Тема 2 Принципы и функции государственного управления

1. Понятие принципов государственного управления

2. Классификация принципов государственного управления

3. Функции и виды функций государственного управления

Реализация государственного управления базируется на принципах - фундаментальных положениях, проверенных теорией и практикой.

Принцип (от лат.– первоначало, первооснова) отражает закономерности, отношения, взаимосвязи между элементами системы государственного управления.

Принципы государственного управления - это фундаментальные, научно обоснованные и в большинстве случаев законодательно закрепленные положения, на основе которых строится и функционирует система государственного управления.

Анри Файоль писал, что для того, чтобы осуществлять управленческую деятельность, надо опираться на принципы, т.е. на признанные истины, считающиеся доказанными» (Файоль А. Общее промышленное управление. М., 1923, с. 24-25).

Файоль А. сформулировал 14 общих принципов управления:

- Разделение труда, позволяющее повысить производительность труда.

- Власть, означающая право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться.

- Власть немыслима без ответственности.

- Дисциплина – повиновение, усердие, деятельность.

- Манера держать себя, внешние знаки уважения, т.е. соблюдение установленных правил между служащими и организацией.

- Единство распорядительства – служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник.

-Единство руководства – один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель.

- Подчинение частных интересов общим – в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан.

- Справедливое вознаграждение персонала – по возможности должно удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие.

- Централизация, степень которой определяется в каждом конкретном случае в зависимости от условий конкретной организации, учреждения, предприятия. Иерархия руководящих должностей, предусматривающая неукоснительное соблюдение распоряжений вышестоящих должностных лиц нижестоящими.

- Порядок – определенное место каждого лица, его полномочий и функций.

- Справедливость, предусматривающая сочетание благожелательности с правосознанием и правосудием.

- Постоянство состава персонала, исключающее текучесть кадров.

- Инициатива работников, означающая свободу предложений и осуществления планов.

- Единение персонала, состоящее в использовании способностей всех, вознаграждении заслуг каждого.

Сформулированные Файолем принципы в течение нескольких десятилетий были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров, использовались на практике.

В системе государственного управления принципы выступают в качестве основных и исходных положений управленческой деятельности, выработанных наукой и сформулированных государством. Они являются надежным средством организации и регулирования целенаправленного процесса воздействия на общество и одновременно на функционирование субъекта управления. По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны. Они реализуются в результате сознательной деятельности людей, что не исключает субъективизм. Для того чтобы этого избежать, они находят соответствующее правовое закрепление.

Отступление от того, или иного принципа может вызвать серьезные сбои во всей системе.

К классификации и систематизации принципов государственного управления существуют различные подходы. Можно выделить следующие подсистемы принципов управления:

- общие (общесистемные) – общеметодологические принципы, сформулированные на основе познания общих законов социального и государственного управления, закрепленные в политических и правовых нормах, или применяемые в качестве научно-практических рекомендаций; они определяют содержание государственного управления и раскрывают общецелевую направленность управления;

- организационно-технологические – раскрывают организационную и технологическую стороны;

- частные – касаются главным образом непосредственного руководства деятельностью людей – участников управленческого процесса.

Таким образом, принципы ГУ представляют собой следующую классификацию:

Ведущим принципом управления можно считать принцип системности. При использовании данного принципа цель задается произвольно, определяется направление движения, которое корректируется различными директивными указаниями. Несмотря на то, что планирование в советский период носило тотальный характер, субъект управления не обладал всей полнотой достоверной информации и, в результате, директивно-плановая экономика оказалась крайне неэффективной.

Принцип научности состоит в том, что в основе всех управленческих действий лежат научные подходы и методы.

Принцип гуманизма тесно связан с принципом социальной направленности управления. Суть принципа гуманизма состоит в том, что во всей деятельности органов государственной власти учитываются интересы человека. А если человек социально защищен, не нарушаются его права и свободы, то он активен, деятелен и эффективность управления неизмеримо возрастает.

Принцип демократизма позволяет учитывать интересы граждан и объединять их усилия в достижении целей государственного управления. Следует подчеркнуть, что применение принципа демократизма не исключает использования принципа централизма, ибо только их единство способно уберечь общество как от административного произвола, так и от хаоса и анархии.

Принцип законности предполагает, что государственное управление в процессе своего осуществления строго основывается на действующем законодательстве. Значение законов в жизни общества было понято в глубокой древности. Так, Цицерон, опытный администратор Древнего Рима утверждал: «Государство – это общество Закона… Без закона и правительства ни дом, ни город, ни нация, ни раса, ни природа, ни сама Вселенная не могут существовать». Нельзя не согласиться с этим утверждением. Таким образом, в процессе осуществления государственного управления должны строго соблюдаться Конституция, законы и нормативно-правовые акты Президента и правительства. Если для достижения целей государственного управления какая-либо правовая норма стала серьезным препятствием, она должна быть в законном порядке либо отменена, либо изменена. Применение на практике этого принципа требует от руководителей всех уровней всесторонней правовой подготовки.

