II. Завдання для самостійної роботи

Завдання 1. Вивчити літературу з теорії держави та пра­ва, політології, конституційного права та проаналізувати, чому для визначення цієї складової форми держави використову­ються різні терміни, наприклад, "державний устрій", "держав­но-територіальний устрій", "політико-територіальний устрій",

236

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

"територіально-політичний устрій" та інші. Який термін, наваш погляд, є найбільш вдалим, аргументуйте свою точку зору. Завдання 2. Використовуючи літературу та тексти консти­туцій європейських країн, заповніть таблицю за наступною формою:

№ з/п	Країна	Унітарні країни		Федерації
		Централізовані	Децентралізовані
1	Бельгія	_	-	+
2
3
4

Завдання 3. Використовуючи тексти (або витяги з) кон­ституцій Латвії, Росії, США, ФРН, визначте форми політико-територіального устрою цих держав.

Завдання 4. Використовуючи відповідні нормативні акти, вирішить наступну ситуаційну задачу. Складіть ще по 3 при­клади аналогічних задач.

"Одна з земель в ФРН своїм законодавчим органом вирішила врегулювати питання які стосуються співробітництва Федерації та землі в галузі кримінальної поліції, змінити склад поліції та її структуру".

Чи має право в даному випадку влада суб'єкта федерації вирішити позитивно це питання?

Завдання 5. Продовжити поповнення словника новими поняттями та термінами державного права зарубіжних країн,

наприклад:

• Політико-територіальний устрій держави - це...

• Унітарна держава - це...

• Федеративна держава - це...

• Автономія - це...

237

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

S III. СЕМІНАРСЬКЕ ЗАНЯТТЯ

Тема: Унітарна форма політико-територіального устрою

ПЛАН

1. Унітарна держава: поняття, класифікація, загальні ри­ си та особливості.

2. Автономія в зарубіжних країнах.

3. Політико-територіальний устрій України та за­ рубіжних країн: порівняльний аналіз.

Методичні рекомендації до семінарського заняття

Семінарське заняття присвячено одній із частин програм­ної теми № 4.3 "Форми політико-територіального устрою зарубіжних країн, а саме, "унітарній формі політико-тери­торіального устрою", яка на конституційному рівні (ст.2) закріплена і в Україні.

Метою заняття є поглиблення, конкретизація і системати­зація, отриманих з цієї проблеми знань у процесі підготовки до семінару.

Підготовку до семінарського заняття необхідно розпочати із ознайомлення із планом семінару та рекомендованої до ньо­го літератури. З кожного питання плану слід підготувати до­повідь (виступ) на 8-10 хв. і необхідні матеріали для їх обгово­рення.

У першому питанні слід розкрити поняття унітарної дер­жави: дати її класифікацію, схарактеризувати її загальні риси та особливості.

Конституції, що закріплюють унітарний характер держа­ви, або містять цей термін, тобто "унітарна" (наприклад, Банг­ладеш, Румунія), або говорять про "єдину, неподільну держа­ву" (Франція, Таїланд).

238

Поняття унітарної держави. Унітарна держава (від ла­тинського слова "унус" - один) - це єдина держава, що скла­дається не з державних утворень (штатів і т.д.), а з адміністративно-територіальних одиниць - областей, провінцій, губерній, що потім поділяються, наприклад, на райо­ни, повіти, а останні - на громади, комуни і т.д. В окремі адміністративно-територіальні одиниці виділяються великі і середні міста, деякі з них ще від колишніх часів мають свої хартії самоврядування. Такі міста можуть мати статус громад з більш широкими повноваженнями, а можуть бути містами центрального підпорядкування.

Число ланок адміністративно-територіального розподілу може бути різним. В окремих дуже дрібних державах (напри­клад, у Науру і Тувалу в Океанії, населення кожної з яких не досягає 10 тис. чоловік) взагалі немає адміністративно-тери­торіального поділу, в одних країнах воно двох-ланкове (на­приклад, області і громади в Болгарії), в інших - чотирьох -ланкове (регіони, департаменти, кантони, громади у Франції). Найбільш поширений розподіл: область - район - громада. У кожній з адміністративно-територіальних одиниць наявні ор­гани управління: іноді державні (призначені зверху губерна­тори), іноді органи місцевого самоврядування, що обираються. В адміністративно-територіальних одиницях, що розгляда­ються як територіальні колективи, завжди є обрані населен­ням органи (іноді разом із призначеними "зверху" чиновника­ми), у тих же, що такого статусу не мають і не є громадами, діють призначені посадові особи.

Форми унітарних держав. Унітарні держави поділяються на: прості, котрі мають тільки адміністративно-територіальний поділ, і складні, які поряд з адміністративно-територіальними одиницями мають у своєму складі ще і автономні одиниці.

