1.4 Организационная структура таможенных органов. Органы управления в таможенной системе рф

Виды управленческих отношений в таможенных органах

При анализе организационных структур управления в них выделяются следующие элементы: звенья управления, уровни управления и взаимоотношения. К звеньям управления в системе таможенных органов относятся: ФТС России, управления и самостоятельные отделы ФТС России, РТУ, отделы РТУ, таможни, отделы таможен, таможенные посты и отдельные специалисты, выполняющие соответствующие профессиональные или управленческие функции. Эти звенья управления находятся на соответствующих уровнях иерархии управления. Под уровнем управления понимается совокупность звеньев управления, занимающих определенную ступень в системе управления организацией.

Структура управления в системе таможенных органов состоит из четырех уровней: ФТС России, РТУ, таможни, таможенные посты (рис.3).

Рис. 3. Четырехуровневая структура управления в таможенных органах

В рамках структуры управления протекает управленческий процесс, между участниками которого распределены задачи и функции управления, а, следовательно – права и ответственность за их выполнение. С этих позиций организационную структуру управления можно рассматривать как форму разделения и кооперации управленческой деятельности, в которой происходит процесс управления, направленный на достижение поставленных целей.

Между звеньями и уровнями управления в таможенных органах складываются следующие виды взаимоотношений:

- вертикальные управленческие отношения (ФТС - РТУ; РТУ – таможня; начальник таможни – отделы таможни; таможня – таможенный пост; ФТС – таможня);

- горизонтальные управленческие отношения (РТУ - РТУ; отдел таможни – отдел таможни; таможенный пост – таможенный пост; таможня – таможня);

- диагональные управленческие отношения (пост - взаимодействующая таможня отправления или назначения; таможня – взаимодействующее РТУ другого региона; отдел ФТС - взаимодействующее Управление ФТС РФ).

Вертикальные отношения предполагают, прежде всего, взаимоотношения между руководителями и его подчиненными, когда часто вырисовывается так называемая линейная субординация: все нижестоящие по уровням управления звенья находятся в подчинении у руководителя, находящегося на более высоком уровне управления. Это так называемые линейные отношения.

Вертикальные отношения в системе таможенных органов существуют не только между линейными звеньями организационной структуры, но и между функциональными звеньями, связанными отношениями субординации. Такие взаимоотношения проявляются тогда, когда, например, управленческие звенья, предназначенные для выполнения определенной функции управления, реализация которой является их профессиональной (служебной) деятельностью (финансовой, правоохранительной, кадровой и др.), находятся в функциональном (по роду профессиональной деятельности) подчинении у аналогичного вышестоящего управленческого звена.

Например, начальник отдела кадров таможни находится в линейном подчинении (вертикальные линейные взаимоотношения) у заместителя начальника таможни по работе с личным составом, у начальника таможни и у других вышестоящих линейных руководителей. Управленческое воздействие со стороны этих линейных руководителей на начальника отдела кадров таможни является выражением линейной субординации, их решения для него носят обязательный характер.

В функциональном же подчинении (вертикальные функциональные взаимоотношения) начальник отдела кадров таможни находится у начальника отдела кадров РТУ, а также у начальника Управления кадров ФТС России. Здесь уже управленческое воздействие больше носит рекомендательный характер. Одновременно с этим тот же начальник отдела кадров таможни является линейным руководителем по отношению к сотрудникам своего отдела.

Таким образом, приведенный пример показывает сложную иерархию вертикальных взаимоотношений. Помимо этого они включают в себя и так называемые отношения управленческого аппарата, работающего в виде института советников и помощников под началом линейного или функционального руководителя. Должностные обязанности советников (помощников) при этом состоят в разработке рекомендаций и советов.

Горизонтальные отношения могут быть двух категорий. Во-первых, коллегиальные – отношения между сотрудниками одного отдела, находящимися в подчинении у одного начальника. Во-вторых, параллельные – отношения между сотрудниками разных отделов, занимающими одинаковое положение в организации, у которых возникает необходимость обмена информацией, идеями и мнениями (например, такие каналы горизонтальных параллельных взаимоотношений, как отдел таможни - отдел таможни, таможенный пост – таможенный пост, таможня - таможня).

