не втручається в економіку? По-друге, чи економічну політику варто проводити з врахуванням конкретних обставин, тобто як дискреційну, а чи, можливо, урядові краще в проведенні економічної політики дотримуватися заздалегідь встановлених правил? Як ми побачимо, учасники полеміки мають непогані докази на користь різних підходів до проведення макроекономічної політики.

Урозділі 15 увагу зосереджено на дискусійних питаннях щодо державного боргу та бюджетних дефіцитів. Від 1980-го до 1995 р. борг федерального уряду США, взятий як відсоток ВВП, майже подвоївся. Хоч одні економісти розглядають тенденцію до зростання державного боргу як таку, що не має істотного значення, для інших вона є найнебезпечнішим результатом розвитку економіки США за останні десятиліття. У цьому розділі проаналізовано декілька різних поглядів на вплив державного боргу на національну економіку.

Розділ 14

Стабілізаційна політика

Завдання ФРС полягає в тому, щоб заховати спиртне й чарки якраз у той момент, коли вечірка в самому розпалі.

Вільям МакЧесни Мартин

Що нам справді потрібно, то це не майстерне управління економікою керманичем грошового відомства, котрий безперервно крутить кермом, щоб уникнути вибоїн на дорозі, а спосіб, яким можна втримати пасажира, що визначає грошову політику, від того, щоб той, сидячи на задньому сидінні, випадково не вхопився за кермо під час різкого поштовху і не звернув автомобіль з дороги у рівчак.

Мілтон Фрідман

Якою б мала бути реакція державних мужів на діловий цикл? Дві наведені вище цитати, одна — колишнього голови Федеральної резервної системи, а інша — відомого критика ФРС — показують ступінь розбіжності поглядів стосовно того, яка відповідь на це запитання є найкращою.

Одні економісти, як-от Вільям МакЧесни Мартин, вважають, що економіка є внутрішньо нестабільною. Вони твердять, що економіка часто відчуває збурення у сфері сукупного попиту і сукупної пропозиції. Без проведення монетарної і фіскальної політики, спрямованої на стабілізацію економіки, ці збурення спричинятимуть непотрібні і болісні коливання в обсязі виробництва, в рівнях зайнятості та інфляції. Згідно з відомим висловлюванням, макроекономічна політика повинна "йти проти вітру" — стимулювати економіку, яка перебуває у фазі спаду, та уповільнювати темпи зростання, коли економіка перегріта.

На думку інших економістів, наприклад, Мілтона Фрідмана, економіка є внутрішньо стабільною. Відповідальність за значні і небезпечні коливання економіки ці дослідники покладають на неправильну економічну політику. Вони твердять, що економічну політику не можна зводити до "тонкого налагодження" національної економіки за допомогою різного інструментарію. Натомість державні мужі мали б пам'ятати про обмеженість можливостей цієї політики й відчувати задоволення від того, що вона не завдає шкоди.

Упродовж десятиліть у полеміці із цього питання її учасники наводять найрізноманітніші аргументи на користь того чи того підходу. Центральним пунктом дискусії є питання про застосування теорії короткострокових коливань до розроблення економічної політики (цю теорію викладено у чотирьох попередніх розділах). У цьому розділі проаналізуємо два дискусійні питання. По-перше, чи повинна монетарна і фіскальна політика відігравати активну роль у стабілізації економіки, а чи, можливо, ліпші економічні результати маємо за їх невикористання? По-друге, чи повинні державні мужі оперативно реагувати на зміни економічних умов, а чи доцільніше дотримуватися заздалегідь встановлених правил проведення економічної політики?

14-1. Якою має бути економічна політика: активною чи пасивною?

Творці економічної політики з федерального уряду США розглядають стабілізацію економіки як одне із своїх першорядних завдань. Аналіз макроекономічної політики є повсякденним обов'язком Ради економічних консультантів, Бюджетної служби Конгресу, ФРС та інших державних органів США. Коли Конгрес чи Президент США обговорюють можливі зміни фіскальної політики або коли ФРС розглядає зміни в монетарній політиці, то в центрі уваги перебуває питання про те, як ці можливі зміни передовсім впливатимуть на інфляцію та безробіття і чи необхідно збільшити, а чи зменшити сукупний попит.