Принцип гласности означает, что граждане должны быть информированы о целях и задачах органов государственного управления. Конституции гарантирует своим гражданам право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов.

Надежность системе государственного управления, гибкость и динамизм в кризисных ситуациях придает принцип разделения власти. Конституция закрепляет этот принцип.

Принцип объективности. Причем, важно соизмерять поставленные цели с возможностями их достижения. Например, нельзя ставить цель без анализа имеющейся ресурсной базы для ее достижения. Однако и абсолютизировать объективную закономерность, сводя ее до уровня фатальности, нельзя.

Принцип оптимальности направлен на достижение максимального результата при минимальных затратах.

На основеблока организационно-технологическихпринципов управления реализуется организационно-распорядительная и административно-исполнительная деятельность органов государственной власти. Среди этой группы можно выделить принципы:

разделения труда; иерархичности; оптимального сочетания централизма и децентрализации; субсидиарности; сочетания единоначалия и коллегиальности.

Принцип разделения труда – это дифференциация трудовой деятельности, приводящая к наделению соответствующего органа или должностного лица определенными конкретными правами и обязанностями.

Принцип иерархичности означает ответственность нижестоящих структур управления перед вышестоящими структурами, причем каждый служащий административной иерархии отвечает за вверенный ему участок работы и подчиненный ему коллектив.

Принцип оптимального сочетания централизма и децентрализации позволяет, с одной стороны, избежать анархии, ибо определяет пределы самостоятельности органов власти на местах. Централизм означает, прежде всего, распространение государственного управления на территорию всего государства. Децентрализация в государственном управлении – это передача компетенции и полномочий из центра органам местного управления и самоуправления. К этому принципу тесно примыкает принцип субсидиарности (от лат. subsidiarius – резервный, вспомогательный.

Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности позволяет повысить уровень ответственности должностных лиц и вовлечь в выработку решений руководящих работников разных уровней.

Организационно-технологические принципы в соответствии с их назначением можно разделить на 4 группы:

структурно-целевые: согласованность, непротиворечивость, взаимодополняемость, иерархия целей; последовательность в достижении всей совокупности целей;

структурно-функциональные: правовое закрепление управленческих функций в компетенции соответствующих органов государственного управления; исключение дублирования и параллелизма в работе органов государственного управления;

структурно-организационные: единство системы государственной власти при разделенности ее по горизонтали (на законодательную, исполнительную и судебную) и вертикали (центральная, региональная и местная), что обеспечивает ее целостность, согласованность и последовательность принимаемых решений;

структурно-процессуальные: соответствие методов, форм, стадий управленческой деятельности их функциям и организации; конкретизация управленческой деятельности и личная ответственность за ее результаты.

Частные принципы управленияспособствуют активизации человеческого фактора. Их классический вариант сформулировал в 1912 г. американский ученый Г.Эмерсон. Это:

точно поставленные идеалы или цели; здравый смысл; компетентная консультация; дисциплина; справедливое отношение к персоналу; быстрый, надежный, полный, точный и постоянный учет; диспетчеризация; нормы и расписания; нормализация условий; нормирование операций; писаные стандартные инструкции; вознаграждение за производительность.

Блок частных принципов можно разделить на 2 группы:

Принципы, применяемые в различных подсистемах или сферах общества. Например, в экономической сфере, принципы функционирования различных институтов, например, принципы государственной службы, принципы подбора кадров и т.д.

Функции государственного управления

представляют собой основные направления деятельности государственных органов по обеспечению выполнения задач государственного управления.

Они имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления. В административной науке принято различать функции государственного управления, функции органов государственного управления и управленческие функции всех государственных органов. Существенное значение имеет соотношение именно функций государственного управления и функций органов государственного управления, которые различаются между собой, имея в то же время ряд общих признаков.

В юридической науке нет единого мнения по поводу видов функций государственного управления. Г. В. Атаманчук классифицирует функции государственного управления на внутренние (управление внутри государственной управляющей системы), внешние (влияние государственных органов на объекты управления), общие (отображающие существенные моменты управления: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль), специфические (отображающие особое содержание отдельных влияний).

По мнению Ю. М. Старилова, функции государственного управления классифицируются на два вида:

а) функции государственного управления как управленческого права. К данной группе относятся такие функции, как: обеспечительная; интеграционная; коммуникативная; охранительная; организационная; правотворческая; функция контроля;

б) функции государственного управления как основные направления деятельности органов исполнительной власти. Кроме выше названных видов, функции государственного управления можно классифицировать на следующие:

а) в зависимости от направленности и места влияния: социально-организационные (влияние государственных органов на объекты управления) и внутриорганизационные (управление внутри государственного управленческого аппарата);

б) по содержанию, характеру и объему влияния: на общие, специальные, вспомогательные. При этом следует отметить, что к общим функциям относятся:

— организация;

— прогнозирование и моделирование.

Прогнозирование играет в государственном управлении важную роль, поскольку без него невозможно предвидеть последствия принятия того или иного управленческого решения.

Моделирование — это создание системы управления, предназначенной для спланированного управления, решения задач и достижения поставленных целей.