8.2 Актуальные проблемы организации управления экоразвитием

При переходе к концепции экоразвития объектом управле­ния вместо экономической системы становится эколого-экономическая система.

Вспомним основные принципиальные отличия между этими двумя объектами управления. В экономической системе глав­ным критерием оптимизации ее работы, критерием ее эффек­тивности является получение наибольшей прибыли при равных затратах, т.е. при выборе вариантов отбирается наиболее эффек­тивный по показателю прибыли на рубль издержек. И вся структура управления строится исходя из подчинения этому главному критерию.

Главным критерием оптимизации функционирования эколого-экономической системы (ЭЭС) является критерий уравно­вешенности, сбалансированности двух ее частей. И только после того, как этот критерий выполнен, т.е. когда соиз­мерены и сбалансированы производственные и природные по­тенциалы системы, только тогда идет оптимизация системы по следующему критерию – по прибыли, который в случае ЭЭС стоит на следующей ступени оптимизации. Таким образом, из­меняется главный критерий оптимизации управляемой системы и в корне меняются принципы, лежащие в основе организации управления ЭЭС.

1. Принцип комплексности. Он основан на естественном единстве и взаимодействии большей части природных резервуаров и потоков. Многие нарушения в природопользовании обусловлены тем, что освоение того или иного ресурса на данной территории не учитывает его взаимосвязей с другими элементами природного ресурсного комплекса.

2. Равноправие всех ресурсных сфер. При управлении ЭЭС принципиально важно обеспечить надежность горизонтальных связей между ресурсными сферами, как информационных, так и экономических. Экономические приоритеты (например, значе­ние ископаемых топлив по сравнению с запасами леса, пашни, воды или рыбы) не должны игнорировать главный критерий оптимизации ЭЭС.

3. Принцип соизмерения. Каждый территориально-производ­ственный комплекс необходимо рассматривать как эколого-экономическую систему. Отсюда вытекает потребность в учете интегральной ресурсной емкости той или иной территории и ее экологической техноемкости. То есть для соизмерения произ­водственного потенциала с возможностями природного ком­плекса необходимо определить максимальную техногенную на­грузку, которую может переносить длительное время совокуп­ность реципиентов и природных систем территории без нару­шения их структурных и функциональных свойств. При этом важен учет ландшафтно-экологической целостности территории как ресурсного бассейна.

4. Функции управления экоразвитием должны быть включены в единый цикл управления страной, ее экономикой и социальным достоянием. Реализация этого принципа должна опираться на определенную законодательную основу в рамках Конституции, Федеративного договора, Закона об охране окружающей при­родной среды, законов о природных ресурсах и других норма­тивных актов, относящихся к управлению хозяйственной дея­тельностью и природопользованием.

5. Дальнейшее разграничение полномочий между центром и регионами. Территориальный подход в свою очередь предполагает необхо­димость четкого разграничения властных функций и экономи­ческих рычагов в управлении ресурсами между федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов Федера­ции. Вертикальные составляющие управления природопользо­ванием должны сочетать директивные и информационно-консультативные функции управления.

6. Принцип ресурсного бассейна. Административные меры уп­равления эксплуатацией и охраной ресурсов могут затрудняться тем, что административные границы субъектов Федерации часто совпадают с естественными географическими границами природных комплексов. Поэтому при региональной организа­ции управления природопользованием решающее значение мо­жет иметь создание органов, контролирующих ресурсы в преде­лах природного комплекса.

Переход от экономической системы к эколого-экономической предполагает обязательное выполнение первоочередных этапов работ:

- проблемный анализ экологической и эколого-экономической ситуации в стране и регионе;

- выбор приоритетов развития, разработку и утверждение национальной экологической политики с учетом экологи­ческих проблем и особенностей регионов;

- разработку государственной долговременной стратегиче­ской программы эколого-экономического развития;

- формирование системы функций управления эколого-экономическим развитием;

- формирование организационной структуры и органов уп­равления экоразвитием;

- формирование системы экологического права, закреп­ляющего проблемный анализ экологической и эколого-экономической ситуации в стране и регионе.

Эти требования относятся не столько к центральным орга­нам управления, сколько к территориальным. Вообще центр тяжести работ по управлению экоразвитием и экологизацией должен быть перенесен на территориальный уровень, где стра­тегические цели доводятся до конкретных исполнителей опера­тивных задач и видов работ.

Введение новых форм хозяйствования и управления означает прежде всего: ответственность региональных и местных органов управления за принимаемые решения по развитию своих терри­торий; самостоятельность территорий в определении способа финансирования социально-экономических программ развития; свободу предприятий в выборе вариантов развития и предпри­нимательской деятельности в связи с задачами экологизации.