Хоч уряд віддавна проводить монетарну і фіскальну політику, не так давно склалася думка, що він повинен використовувати інструментарій цієї політики для стабілізації економіки. Закон США про зайнятість 1946 р. був першим нормативним актом, в якому на уряд покладалася відповідальність за макроекономічну ситуацію. У ньому говорилося, що "федеральний уряд повинен постійно проводити політику, що підтримує ... повну зайнятість і виробництво". Закон ухвалювався, коли пам'ять про Велику депресію була ще свіжою. Як і чимало сучасних економістів, творці цього закону вважали, що коли держава активно не втручатиметься в економічні процеси, як-от під час Великої депресії, то вони можуть регулярно повторюватися в майбутньому.

Для багатьох економістів необхідність активної економічної політики держави очевидна. У роки спаду безробіття перебуває на високому рівні, доходи і рівень життя знижуються. Модель сукупного попиту і сукупної пропозиції показує, як збурення в економіці можуть спричиняти тривалі спади. Вона також показує, як за допомогою фіскальної і монетарної політики можна не допускати спадів, реагуючи на відповідні збурення. Ці економісти розглядають відповідну відмову від застосування цих інструментів для стабілізації економіки як марнотратство.

Інші економісти критикують намагання уряду стабілізувати економіку. Вони вважають, що уряд повинен триматися осторонь макроекономічної політики. На перший погляд, ця позиція може видаватися дивною. Якщо, згідно з висновками моделі, за допомогою фіскальної і монетарної політики можна не допускати або пом'якшувати гостроту спаду, то чому ж тоді уряд повинен відмовитися від використання цього інструментарію для стабілізації економіки? Розгляньмо деякі аргументи цих критиків.

Лаги у процесі ухвалення та проведення економічної політики

Стабілізація економіки була б легким завданням, якби заходи економічної політики відразу впливали на стан економіки. У цьому випадку проведення економічної політики нагадувало б управління автомобілем: державні мужі просто використовують наявні знаряддя управління, щоб утримувати економіку на бажаному рівні.

Однак проведення економічної політики більше схоже на керування великим кораблем, ніж автомобілем. Зміни у напрямі руху автомобіля відбуваються майже миттєво після того, як повернуто кермо автомобіля. І навпаки, зміна курсу корабля відбувається значно пізніше після того, як повернуто стерно. І коли корабель почи-

нає поворот, то він робить його ще довго після того, як стерно повернуто назад вихідне положення. Штурман-початківець міг надміру крутнути стерном і вибрати неправильний курс. Завваживши помилку, він може так само надміру повернув стерно у протилежному напрямі. Курс корабля стає нестабільним, коли недосвідчений стерновий намагається виправити попередні помилки.

Як і стерновий корабля, творці економічної політики стикаються з проблеми тривалих лагів. Проблема цих лагів у економіці значно складніша, бо їх тривалість значно ускладнює проведення монетарної і фіскальної політики.

Економісти розрізняють два види лагів стабілізаційної політики — внутрішні і зовнішні. Внутрішній лаг — це проміжок часу від моменту виникнення збурення в економіці до моменту ухвалення відповідних заходів економічної політики. Цей лаг виникає внаслідок того, що державним мужам потрібен певний час, аби усвідомити, що відбулося збурення, і здійснити відповідні заходи економічної політики. Зовнішній лаг

— це проміжок часу від моменту ухвалення заходів економічної політики до моменту, коли вони почнуть діяти. Він виникає внаслідок того, що ухвалені заходи економічної політики не можуть миттєво змінити рівень видатків, доходів і зайнятості.

Фіскальній політиці властиві тривалі внутрішні лаги. Вони особливо помітні у США, де зміна обсягу державних видатків або рівня податків передбачає схвалення цих заходів Президентом, а також обома палатами Конгресу. Законодавчий процес здебільшого повільний і громіздкий, що робить фіскальну політику ненадійним і неточним інструментом стабілізації економіки. Ці внутрішні лаги є коротшими у країнах, де уряд спирається на парламентську більшість, як-от Велика Британія. Правляча партія може проводити через парламент потрібні у законодавстві зміни значно швидше.