Диагональные отношения – это отношения, возникающие между звеньями управления, находящимися на различных уровнях системы управления, не состоящими в отношениях прямого подчинения, но взаимодействующих между собой во исполнение решений вышестоящих уровней. Примерами таких отношений являются взаимное информирование при доставке товаров, направлений запросов, обязательных для исполнения, по вопросам осуществления правоохранительных функций и т.п.

Виды организационных структур управления

Под организационной структурой управления понимают упорядоченную совокупность элементов иерархической системы управления и их взаимоотношений друг с другом, обеспечивающих развитие этих элементов как единого целого.

Описание видов организационных структур управления в таможенных органах, во-первых, основываются на базе системно-описательной матрицы таможенного дела (экономика, право, организация, психология), а во-вторых, включают в себя различные управленческие подразделения, способные, качественно выполнять определенные функции, взаимодействие между ними и внешней средой в ходе функционирования всей таможенной системы.

Ключевой целью в построении структуры управления является четкая дифференциация задач и функций между различными управленческими подразделениями при соблюдении основных процессов управления в таможенной системе. Эта цель достигается путем организации таможенных структур управления в соответствии с описательно-познавательной матрицей таможенного дела. Наглядно это видно на уровне основной ячейки (элемента) таможенной системы — таможни. В табл. 1 представлена схема построения организационной структуры управления таможни на базе описательно-познавательной матрицы таможенного дела — экономика, право, организация, психология.

Таблица 1. Схема построения организационной структуры управления на базе описательно-познавательной матрицы таможенного дела

Если в организации (службе, системе органов и т.п.) наблюдаются только линейные взаимоотношения, то организационная структура управления в ней называется линейной. Линейная структура основана на строгой подчиненности нижестоящего уровня управления вышестоящему. Все функции управления таможенным органом сосредоточены в одних руках — начальника таможенного органа. Ее достоинство - в однозначности управленческого воздействия и жесткой формализации решений. Здесь не может быть различных толкований приказов, распоряжений и указаний. Отношения между соподчиненными звеньями просты. При линейной структуре управления соблюдается принцип единоначалия, полной ответственности руководителей за результаты работы подчиненных. Она также практически исключает получение исполнителями противоречивых и не увязанных между собой заданий и распоряжений.

Если на линейные взаимоотношения накладываются функциональные, то организационная структура управления в такой организации называется линейно-функциональной или просто функциональной.

Основу линейно-функциональной структуры составляет вертикальный принцип построения и специализация управленческих подразделений по функциональным подсистемам таможенного органа. Линейность в данной структуре означает, что каждый подчиненный имеет начальника, а каждый начальник имеет несколько подчиненных. Функциональное управление осуществляется совокупностью подразделений, специализированных на выполнении конкретных видов работ, необходимых для принятия решений в системе линейного управления.

Функциональное управление существует наряду с линейным, что создает двойное подчинение для исполнителей: линейное подчинение (например, начальник отдела статистики таможни линейно подчиняется заместителю начальника таможни по экономике, начальнику таможни и т.д.) и функциональное подчинение (тот же самый начальник отдела таможенной статистики таможни функционально подчиняется начальнику соответствующего отдела статистики РТУ и начальнику Управления таможенной статистики и анализа ФТС, т.е. находится в подчинении непосредственного руководства таможни и своей функциональной системы, находящейся в вышестоящем таможенном органе).

Таким образом, в каждой подсистеме формируется иерархия таможенных служб, проходящая сверху донизу. Результаты работы любого подразделения, службы аппарата управления оцениваются показателями, характеризующими реализацию ими своих целей и задач. Например, работа отделов (служб), управляющих таможенными технологиями — показателями использования производственных мощностей таможенных пунктов пропуска, количеством оформляемых грузовых таможенных деклараций и т.д. Для оценок служб, осуществляющих управление персоналом, используются такие показатели, как текучесть и ротация кадров, дисциплина труда и т.д.

Линейно-функциональная структура широко применяется в таможенных органах. На рис. 4 приведена схема линейно-функциональной структуры управления в таможенных органах.

Рис. 4. Схема линейно-функциональной структуры управления в таможенных органах

Таким образом, линейно-функциональная структура включает в себя специальные службы, подразделения при линейных руководителях, которые помогают выполнять поставленные перед ними цели и задачи.

