16 Грудня 1917 року Центральна Рада затвердила законопроект про утворення тимчасового Генерального суду (до скликання Всеукраїнських Установчих зборів).

16 грудня 1917 року приймається Закон «Про заведення апеляційних судів». Ним передбачалося створення трьох апеляційних судів: Київського, Харківського, Одеського, компетенція яких поширювалася на навколишні губернії. Апеляційний суд складався з голови, заступника і суддів. 23 грудня 1917 року додатково приймається ще Закон «Про умови обсадження і порядок обрання суддів Генерального і апеляційного судів». Відповідно до нього судді обиралися Центральною Радою на три роки більшістю в 3/5 голосів. При апеляційних судах були затверджені посади старших прокурорів і прокурорів, яких призначав Генеральний секретар судових справ.

14 лютого 1918 року були запроваджені посади головних губернських військових комендантів. Вони мали компетенцію ство­рювати так звані революційні військові суди для оперативного розгляду справ про вбивства, пограбування, підпали, зґвалтування та розбій. Після розгляду справи такий суд розформовувався. Ці суди розглядали справи військових і цивільних осіб.

У березні 1918 року після запровадження земельного адмініст­ративного поділу України було підготовлено проект закону «Про організацію судів Республіки по землях». Але цей проект так і не став законом. Центральна Рада ліквідувала селянські волосні і верхні сільські суди, а в місцевостях, де членів мирових судів не було обрано чи затверджено, справи могли розглядатися мировими суддями одноособово.

В січні 1918 року була створена прокуратура Генерального Суду, яка мала подвійне підпорядкування: вона підпорядковувалася ще й Генеральному секретарству судових справ. Очолював прокуратуру Старший прокурор.

13—14 червня 1918 року в Києві відбувся з’їзд українських юристів, на якому було прийнято рішення про необхідність «творення і застосування українського права згідно даних науки, життя і правосвідомості». В даному контексті пропонувалося судочинство вести «на мові того народу, серед якого суд відбуває­ться». Судові та нотаріальні посади повинні були обіймати лише ті особи, які володіють українською мовою та знають місцеві умови. З цією метою з’їзд створив комісію для складання словника української правової термінології і комісію для видання всіх чинних нормативних актів українською мовою. З’їзд прийняв також рішення зробити українську судову систему незалежною від російської та створити Вищий крайовий суд як найвищу незалеж­ну судову інстанцію. На місцях пропонувалося запровадити інститут судових комісарів для проведення судової реформи.

Зазначимо, що при всій значущості проведених заходів, судова реформа так і не була проведена до кінця.

Після проголошення державної самостійності України виникла потреба у власній законотворчості.

25 листопада 1917 року Мала рада приймає Закон про правонаступництво. Відповідно до нього Центральна Рада мала право скасовувати або оголошувати чинними старі нормативні акти від імені УНР, а також приймати нові закони.

В цьому плані необхідно зазначити, що чимало зусиль Цент­ральної Ради було спрямовано на розробку конституційного законодавства. Так, IV Універсал визнав за необхідне найскоріше прийняття Конституції. 24 червня 1917 року було затверджено «Інструкцію, на основі якої збирається Комісія по підготовці Статуту автономної України». За IV Універсалом Конституцію мали ухвалити Всеукраїнські Установчі збори. Вибори до Установчих зборів, відкриття яких було призначено на 9—22 січня 1918 року, через воєнні події були відкладені й проведені вже в квітні й не по всій Україні. За цей час парламентська комісія Центральної Ради підготувала новий проект Конституції, який враховував реалії самостійного статусу України.

На засіданні Малої Ради 27 квітня 1918 року від фракції соціалістів-революціонерів А. Степаненко запропонував доручити комісії Центральної Ради, яка займалася розробкою проекту Конс­титуції для Установчих зборів, негайно винести його для обговорення і затвердження на найближче засідання Малої Ради.