Монетарній політиці притаманні значно коротші внутрішні лаги порівняно з фіскальною. Центральний банк може ухвалювати і здійснювати певні заходи, що змінюють монетарну політику, навіть швидше, ніж за один день. Однак монетарна політика характеризується значними зовнішніми лагами. Механізм монетарної політики передбачає зміну пропозиції грошей і, отже, процентних ставок, які, у свою чергу, впливають на інвестиції. Тому вважають, що наслідків змін монетарної політики можна очікувати не раніше, ніж через півроку після цих змін.

Наявність тривалих і змінних лагів, пов'язаних із здійсненням заходів монетарної і фіскальної політики, ускладнює процес стабілізації економіки. Прихильники невтручання держави в економічні процеси твердять, що внаслідок цих лагів уряд не може успішно стабілізувати економіку. Що більше, намагання уряду стабілізувати економіку можуть посилювати її нестабільність. Припустімо, що у проміжку часу між ухваленням того або того заходу і початком його дії стан економіки змінюється. У цьому разі активна економічна політика може, наприклад, стимулювати економіку, яка вже перебуває у стані "перегріву", або поглиблювати спад. Прихильники активної політики визнають, що внаслідок таких лагів*державні мужі, розробляючи заходи економічної політики, мусять бути особливо обережними. Однак, на їх думку, із цього аж ніяк не випливає, що економічна політика повинна бути цілком пасивною, особливо під час глибокого і тривалого спаду.

Деякі заходи стабілізаційної, політики, що їх називають автоматичними стабілізаторами, спеціально задумані для скорочення цих лагів. Автоматичні стабілізатори — це заходи економічної політики, що стимулюють або стримують економічне зростання без спеціальних коригувань політичного курсу. Наприклад, система прибуткових податків автоматично знижує податки без будь-якої зміни податкового законодавства, коли економіка входить у фазу спаду. Річ у тім, що зі зменшенням

доходів індивіди і підприємства сплачують нижчі податки. Так само система страхування безробіття автоматично збільшує виплати у фазі спаду, бо більше людей потребує допомоги. Ці автоматичні стабілізатори можна розглядати як різновид фіскальної політики, який не має внутрішніх лагів.

ПРИКЛАД

Спад 1990 року

Коли Біл Клінтон обійняв посаду президента у 1993 р., економіка США уже одужувала від спаду, в який увійшла у середині 1990 р. Рівень безробіття зріс від 5,1% у червні 1990 р. до 7,7% у червні 1992 р. Хоча за історичними мірками цей спад не був дуже глибоким, він завдав чимало клопотів державним мужам. Високий рівень безробіття тримався упродовж 1992 р., і стан економіки був центральним питанням президентської кампанії 1992 р. Які причини цього спаду? Економісти не можуть виявити жодного очевидного його чинника, але ймовірно, що в цей період ціла низка обставин спричинилася до падіння сукупного попиту.

Однією із ранніх причин цього спаду була стримувальна монетарна політика, внаслідок якої крива ЬМ перемістилася вліво. Згідно з більшістю оцінок, рівень безробіття у 1980-х роках був нижчим за природний, внаслідок чого темпи інфляції прискорилися. Тому ФРС вирішила уповільнити темпи зростання грошової маси.; Процентні ставки зросли від 6% у середині 1988 р. до майже 9% у середині 1989 р,, що зменшило обсяг інвестиційних видатків, а отже, і сукупний попит.

Незабаром після стягування ФРС грошової маси відбулося два збурення, що перемістили криву75 і прискорили настання спаду. По-перше, з різних причин (включаючи і невідповідні заходи економічної політики в минулому) багато фінансових інституцій, особливо ощадно-позичкові асоціації, опинилися у фінансовому становищі, близькому до банкрутства. Це змусило банкірів бути значно обережнішими, надаючи позики. В результаті окремі фірми відмовилися від реалізації інвестиційних проектів, що зменшило попит на капітальні блага. По-друге, із вторгненням улітку 1990 р. Іраку в Кувейт рівень оптимізму споживачів знизився. Невизначеність, яку породила війна у Перській затоці, можливо, змусила частину споживачів відкласти їхні видатки, доки цю проблему не буде розв'язано. Зниження споживчих видатків зменшило і сукупний попит.