Функциональная организационная структура управления требует создания специальных подразделений для выполнения определенных функций на всех уровнях управления. Функциональная специализация аппарата управления, а именно ей в последнее время начинают уделять все большее понимание в таможенных органах, повышает эффективность его деятельности. Вместо универсальных руководителей, которые должны разбираться в особенностях всех функций управления, появляется штат специалистов, имеющих высокую компетентность в своей области и отвечающих за определенное направление деятельности. Так появляются функциональные службы, к которым в таможенных органах можно отнести Управление кадров и учебных заведений ФТС РФ, отделы кадров и отделы подготовки кадров таможенных органов, финансовые службы, службы по борьбе с таможенными правонарушениями, службы материально-технического снабжения и др. В этих условиях приобретает важное значение функция управления деятельностью руководителей служб, т.е. организация межфункциональной координации управленческой деятельности.

Аналогично при создании в рамках линейной структуры управления института помощников и советников, которые готовят соответствующие рекомендации руководителю, организационная структура управления получает название линейно-штабной.

Основу линейно-штабной структуры управления составляет принцип функционального разделения управленческого труда с использованием штабных (аппаратных) служб разных уровней. Создание линейно-штабных структур есть первый шаг к функциональной специализации в управлении.

На рис. 5 приведена условная схема линейно-штабной структуры управления таможенных органов России.

Рис. 5. Линейно-штабная структура управления в таможенных органах

Перечисленных выше организационных структур управления в чистом виде не бывает. Как правило, в управлении преобладает комбинированная (смешанная) структура. Подобная комбинированная структура составляет основу построения управления всей таможенной службой РФ.

В последние годы в управлении стали все чаще применяться так называемые органические структуры, среди них наибольшее распространение получили программно-целевые, проектные и матричные.

Матричная структура управления создается путем совмещения линейной и программно-целевой структур. Она позволяет руководителю, ответственному за реализацию программы и достижение цели, осуществлять подчинение всех исполнителей независимо от того, в каком подразделении они выполняют основную работу. По окончании временной (например, комплексной контрольно-ревизионной проверки) работы все исполнители переключаются на выполнение основной постоянной деятельности.

Опора в управленческой деятельности на развитие горизонтальных взаимоотношений чаще всего приводит к так называемым программно-целевым организационным структурам управления. В данных структурах вся совокупность работ по реализации заданной конечной цели рассматривается не с позиции иерархии подчинения, а с точки зрения достижения той цели, которая предусмотрена программой. При функционировании программно-целевой структуры управляющее воздействие направлено на выполнение целевой задачи (долгосрочного или оперативного характера), в решении которой участвуют все звенья таможенного органа.

В качестве примера стихийного программно-целевого образования можно назвать оперативную группу, создаваемую в таможенном органе для выявления контрабанды или предупреждения других нарушений таможенной границы.

Сочетание рассмотренных структур управления порождает так называемую смешанную организационную структуру управления, характерную для единой системы таможенных органов Российской Федерации.

В числе преимуществ линейной организации выделяют: ярко выраженную систему вертикальных связей; ответственность, установленные обязательства; четкое распределение обязанностей и полномочий; оперативный процесс принятия решений; простоту в понимании и использовании указаний; возможность поддерживать необходимую дисциплину. Этот тип управленческой структуры ведет к формированию стабильной и прочной организации.

К недостаткам линейного построения организационной структуры управления относятся: негибкость, жесткость, неприспособленность к дальнейшему росту организации; тенденциозность и волокита при рассмотрении вопросов, в решении которых заинтересованы несколько подразделений (по горизонтали); повышенная зависимость результатов работы от личных и деловых качеств руководителя.

Преимущества линейно-штабной организационной структуры управления в том, что при ее использовании достигаются более глубокая подготовка решений и планов; освобождение линейных руководителей от более глубокого анализа проблем; возможность привлечения консультантов и экспертов.

Недостатками линейно-штабной структуры управления являются: недостаточно четкая ответственность штаба; появление тенденции у чрезмерной централизации.

К преимуществам функциональной организационной структуры управления можно отнести то, что она освобождает линейных руководителей от решения некоторых специальных вопросов; создает основу для использования в работе консультаций опытных специалистов; уменьшает потребность в специалистах широкого профиля.

К общим недостаткам такой структуры управления относятся: усложнение взаимосвязей; ухудшение координации; проявление тенденции к чрезмерной централизации и двойному подчинению сотрудников.