Відомо, що Конституція була ухвалена в день останнього засідання Центральної Ради 29 квітня 1918 року. В цей день о 17.00 почалося закрите засідання Малої Ради. Спочатку М. Грушевський виступив з заявою про конфлікт з німецьким командуванням (представник німецького командування Айхгорн узяв владу в свої руки і наказав селянам засівати поля, запровадив смертну кару за розкрадання майна, сформував польові суди, роззброїв військові формування Центральної Ради). Потім від комісії з вироблення Конституції доповідав А. Степаненко. Обговорення відбувалося по пунктах Конституції, після чого вона була при-йнята. Конституція мала підназву «Статут про державний устрій, права і вольності УНР». Вона готувалася на зразок демократичних конституцій Європи та США. Основний Закон визнавав за громадянами УНР усі конституційні свободи, а національним меншинам забезпечував право національно-персональної автономії. Для російської, єврейської та польської націй право на національно-персональну автономію гарантувалося прямою дією даного закону. Таким націям, як білоруська, чеська, молдавська, німецька, татарська, грецька та болгарська, можна було скористатися цим правом, якщо подати до Генерального Суду заяву не менше як від 10 тисяч громадян УНР, які заявили про приналежність до даної нації.

Для розв’язання проблеми національно-державного будівництва готувався проект нового поділу України. М. Грушевський запропонував поділ на 30 земель, з яких три міста — Київ, Харків та Одеса — вилучалися в окремі округи з приміськими територія­ми. Таким чином, Конституція УНР та проект нового поділу держави закладали основи земельного устрою України.

Конституція УНР складалася з 8 розділів та 85 статей. 1-й розділ — Загальні постанови; 2-й присвячувався правам громадян України; 3-й розділ визначав органи влади УНР; 4-й визначав роль, порядок скликання Всенародних зборів УНР та участь у них; 5-й розділ визначав компетенцію Ради Народних Міністрів УНР; 6-й був присвячений судовій системі УНР; 7-й розділ — Національні союзи, а у 8-му йшлося про тимчасове скасування громадянських свобод.

Зверніть увагу, що в інституті громадянства подвійне громадянство не допускалося. Цивільно-правова дієздатність наставала лише з 20-річного віку. На території УНР скасовувалися смертна кара, тілесні покарання та ті, що ображали людську гідність і честь. Як покарання скасовувалася конфіскація майна. Припускалася можливість (але не більше як на три місяці) зупинення дії громадянських прав і свобод: у разі війни, державного заколоту чи інших катаклізмів. Низка норм стосувалася виборчого права. Так, Закон про вибори встановлював пропорційну виборчу систему. У них мали право брати громадяни, яким «до дня виборів вийде 20 років». Позбавлялися виборчих прав засуджені; особи, визнані в установленому порядку банкрутами; дезертири, а також члени царської родини.

Основу побудови найвищих органів держави становила теорія розподілу влад: законодавча влада, виконавча та судова. На практиці вона втілювалася таким чином:

Схема 1

Всенародні Збори мали обиратися на основі рівного, прямого, загального, таємного голосування за пропорційною системою виборів терміном на три роки. Проголошувався принцип депутатської недоторканності, вводилась оплата праці депутатам. Сесії (збори) повинні були скликатися двічі на рік. Голова, заступник голови і так звані товариші обиралися на першій сесії і становили Президію Всенародних Зборів. Компетенцією Всенародних Зборів було встановлення бюджету країни, оголошення війни, укладання миру та мирних договорів тощо. Депутати мали право депутатського запиту до уряду.

Уряд країни за Конституцією формувався Головою, а його пер­сональний склад і програма затверджувалися Зборами. Уряд мусив звітувати в парламенті, а в разі вотуму недовіри — йти у відставку. Генеральний суд обирався парламентом і виступав лише як касаційна інстанція для інших судів.

Таким чином, за Конституцією УНР для України передбачався шлях до класичної парламентської республіки.

В розвитку конституційного законодавства неабияке значення мав Закон «Про вибори до установчих зборів Української Народної Республіки», який затверджувався в два етапи. Він складався з двох розділів, 13 глав, 183 статей. У ньому йшлося про виборче право; про установи, відповідальні за вибори; про виборчі списки; про кандидатські списки; про подання і підрахунок виборчих карток; про встановлення результатів виборів; про порядок вступання на місце членів, які виступають з Українських Установчих зборів; про забезпечення вільності і правильності виборів; про витрати на вибори. Додатково затверджуються «Правила про спільну з цивільним населенням участь у виборах частин армії і флоту».