Чи можна було уникнути цього спаду? З ретроспективного погляду очевидно, що стиму-лювальна монетарна політика могла б його відвернути. ФРС, справді, знизила процентні ставки, але тільки поступово, коли економіка вже увійшла у фазу спаду. Короткострокові процентні ставки знизилися до 3% у 1992 р. Проте окремі показники динаміки грошової маси засвідчили лише незначне її зростання. Одне з пояснень цих подій і процесів полягає в тому, що ФРС недооцінила величину переміщення кривої 75. Коли ФРС зустрілася із зниженням процентних ставок, вона могла це зниження скоріше помилково сприйняти як доказ переміщення кривої ЬМ вправо під впливом стимулювальних заходів економічної політики, ніж переміщення кривої 75 вліво під дією стримувальних чинників. Оскільки дані про динаміку доходу наявні лише через певний проміжок часу і оскільки дохід реагує на монетарну політику не відразу, а лише через певний час, ФРС могла дізнатися про свою помилку, коли було вже надто пізно для того, щоб не допустити спаду.

Спад 1990 р. виявив певні труднощі у проведенні короткострокової стабілізаційної політики. У реальному світі існує чимало джерел, що спричиняють збурення в економіці, а глибину цих збурень простежити нелегко. Тому не просто розробити і здійснити адекватні заходи економічної політики. Оскільки державні мужі можуть виявити джерело збурення і нейтралізувати його наслідки лише після певного проміжку часу, їхні можливості стабілізувати економіку обмежені.

Нелегка праця економічного прогнозування

Оскільки заходи економічної політики впливають на економіку лише після значного проміжку часу, то для проведення успішної стабілізаційної політики необхідно передбачити майбутні економічні умови. Якщо не можна передбачити, чи економіка через півроку або рік перебуватиме у фазі піднесення чи спаду, то неможливо у даний момент правильно вибрати економічну політику, що збільшує чи зменшує сукупний попит. На жаль, за сучасного рівня знань про економіку часто неможливо прогнозувати процеси, що відбуваються в ній.

Один із способів прогнозування ґрунтується на застосуванні випереджувальних показників. Випереджувальні показники є статистичними даними, зміна яких часто передує змінам в економіці. Значне зниження значення випереджувального показника сигналізує про високу ймовірність входження економіки у фазу спаду.

Інший спосіб прогнозування пов'язаний з макроекономічним моделюванням. Такі моделі будують як державні інституції, так і приватні фірми для прогнозування розвитку економіки. Як уже зазначалося у розділі 11, ці складні комп'ютерні моделі містять величезну кількість рівнянь, кожне з яких описує певну сферу розвитку економіки. При цьому вони передбачають можливі зміни в екзогенних змінних, таких як монетарна і фіскальна політика, рівень цін на нафту тощо. На підставі цих даних прогнозують ймовірні значення рівнів безробіття і інфляції та інших ендогенних змінних. Проте пам'ятаймо, що цінність таких прогнозів повністю залежить від якості моделі і правильності припущень про динаміку екзогенних змінних.

ДОВІДКА

Індекс випереджувальних економічних показників

Приватна дослідницька група Conference Board щомісяця повідомляє про індекс випереджувальних економічних показників. Цей індекс складається з одинадцяти показників, які часто використовують для прогнозування змін в економічній кон'юнктурі протягом наступних шести—дев'яти місяців. Ці одинадцять показників перелічено нижче. Чи можете ви пояснити, чому ці показники дають змогу прогнозувати зміни реального ВВП?

1.Середня тривалість робочого тижня працівників, зайнятих у промисловості.

2.Первинні заявки на отримання допомоги з безробіття. Збільшення кількості первинних заявок на отримання допомоги з безробіття пов'язане із зменшенням зайнятості і наступним скороченням виробництва. Обчислюючи індекс, цей показник інвертують, так що його зниження збільшує індекс.