На уровне управления ресурсопотреблением и средозащитными функциями отдельных природопользователей – предпри­ятий, производственных объединений, производственно-торго­вых фирм – задачи экоразвития трансформируются в задачи управления экологизацией производства. На современном этапе экологизация должна стать важнейшим элементом экономики и организации промышленных предприятий.

Система управления базируется на сочетании практических мер экологической регламентации хозяйственной деятель­ности и экономических механизмов экологизации производства. Как правило, выделяют две группы методов – методы дирек­тивного и экономического регулирования.

1) Директивное регулирование – это воздействие на организато­ров, инвесторов и участников производства с помощью юри­дических, нормативных и административных ограничений, регламентов и запретов, имеющих обязательный характер. К ним относятся:

- регулирование размещения производства: а) запрет на строительство промышленных предприятий или других объектов производственной и/или социальной инфра­структуры в пределах территорий; б) ограничение роста производственных мощностей в соответствии с экологиче­ской техноемкостью территории;

- регламентация техногенных потоков: а) установление пре­дельно допустимых эмиссий – выбросов, стоков, складиро­вания отходов – для всех групп источников; б) установле­ние нормативов и квот очистки выбросов и стоков; в) спе­цификацию технологии производства и очистки отходов с запретом применения устаревших и несовершенных техни­ческих средств, запрет или ограничение производства отходоемкой по технологии производства продукции;

- требования к экологическому качеству продукции: а) за­прет или ограничение выпуска продукции, применение которой антиэкологично по своему основному действию и побочным эффектам; б) ограничение производства продукции, использование которой дает большое коли­чество неутилизируемых отходов; в) нормы примесей и загрязняющих веществ в производимой продукции. Эти же требования предъявляются и в сфере торговли.

Нарушение указанных ограничений и норм в соответствии с законом сопровождается административной и уголовной ответ­ственностью и штрафами.

2) Экономическое регулирование – это совокупность экономиче­ских и торговых правил, определяющих экологическую ориентацию экономического поведения; рынок регламентированного природопользования и средств экологизации. Экономическое регулирование включает:

- платность природопользования: а) оплата использования природных ресурсов, включая повышение цен на первич­ные природные ресурсы, вовлекаемые в экономическую сферу; б) плата за загрязнение окружающей среды, причем платой облагаются как нормативные, так и сверхлимитные выбросы и стоки как по валовой массе загрязнителей с учетом их токсичности, так и по отдельным «индикатор­ным» загрязнителям; в) прогрессивный налог на отходоемкие технологии, виды сырья и продукции;

- создание рынка экологических издержек и лицензий: а) рас­пределение между предприятиями,. находящимися на од­ной территории, издержек достижения определенного стандарта качества среды, предотвращения или компенса­ции отрицательных техногенных эффектов в зависимости от вклада в общий уровень загрязнения территории; б) продажа управляющими органами лицензий на временные выбросы ограниченных количеств загрязняющих веществ при условии сохранения зональных стандартов качества среды; в) покупка предприятием права на определенный объем эмиссий загрязнителей у соседнего предприятия, располагающего «экономией» по выбросам;

- инвестиции и субсидии на: а) научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы средозащитного направ­ления; б) внедрение новых малоотходных технологий с низкой природоемкостью; в) строительство очистных со­оружений и средозащитных устройств; г) совершенствова­ние контроля качества среды;

- стимулирование природоохранных функций путем: а) льготного экологического налогообложения при осущест­влении мер реального снижения природоемкости произ­водства; б) премирования за осуществление эффективных средозащитных мер; в) введения режима ускоренной амор­тизации природоохранных фондов; г) льготного кредито­вания и выпуска специальных низкопроцентных займов на приобретение средозащитного оборудования и внедре­ние малоотходных технологий.

Сочетание этих методов управления экологизацией с учетом их экономичности, результативности и адаптивности к измене­ниям условий производства является важным фактором экоразвития. Директивные и экономические регуляторы должны опи­раться на организационную структуру управления. К ней также предъявляется ряд требований.

- она должна быть неотъемлемой частью общей структуры управления государством;

- в структуре должны быть отражены все основные цели и задачи экоразвития;

- не должно быть дублирующих структурных подразделений;

- требуется высокий профессионализм кадров во всех звеньях управления, особенно в тех, которые определяют цели и приоритеты экоразвития;

- структура должна быть адекватна системе природоохран­ного законодательства.