В січні 1918 року з’являється Закон про національно-персо­нальну автономію, який викликав неоднакову реакцію в суспільстві. Він передбачав створення «національних кадастрів», куди б заносилися поіменно представники тієї чи іншої національності.

В березні 1918 року приймається Закон про громадянство, відповідно до якого громадянином визнавався той, «хто народився на території України і зв’язаний з нею постійним перебуванням». Пізніше з’являються два проекти нового закону про громадянство, де громадянами УНР визнавалися всі, без винятку, під­дані колишньої Російської імперії, що народилися на території України, або на час опублікування закону постійно проживали на її території.

12 березня 1918 року приймається «Закон про державну символіку». Студентам на матеріалах підручників та літератури рекомендується ознайомитися з історією створення державної символіки, особливо державного герба.

Зазначимо, що 12 березня 1918 року Мала рада затвердила «Володимирів тризуб» державним гербом УНР, хоча деякі політики обстоювали інші проекти.

В законодавчому процесі чимало норм було напрацьовано з головних галузей права — фінансового, трудового, цивільного, кримінального, земельного. Так, у сфері фінансів органом центрального управління було Генеральне секретарство фінансових справ (реформоване пізніше у Міністерство фінансів).

Найважливішими в цій галузі питаннями, що врегульовувалися в законодавчих актах УНР, були питання про випуск державних кредитних білетів, про оподаткування, про державний бюджет.

Закон від 9 грудня 1917 року встановлював порядок випуску кредитових білетів у карбованцях. Закон від 13 квітня 1918 року регулював випуск зобов’язань державної скарбниці УНР на забезпечення грошових знаків, а інший, позначений тією ж датою, — регулював порядок випуску розмінних марок державної скарбниці.

Щодо податкового законодавства, то єдиного акта, який би регламентував податки, не було, але всі вони визнавалися прибут­ками державного скарбу УНР.

11 квітня 1918 року було ухвалено «Закон про тимчасові роз­писки видатків на 1918 рік», що регулював державні видатки до ухвалення першого бюджету УНР, який, як відомо, не було прий­нято.

В регулюванні трудових відносин УНР значення мав «Закон про восьмигодинний робочий день» від 25 січня 1918 року, який став своєрідним кодексом законів про працю. Цей Закон мав сферу дії по відношенню до всіх підприємств з найманою працею. Встановлювалася 48-годинна тривалість робочого часу на тиждень. Регламентувалися особливості найму та праці жінок і неповнолітніх; нічні і понаднормові роботи; праця на шкідливому виробництві; встановлювалися святкові та неробочі дні тощо.

В цивільно-процесуальних правовідносинах використовувався Звід законів Російської імперії.

Зазначимо, що в нормативних актах Центральної Ради термін «право володіння» не використовується і замінюється на «право порядкування», «право користування». Це пояснюється політичною позицією Центральної Ради, її соціалістичною орієнтацією, яка припускає невизнання приватної власності.

В галузі кримінального законодавства слід відзначити скасування III Універсалом смертної кари, а також Закон про амністію від 19 листопада 1917 року, за яким звільнялися всі засуджені за політичні злочини.

5 березня 1918 року Центральна рада ухвалила Закон про покарання учасників воєн і повстань проти Української держави. Там зазначалося, що якщо будь-яка особа після 22 січня 1918 року (після прийняття IV Універсалу) брала участь у війнах або пов­станнях проти УНР, то вона втрачала громадянство УНР і підлягала висиланню за межі держави.

Щодо земельного законодавства, то III Універсал скасував право приватної власності на землю. IV Універсал проголосив необхідність прийняття земельного закону з обов’язковою передачею землі трудовому народу без викупу. В січні 1918 року було ухвалено Земельний закон, основою якого стало скасування права власності на землю і замінено правом користування з переходом цього права у спадщину. Земля відводилася спеціально для цього створеними земельними комітетами в приватно-трудове користування сільським громадам та добровільним товариствам. Проте нерішучість Центральної Ради, помилки в стратегії реформування аграрного сектора призвели до того, що селяни відштовх­нулися від ідеї «соціалізації» землі і надалі перестали підтримувати Центральну Раду.