Программно-целевая организационная структура управления позволяет руководителю, ответственному за достижение поставленной цели, подчинить всех исполнителей независимо от того, в каком подразделении они выполняют основную работу. По окончании работы все исполнители возвращаются в состав своих подразделений.

Создание программно-целевой структуры в таможенных органах считается целесообразным в случаях, когда в сжатые сроки необходимо создать оперативные группы для освоения новых технологий служебной деятельности, внедрения различных усовершенствований быстрого реагирования на изменения внешних и внутренних условий.

Преимущества программно-целевой структуры управления: лучшая ориентация на цели конкретной служебной деятельности; более эффективное текущее управление; более гибкое использование специальных знаний и компетентности отдельных исполнителей; развитие у работников навыков принятия решений; профессиональной и управленческой деятельности (в виду относительной автономности оперативных групп); улучшение контроля за выполнением отдельных задач служебной деятельности; возможность применения эффективных методов планирования и управления.

Недостатками программно-целевой системы управления являются: необходимость постоянного контроля за "соотношением" сил между задачами управления по целям и функциональным предназначениям подразделений; затруднения с установлением четкой ответственности за работу по заданию подразделения и выполнения функций по решению целевой задачи (наличие негативных явлений, связанных с двойным подчинением); возможные нарушения установленных правил работы, принятых в линейных и функциональных подразделениях; из-за длительного отрыва от них сотрудников, участвующих в работе целевых рабочих групп; необходимость адаптации сотрудников к новым условиям и приобретение новых навыков, необходимых для эффективной работы в составе оперативных групп; возможность возникновения конфликтов между руководителями линейных и функциональных подразделений и руководителями оперативных групп.

Смешанные организационные структуры управления не лишены положительных сторон и недостатков всех названных выше структур.

Органы управления в таможенной системе РФ

Важнейшими элементами организации таможенного дела являются выбор оптимальной структуры таможенной службы и варианта размещения ее органов на территории страны. Таможенная служба строится и функционирует как единая система таможенных органов Российской Федерации.

Принцип единой системы таможенных органов неразрывно связан с однородными принципами, на которых основывается организация и осуществление таможенного дела: единой таможенной политики, единой таможенной территории, единого таможенного законодательства, единого тарифного регулирования и сочетания его с мерами экономического пространства, закрепленного в ч.1 ст.8 Конституции РФ.

Таможенный кодекс Российской Федерации в понятие единой системы таможенных органов включает название тех органов, которые эту систему образуют: ФТС Российской Федерации, региональные таможенные управления (РТУ) РФ, таможни и таможенные посты РФ, а также порядок их создания, реорганизации и ликвидации. Каждая из этих подсистем является таможенным органом Российской Федерации, имеет статус правоохранительного органа.

Управление в таможенных органах как структура носит ступенчатый, иерархический, субординационный характер. Различные уровни управления одновременно выступают и как субъекты и как объекты управления, например: ФТС – субъект управления для регионального таможенного управления и объект для Правительства РФ; РТУ – объект управления для ФТС и субъект управления для таможни и т.д. Поэтому управление в таможенных органах выполняет как исполнительную, так и распорядительную функции.

Возглавляет систему таможенных органов России Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела – Федеральная таможенная служба РФ. Руководитель ФТС РФ назначается Указом Президента Российской Федерации. ФТС России обеспечивает непосредственную реализацию задач в области таможенного дела, единообразие применения таможенного законодательства всеми таможенными органами на территории России.

ФТС также отвечает за обеспечение международных обязательств РФ в области таможенного дела, организацию сотрудничества с таможенными и другими компетентными органами иностранных государств, международными организациями, занимающимися вопросами таможенного дела. К органам управления в таможенной системе РФ относятся: ФТС РФ, региональные таможенные управления и таможни (рис. 6).

Рис. 6. Система таможенных органов Российской Федерации

Федеральная таможенная служба, как орган, возглавляющий единую централизованную систему, осуществляет следующую деятельность (рис. 7).