Неопределенность многих современных условий препятст­вует выполнению перечисленных принципов и требований. Даже на начальной стадии движения к экоразвитию многое остается неясным. Неясно, в какой мере существующая систе­ма власти и управления способна воспринять идею экоразви­тия и принять решения по ее реализации. Неясно, на какие жертвы готово пойти население ради достижения целей эко­развития, особенно в условиях экономического кризиса. Не­ясно с международной системой квот на загрязнение и изъя­тие ресурсов. Не завершена система национальных экологиче­ских стандартов и регламентов. Уровень неопределенности увеличивается из-за отсутствия в стране развитой системы мо­ниторинга; еще не приступили к созданию единой информа­ционной системы, без которой невозможно достигнуть необ­ходимого современного уровня оперативного управления экоразвитием и экологизацией.

Национальная экологическая политика должна быть ключе­вым документом при разработке стратегической программы эколого-экономического развития, при согласовании целей и интересов различных отраслей хозяйства и сфер общественной жизни, при распределении бюджетных ассигнований и т. д. Ор­ганизация управления зависит от того, насколько обоснованно распределение функциональных полномочий и ответственности между органами государственной власти и управления, насколько она соответствует целям экоразвития.

8.3.3 Контроль экономической регламентации хозяйственной деятельности

На современном этапе развития отношений в области при­родопользования контроль является важной составной частью экологизации экономики. Рассмотрим организационные формы контроля экологизации.

Экологическая аттестация и паспортизация предназначены для документального описания эколого-экономических характеристик объектов природоохранной деятельности – пред­приятий и территориально-производственных комплексов. Экологи­ческий паспорт предприятия содержит нормативно-справочную, фактографическую и отчетную информацию о природоемкости про­изводства. Паспорт разрабатывается с целью учета всех видов тех­ногенных воздействий на окружающую среду и сравнительного ана­лиза вклада различных производственных процессов в общую природоемкость. Кроме краткой технико-экономической характеристи­ки и сведений, относящихся к размещению и производственной структуре предприятия, в паспорт вносится информация об исход­ных данных для расчета материальных балансов, нормативы ресур­сопотребления, уровни энергоемкости, технологические балансы отдельных производственных циклов, инвентаризация источников эмиссий и образующихся отходов.

Экологический паспорт территории представляет собой свод­ную характеристику природных комплексов, социально-демогра­фической структуры и хозяйства территории с позиций соизмере­ния природного и производственного потенциала. Обычно пас­порт рассчитан на территорию административного района, но мо­жет быть использован и для других территориальных образований. Вариант экологического паспорта территории, разработанный НИИ охраны природы и заповедного дела (1990), предусматривает фиксацию 2,5 тысяч различных показателей по таким разделам:

1) Общие сведения о территории (административное положе­ние и деление, население, населенные пункты, землеустройство).

2) Природные условия (географическая характеристика, геологическое строение, ландшафты, климат, поверхностные и подземные воды, почвы, растительный покров, животный мир).

3) Хозяйственная структура и экономическая характеристи­ка (специализация хозяйства, промышленность, энергетика и теплоснабжение, транспорт и коммуникации, водное хозяйство, коммунальное хозяйство, сельское и лесное хозяйство, охотни­чье и рыбное хозяйство; состояние основных фондов).

4) Загрязнение природной среды (воздушного бассейна, почв, природных вод, сельхозпродукции; заболеваемость насе­ления, животных и растений в результате загрязнения среды).

5) Охрана природных комплексов (охраняемые территории — заповедники и заказники, генофонд, зоны рекреации).

К паспорту прилагается картографическая информация и составляется общая экологическая карта территории. В конце документа приводится заключение об экологической ситуации, то есть по существу экологическая аттестация территории. К со­жалению, в разработанных к настоящему времени формах эко­логических паспортов отводится место почти исключительно первичной информации и не предусмотрены такие обобщаю­щие характеристики, как продукционный и самовосстанови­тельный потенциал природных систем, самоочищающая спо­собность экотопов, экологическая техноемкость территорий, соизмерение природных и производственных потенциалов. Методология и практика экологической паспортизации нуж­даются в совершенствовании.

Материалы экологических паспортов территорий и расположенных на них различных хозяйственных объектов вместе с текущими данными мониторинга и отчетными статистическими сведениями образуют боль­шой массив информации, которая должна быть определенным образом организована. Одной из форм такой организации может быть территориальный банк эколого-экономической информации (ТБЭЭИ) – комплекс средств для унифицированного сбора, цен­трализованной обработки и многоцелевого использования данных о состоянии всех структур и объектов природопользования.