3.Нові замовлення на споживчі товари і матеріали, скориговані на інфляцію.

4.Функціонування гуртової торгівлі. Це показник кількості компаній, які отримують вироби від постачальників у меншому обсязі. Хоча це видається парадоксальним, але люб'язність гуртових продавців щодо вчасного постачання покупцям факторів виробництва вказує на зменшення попиту з боку бізнесу і на можливість зниження ВВП.

5.Контракти і замовлення на нові машини та устаткування, скориговані на інфляцію.

6.Ліцензії на будівництво нового житла.

7.Зміни портфеля замовлень на товари тривалого користування.

8.Зміни цін на деякі види сировини.

9.Ціни ринку акцій.

10.Пропозиція грошей (М2), скоригована на інфляцію.

11.Індекс сподівань споживачів.

ПРИКЛАД

Помилки у прогнозуванні

"Короткочасні грозові дощі з проясненнями; вітер слабкий до помірного". Таким був прогноз знаменитої Національної служби погоди Великої Британії на 11 жовтня 1987 р. Наступного дня на Британію налетів найсильніший за останні два століття ураган.

Як і прогнози погоди, прогнози розвитку економіки є важливим орієнтиром при ухваленні рішень як у приватному, так і в державному секторі. Керівництво фірм ухвалює рішення про обсяги виробництва та інвестиції в машини і устаткування. Державні мужі спираються на ці прогнози, коли формують економічну політику. Проте, як і прогнози погоди, економічні прогнози нерідко далекі від дійсності.

Велика депресія 1930-х років — найглибший спад в історії США — застала авторів прогнозів зненацька. Навіть після краху фондової біржі у 1929 р. вони вважали, що спад не буде глибоким. У кінці 1931 p., коли економіка вже була тяжкохворою, видатний економіст Ірвінґ Фішер передбачав її швидке одужання. Наступні події показали, що ці прогнози були надміру оптимістичними 1.

З графіка 14-1 можна винести уявлення, наскільки успішним було економічне прогнозування під час спаду 1982 p., найглибшого від часів Великої депресії. На ньому показано фактичний рівень безробіття і б спроб його прогнозування на наступні п'ять кварталів. З графіка видно, що прогнозування на один квартал вперед давало непогані результати, а прогнози на триваліший період часу були часто неточними. Наприклад, у другому кварталі 1981 р. значні зміни у рівні безробіття на наступні п'ять кварталів не прогнозувалися, але уже через два квартали безробіття почало різко зростати. Зростання безробіття до майже 11% в останньому кварталі 1982 р. було повною несподіванкою для авторів прогнозів. Коли глибина

спаду була вже очевидною, вони не змогли передбачити темпи наступного зниження рівня безробіття.

_______________

1 Kathryn М. Dominguez, Ray С. Fail-, and Matthew D. Shapiro. "Forecasting the Depression: Harvard Versus Yale", American Economic Review 78 (September 1988): 595—612. У статті показано, якими недосконалими були прогнози лід час Великої депресії; автори вважають, що навіть за наявності сучасних методів прогнозування навряд чи можна було б досягти кращого результату.

Ці два епізоди з економічної історії — Велика депресія і спад 1982 р. — свідчать про непрогнозованість багатьох найглибших потрясінь в економіці. Хоч ті, що ухвалюють рішення і приватному і державному секторах, виходять із цих прогнозів, необхідно пам'ятати, що прогнози не завжди точні.

Нестача знань, сподівання і критика Лукаса

Відомий економіст Роберт Лукас одного разу написав так: "Як консультанти ми намагаємось стрибнути вище своєї голови". З тим твердженням погоджуються багато хто з тих, що консультують державних мужів. Аналітична економія є молода наука, і багато чого в ній ще невідоме. Тому економісти не можуть з абсолютною впевненістю

Графік 14-1. Прогнози спаду 1982 р. Суцільна лінія показує фактичний рівень безробіття від першого кварталу 1980 р. до першого кварталу 1986 р. Переривчасті лінії подають прогнози рівня безробіття, зроблені в шість різних моментів часу: другому кварталі 1981 р., четвертому кварталі 1981 р., другому кварталі 1982 р. і так далі. У кожному варіанті прогнозу позначено фактичний рівень безробіття і його прогнозовані значення на наступні п'ять кварталів. Завважте, що автори всіх прогнозів не передбачили ні швидкого зростання рівня безробіття, ні його наступного різкого зниження.