Рис. 7. Деятельность Федеральной таможенной службы РФ

Основные задачи, решаемые таможенными органами можно представить следующим образом. Главная задача – обеспечение экономической безопасности. Решение главной задачи достигается решением частных задач:

а) правильной классификацией товаров на основе ТН ВЭД, своевременной корректировкой ТН ВЭД;

б) определением страны происхождения и таможенной стоимости; начислением и сбором пошлин, акцизов, НДС, других платежей, реализацией конфискатов;

в) контролем за соблюдением законодательства о таможенном деле борьбой с контрабандой, НТП, уклонением от платежей;

г) регулированием ВЭД и контролем за экспортом и валютой, ведением таможенной статистики;

д) совершенствованием всего таможенного дела (структуры таможенных органов, технологий, управления и кадрового обеспечения);

е) эффективной правоохранительной работой, в том числе и охраной таможенной границы и объектов инфраструктуры.

На таможенные органы возложены следующие функции, рис. 8.

Рис. 8. Функции, возложенные на таможенные органы

В состав и структуру центрального аппарата управления ФТС РФ укрупнено входят Главные управления и Управления по основным направлениям деятельности (табл. 2).

Таблица 2. Состав центрального аппарата управления ФТС РФ

Полное наименование	Сокращенное наименование
Главное организационно-инспекторское управление (аппарат руководит ФТС России)	ГОргИУ
Главное финансово-экономическое управление	ГФЭУ
Главное управление организации таможенного контроля	ГУОТК
Главное управление федеральных таможенных доходов	ГУФТД
Главное управление товарной номенклатуры и торговых ограничений	ГУТНиТО
Главное управление по борьбе с контрабандой	ГУБК
Главное управление тылового обеспечения	ГУТО
Главное управление информационных технологий	ГУИТ
Главное управление кадров	УК
Управление организации силового обеспечения	УОСО
Управление делами	УД
Управление собственной безопасности	УСБ
Управление таможенной статистики и анализа	УТСА
Управление валютного контроля	УВК
Правовое управление	ПУ
Управление таможенного сотрудничества	УТС
Управление таможенной инспекции	УТИ
Управление таможенных расследований и дознания	УТРД
Контрольно-ревизионное управление	КРУ

Территориальное деление таможенных органов предполагает их размещение по федеральным округам. (размещение РТУ).

Региональные таможенные управления (РТУ) созданы в каждом из федеральных округов и действуют на основе Общего положения о региональном таможенном управлении (Приказ ФТС России от 12.01.2005 №7).

Являясь связующим звеном между ФТС РФ и таможнями и таможенными постами, РТУ осуществляют (рис. 9):

Рис. 9. Деятельность региональных таможенных управлений

Таможни на подведомственной территории (или в специализированной сфере деятельности) осуществляют (рис. 10):

Рис. 10. Деятельность таможен

Таможенные посты осуществляют свою деятельность в соответствии с Общим положением о таможенном посте (рис. 11):

Рис. 11. Деятельность таможенных постов

Правовой статус таможенного поста, являющегося юридическим лицом, совпадает со статусом таможни. Таможенный пост, не являющийся юридическим лицом, рассматривается как структурное подразделение таможни.

Классификация таможенных органов.

Положения о специализированных таможенных органах, утверждаемые ФТС России, кроме общих для всех таможенных органов положений, содержат такие положения, которые определяют специализацию региональных таможенных управлений, таможен и таможенных постов или в отношении отдельных товаров, или ограничивающие (конкретизирующие), полномочия таможенных органов по выполнению определенных функций.

К специализированным таможенным органам относятся:

• экспертно-криминалистические;

• оперативные;

• кинологические;

• тыловые,

а также таможенные органы, специализирующиеся на таможенном оформлении и таможенном контроле:

• перемещаемых драгоценных металлов и драгоценных камней;

• товаров, перемещаемых воздушным, трубопроводным транспортом и по линиям электропередач.

В систему таможенных органов входят учреждаемые федеральным органом исполнительной власти (ФТС РФ), уполномоченным в области таможенного дела, учреждения и организации некоммерческого характера, не являющиеся правоохранительными органами для осуществления социально-культурных и других, возложенных на таможенные органы законодательством страны, функций.

К ним относятся:

• Главный научно-информационный вычислительный центр (ГНИВЦ)

• Государственные унитарные предприятия (ФГУП "Ростэк", ФГУП "Волго-терминал", ГПЭП "Астеп")

• Государственное образовательное учреждение (РТА "Российская таможенная академия")

• учреждения здравоохранения (Центральный клинический госпиталь, Центральная поликлиника, государственные учреждения "Санаторий Победа" и пансионат "Белое солнце").