За ступенем централізації прийнято розрізняти цент­ралізовані, децентралізовані і відносно децентралізовані дер-

жави.

239

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

У централізованій унітарній державі в усі ланки адміністративно-територіального поділу, включаючи общин­ну ланку, іноді навіть села, призначаються "зверху" чиновни­ки для управління ними або такі чиновники затверджуються вищими органами з числа кандидатур, запропонованих місце­вими зборами, місцевими представницькими органами. Ос­таннє має місце, наприклад, в Індонезії, Таїланді. Меншою мірою, але все-таки централізованою, є унітарна держава, в об­ласній ланці якої (наприклад, в областях Болгарії, воєводствах Польщі) немає представницьких органів, цими адміністратив­но-територіальними одиницями одноосібно керують призна­чені представники уряду (начальники областей - управителі в Болгарії, воєводи в Польщі).

Відносно децентралізована унітарна держава характери­зується тим, що у вищих ланках адміністративно-територіаль­ного розподілу (звичайно, крім районної ланки) є два органи: призначений зверху чиновник загальної компетенції (комісар, префект) - представник державної влади й обрана населенням рада - орган місцевого самоврядування. У містах, громадах та­ка рада (муніципалітет) обирає мера. Подібна система існує у Франції, її запозичили також деякі франкомовні країни Афри­ки, але в більш централізованому варіанті. Мер може бути об­раний і безпосередньо населенням.

У децентралізованій унітарній державі немає призначених на місця (в адміністративно-територіальні одиниці) представ­ників уряду, що володіють загальною управлінською компе­тенцією. На місцях, у дрібних адміністративно-територіаль­них одиницях, скликаються сходи громадян, у більш великих обираються ради. Місцеві посадові особи (наприклад, скарб­ник, шериф і т.д.) теж найчастіше обираються безпосередньо населенням.

Досвід більшості країн Європи (і не тільки Європи) пока­зує, що в післявоєнний період посилився процес реформуван­ня централізованої унітарної держави у бік децентралізованої.

240

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

Свій новий зміст унітарна децентралізована держава набувала через автономізацію влади відповідних територіальних оди­ниць. Також вдосконалювалися форми автономного устрою.

Друге питання має бути присвячено автономії як формі політичної організації влади на території унітарних держав.

У широкому розумінні автономія у конституційному праві означає надання якій-небудь частині держави, кільком части­нам або всім однопорядковим одиницям внутрішнього само­врядування, самостійності у вирішенні місцевих питань. У більш вузькому сенсі під автономією розуміються особливі політико-територіальні одиниці, які створені з урахуванням політико-територіальної специфіки, національного складу, куль­тури, традицій, побуту населення. Тому при підготовці цього питання слід звернути увагу саме на цей аспект проблеми.

Автономні утворення іноді створюються законом зверху (Ірак), іноді попередньо проводиться референдум у районах передбачуваної автономії, після чого видається відповідний закон (Філіппіни). Часто створення автономії є результатом тривалої і завзятої боротьби населення певної території, особ­ливо якщо це населення характеризується етнічними особли­востями. Компетенція автономних утворень визначається конституцією (Італія) чи спеціальними законами про кон­кретну автономію (Великобританія).

Залежно від того, компактно чи розрізнено проживають етнічні й інші спільноти, а також від інших обставин, у за­рубіжній літературі використовуються три характеристики автономії: персональна, корпоративна і територіальна.

Персональна автономія створюється, коли окремі етнічні групи, національні меншості проживають розрізнено (напри­клад, в Австрії, Угорщині) і створюють свої об'єднання, які в основному займаються питаннями культури, побуту, але мо­жуть брати участь у політичному житті шляхом представ­ництва (з правом дорадчого голосу) при деяких центральних органах держави.

241

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

Корпоративна автономія пов'язується з існуванням лінгвістичних спільнот, для яких нерідко резервується визна­чена частка місць у державному апараті, а державні чиновни­ки інших етнічних груп, що працюють у цьому районі, повинні знати мову і побут місцевого населення, яке проживає невели­кими етнічними групами разом з іншими народностями (існує екзамен з мов для державних службовців). Крім того судовий процес, викладання в школі можуть здійснюватися місцевою мовою. Таку форму автономії мають, наприклад, зареєстро­вані касти і племена в Індії.