Сложность взаимосвязей, межотраслевой и междисципли­нарный характер информации требуют тщательной проработки содержания и структуры БЭЭИ.

В ТБЭЭИ должна быть представлена принципиальная схема информационных потоков, необходимых для оценки текущей экологической ситуации и формирования на этой основе тактики управления и выделены следующие функциональные блоки:

1. Блок данных о техногенных потоках, основу которых составляют результаты экологической паспортизации источников загрязнения на территории.

2. Блок сведений о природном потенциале территории, содержащий количественное описание природных условий, оценку факторов самоочищения, а также групп биологических индикаторов.

3. Блок нормативов, содержащий совокупность экологических, технологических, санитарно-гигиенических нормативов, а также нормативов размещения загрязняющих производств.

4. Блок моделей и прикладных программ, обеспечивающих оценку экологической сбалансированности экономического объекта и выбор варианта коррекции эколого-экономической системы.

Примером того, как используется такая организация инфор­мации при контроле качества окружающей среды, может слу­жить такая схема: если для данного территориально-производственного комплекса определены предельно допусти­мая техногенная нагрузка, суммарные и дифференцированные по источникам ПДВ и ПДС, то контур регулирования оказыва­ется достаточно простым: главная обратная связь для принятия решений определяется оценкой эмиссий. Если же используются временно согласованные нормативы, то задача усложняется и для принятия решений относительно большее значение приоб­ретает оценка экономического ущерба.

Принятие решений не ограничивается лишь мерами воздей­ствия на технологические процессы или средства очистки, кото­рые должны уменьшить интенсивность и опасность эмиссий. Возможны и другие варианты: перемещение и перераспределе­ние мощности источников, замена технологии, увеличение санитарно-защитной зоны, создание экологического барьера, от­селение людей из зоны активного влияния источника и т. п.

В соответствии с существующими правилами любая предпроектная и проектная документация, связанная с какими-либо хозяйственными начи­наниями, освоением новых территорий, размещением произ­водств, проектированием, строительством и реконструкцией хо­зяйственных и гражданских объектов, должна содержать раздел «Охрана окружающей среды» и в нем – обязательный подраз­дел ОВОС – материалы по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности.

ОВОС (оценка воздействия на окружающую среду) – это предварительное определение характера и степени опасности всех потенциальных видов влияния и оценка экологических, экономических и соци­альных последствий осуществления проекта; структурированный процесс учета экологических требований в системе подготовки и принятия решений о хозяйственном развитии.

ОВОС предусматривает вариантность решений, учет терри­ториальных особенностей и интересов населения. ОВОС орга­низуется и обеспечивается заказчиком проекта с привлечением компетентных организаций и специалистов. Во многих случаях для проведения ОВОС нужны специальные инженерно-экологи­ческие изыскания.

В ходе ОВОС должны быть рассмотрены:

1. Цель и необходимость предлагаемого хозяйственного начинания, проекта, вида предполагаемой деятельности и спо­собы их осуществления; соответствие целям регионального экоразвития.

2. Реальные альтернативы с проработкой вариантов на уровне технико-экономических обоснований, включая нулевой вариант, то есть отказ от хозяйственного начинания, проекта.

3. Состояние окружающей среды и техногенной насыщен­ности территории на данный момент в предполагаемом районе размещения, включая варианты размещения.

4. Виды, характер и степень воздействия на окружающую сре­ду и совокупность реципиентов предполагаемых объектов в услови­ях освоения, строительства, при пусковом и регламентном режимах эксплуатации и при аварийных ситуациях; специальная оценка ава­рийности; вариантная проработка оценок экологического риска.

5. Изменение состояния среды при условии осуществления рассматриваемых вариантов и составление вариантных прогно­зов состояния природного комплекса; оценка возможных оста­точных воздействий», долговременные экологические, социаль­ные и экономические последствия.

6. Возможности предупреждения и уменьшения вредных воздействий на окружающую среду и здоровье населения; воз­можности и средства ослабления последствий.

Общим итогом ОВОС является официальное «Заявление о воздействии на окружающую среду» (аналог в зарубежных проце­дурах ОВОС называется «Заявлением об экологических послед­ствиях»). Заявление выступает как самостоятельный документ, предназначенный для органов, принимающих решения о судьбе проектов. В нем выявляются и рекомендуются к утверждению те проектные решения, осуществление которых:

- не представляет никакой угрозы для здоровья людей с уче­том отдаленных последствий;

- не связано с производством экологически опасной про­дукции;

- не приведет к критическим изменениям в природной сре­де в период строительства, эксплуатации и ликвидации объекта.