Джерело: Дані про рівень безробіття взято зі статистики Міністерства торгівлі США. Прогнозований рівень безробіття обчислений як медіана прогнозів більш ніж двадцяти експертів, опитаних Американською статистичною асоціацією і Національним бюро економічних досліджень.

судити про наслідки того чи того заходу економічної політики. Ця нестача знань означає, що вони мусять бути особливо обережними, коли дають поради політикам. Хоч знання економістів обмежені у багатьох сферах, Лукас виділяє серед них проблему формування сподівань. Сподівання відіграють дуже важливу роль, в економіці, бо вони впливають на поведінку всіх учасників ринкового процесу. Наприклад, домогосподарства визначають обсяг свого споживання на підставі сподівань щодо майбутнього доходу, фірми ухвалюють рішення про обсяг інвестицій на підставі сподівань щодо майбутнього рівня прибутковості. Самі сподівання залежать від багатьох чинників, зокрема й від політики уряду. Отже, коли державні мужі хочуть оцінити наслідки певного заходу економічної політики, їм потрібно врахувати, як він вплине на сподівання фірм і домогосподарств. Лукас твердить, що традиційні методи оцінки заходів економічної політики, — як такі, що ґрунтуються на типових економічних моделях, — недостатньо враховують вплив політики на сподівання. Критику цих традиційних методів оцінки заходів економічної політики називають критикою Лукаса 2 .

Один із прикладів критики Лукаса простежуємо в аналізі дезінфляції. З розділу 13 згадаймо, що витрати на зниження інфляції часто вимірюють через коефіцієнт дезінфляційних втрат, який дорівнює відсоткові ВВП, яким доведеться пожертвувати для зниження інфляції на 1%. Оскільки, згідно з оцінками, цей коефіцієнт нерідко досить високий, то окремі економісти доходять висновку, що краще навчитися жити поруч із інфляцією, ніж зазнавати величезних втрат, намагаючись знизити її рівень.

Однак прихильники теорії раціональних сподівань вважають, що оцінки коефіцієнта дезінфляційних втрат не є достовірними, бо вони підпадають під критику Лукаса. Традиційні оцінки коефіцієнта дезінфляційних втрат ґрунтуються на адаптивних сподіваннях, тобто на припущенні, що очікуваний рівень інфляції залежить від її рівня у минулому. Адаптивні сподівання можуть переважати за певних обставин, але якщо державні мужі здійснюють такі політичні заходи, які заслуговують довір'я, то працівники і фірми, встановлюючи зарплату і ціни, реагуватимуть зважено і відповідно змінюватимуть свої інфляційні сподівання. Ця зміна інфляційних сподівань швидко змінюватиме короткостроковий вибір між інфляцією та безробіттям. Унаслідок цього зниження рівня інфляції може потребувати значно нижчих втрат, ніж передбачають традиційні оцінки коефіцієнта дезінфляційних втрат.

З критики Лукаса випливають два такі висновки: по-перше, економісти, які оцінюють альтернативні економічні заходи, повинні враховувати вплив цих заходів на сподівання, а отже, і на поведінку економічних агентів; по-друге, оцінка заходів економічної політики є нелегким завданням, тому економісти, що беруться за нього, повинні виявляти особливу делікатність.

Факти з історії

Вибір між активною і пасивною економічною політикою залежить від того, як державні мужі і їх консультанти оцінюють уроки історії. Якби економіці загрожувала велика кількість збурень, а з допомогою заходів економічної політики вдалося успішно нейтралізувати їх, то необхідність такої політики була б

очевидною. І нав-

__________

2 Robert E. Lucas. Jr., "Econometric Policy Evaluation: A Critique", Carnegie Rochester Conference on Public Policy 1 (Amsterdam: North-Holland, 1976), 19-46.