Результаты ОВОС вместе с заявлением об экологических по­следствиях являются важнейшими документами, рассматривае­мыми при экологической экспертизе.

Экологическая экспертиза – это специальное изучение хозяйственных и технических проектов и объектов с целью экспертиза обоснованного заключения о их соответствии экологическим требованиям, нормам и регламентам. В соответст­вии с Законом РФ об охране окружающей природной среды

Государственная экологическая экспертиза осуществляется на принципах обязательности ее проведения, научной обоснованности и законности ее выводов, независимости, вневедомственности в органи­зации и проведении, широкой гласности и участия общественности.

Экологическая экспертиза выполняет функции перспектив­ного предупредитель-ного контроля проектной документации и одновременно функции надзора за экологическим соответствием результатов реализации проектов. Закон РФ «Об экологической экспертизе» (1995) закрепил эту область контроля и надзора за природоохранными органами.

Объектами экологической экспертизы являются:

- все виды предплановой и предпроектной документации по развитию и размещению производительных сил;

- технико-экономические обоснования (расчеты) и проекты строительства, реконструкции, расширения, перепрофи­лирования, технического перевооружения и ликвидации объектов;

- документация по созданию новой техники, технологии и выпуску новых видов продукции – материалов и изделий;

- проекты нормативно-правовой, инструктивно-методичес­кой и технической документации, регламентирующей раз­личные аспекты природопользования;

- материалы, характеризующие экологическую ситуацию, формирующуюся под влиянием хозяйственной деятель­ности;

– сами хозяйственные объекты в процессе строительства, пуска и режимной эксплуатации в порядке надзора за соблюдением требований экспертизы и соответствия ОВОС.

Важным требованием к экологической экспертизе является ее независимость, подчинение только законам, нормам, стан­дартам и объективным экологическим требованиям. Заключение экологической экспертизы является юридическим документом, эксперты несут ответственность за представленные выводы. По­вторная экспертиза проводится лишь в том случае, когда строго и объективно доказана серьезная ошибка экспертов. Эти требо­вания пока еще не реализованы в российской практике управ­ления природопользованием.

Экологический аудит как элемент управления получил развитие в начале 70-х годов ХХ века в странах с рыночной экономикой. Распространение процедуры экоаудита связано с ужесточением экологического зако­нодательства и стандартизации в области торговли, финансовой и кредитной политики. Традиционно под экоаудитом понимают проверку соответствия деятельности предприятия законодатель­ным и нормативным экологическим требованиям и оценку сис­темы контроля и управления охраной окружающей среды на предприятии. В России экоаудит активно развивается с середи­ны 90-х годов. Одним из важнейших условий привлечения негосударственных источников финансирования и зарубежных инвестиций в экономику предприятия является наличие у пред­приятия результатов экоаудита, проведенного в соответствии с требованиями международных экологических стандартов, вве­денных в России в апреле 1999 г. (международные экологиче­ские стандарты ГОСТ Р ИСО 9000 и ГОСТ Р ИСО 14000).

Экологическое аудирование является неотъемлемым элемен­том при экологическом страховании, приватизации, подготовке соглашений о разделе продукции.

Различают внутреннее и внешнее экоаудирование, добро­вольное и обязательное. Наряду с традиционными видами экоа­удита широкое развитие получил специализированный аудит: по проблеме профессиональной заболеваемости, по минимизации отходов, за­грязнению конкретного природного объекта и т. п.

Экоаудит – основной элемент экологической сертификации.

С принятием Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» (1992) в России введена обязательная сертификация то­варов, работ и услуг с целью обеспечения безопасности жизни, здоровья потребителей и охраны окружающей среды. С 1992 г. В Российской Федерации действует Система обязательной серти­фикации по экологическим требованиям, осуществляется дея­тельность по использованию международных стандартов, опре­деляющих принципы экологической маркировки продукции, характеризующей воздействие на всех стадиях жизненного цик­ла – от получения сырья до утилизации.

Любая деятельность, связанная с использованием природных ресурсов и воздействием на окружающую природную среду, должна до­пускаться только при наличии соответствующей лицензии. Лицензия является документом, удостоверяющим право его владельца на пользование конкретным видом ресурса при обязательном выполнении всех оговоренных требований и условий. В 1994 г. Правительством РФ было принято поста­новление «О лицензировании отдельных видов деятельности». При осуществлении лицензионной деятельности налажено взаимодействие с налоговыми органами и органами, осущест­вляющими безопасность России.