Територіальна автономія буває національно-територіаль­ною чи етнотериторіальною (перша назва в літературі за­рубіжних країн майже не застосовується), але буває і заснова­ною не на етнічних ознаках, а з урахуванням особливостей культури, традицій, побуту населення певної території. Тери­торіальна (етнотериторіальна) автономія утворюється тільки у випадку компактного розселення етнічних груп чи інших груп, які відрізняються певними особливостями. Створюють­ся автономні області, округи, райони, інші автономії, котрі ча­сто мають офіційно лише географічні назви (наприклад, Азорські острови в Португалії), іноді включають у назву най­менування національності (Іракський Курдистан), а в окре­мих випадках - і визначення автономії.

Іноді та сама етнічна група водночас використовує різні форми автономії (наприклад, саами у Швеції і Норвегії).

У вітчизняній літературі прийнято розрізняти дві головні форми автономії: національно-територіальну (етнотери-торіальну) і культурно-національну. Обидві вони, як видно з їх назв, пов'язані з етнічними характеристиками.

Залежно від обсягу повноважень існують дві форми національно-територіальної (етнотериторіальної) автономії: політична (її часто називають ще державною, законодавчою) й адміністративна.

1. Політична автономія має деякі ознаки державності. Вона (її органи) має право законодавства з місцевих питань

242

(перелік цих повноважень зазначений у конституції, напри­клад, в Італії). Іноді їй належить також право участі у вирішенні деяких загальнодержавних питань, у тому числі під час переговорів про міжнародні угоди, якщо вони торкаються питань автономних утворень, як це має місце в Португалії (Азорські острови і деякі інші автономні утворення Порту­галії). У політичній автономії створюється місцевий парла­мент, іноді двопалатний. Прийняті ним закони не повинні су­перечити інтересам держави і її складових частин. Такі закони можуть видаватися з питань організації адміністративних ус­танов, підпорядкованих певному автономному утворенню, адміністративно-територіального розподілу автономії, місце­вої поліції, ринків, санітарії, ремісничого навчання, дорожньої мережі, сільського господарства й ін.

Різні форми політичної автономії існують у багатьох країнах. Яскравим прикладом "автономізованого унітаризму" є державно-територіальний устрій Великобританії, який ба­зується на трьох видах територій: а) Об'єднане Королівство Великобританії і Північної Ірландії; б) "володіння корони" -острови Протоки (Ла-Манш) та острів Мен; в) залежні тери­торії, що відділені від Великобританії океаном. У свою чергу, саме Об'єднане Королівство має у своєму складі чотири істо­ричні частини: Англію, Уельс, Шотландію і Північну Ірландію, кожна з яких має офіціально обмежену власну тери­торію, національно-культурні особливості, адміністративно-територіальний поділ. До 1972 p., тобто до початку дій північноірландських терористів, політичну автономію, що уо­соблювали такі органи управління як парламент (Стормонт) та уряд, мала тільки Північна Ірландія. Але згідно з прийняти­ми рішеннями на референдумах 1997-1999 pp. такий же політичний статус отримали Англія, Уельс та Шотландія. Політичний характер мають "володіння корони" та залежні те­риторії Великобританії. З перших, наприклад, острів Мен має свій парламент - Тинвальд, котрий є одним з найстаріших у

243

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

світі. Він складається з двох палат: верхньої (Законодавча ра­да), до якої входять єпископ, прокурор (генерал-атторней), судді острова і 7 членів, котрі обираються іншою палатою; нижньої (Палата ключів, тобто ключових осіб острову. - С.Б.), яка обирається населенням на 5 років і складається з 24 депу­татів. Свої парламенти, виконавчі та судові органи мають та­кож крихітні острови Протоки. Ще більшу автономію мають т. зв. залежні території - колишні колонії, які, однак, не стали суверенними державами (Фолклендські острови та ще близь­ка десяти островів, Гібралтар). Вони мають свої парламенти, органи управління, деякі з них - навіть свою валюту .

Такою ж широкою політичною автономією володіють Корсика у Франції, Аландські острови у Фінляндії, Фаррескі острови та Гренландія в Данії. Остання країна дала яскравий приклад цивілізованого підходу до вирішення питань авто­номного устрою, надання широкої політичної самостійності її територіальним частинам. Зокрема, при вступі Данії до Євро­пейського союзу, гренландці, відмовившись на референдумі від участі в ньому, створили прецедент, коли Данія стала чле­ном Європейського союзу, а її автономна частина - ні. Заслу­говує на увагу також досвід побудови "автономізованої" унітарної держави в Іспанії, Італії, ЮАР тощо.

Не можна не відзначити наявності такого ж досвіду і в дея­ких постсоціалістичних країнах СНД, де певною конституційно закріпленою автономією володіють в нашій державі - Автоном­на Республіка Крим, в Азербайджані - Республіка Нахічевань, в Узбекистані - Республіка Каракалпакстан. Порівняльний аналіз конституційно-правового статусу цих автономій з ана­логічними конституційними характеристиками вищезгаданих розвинутих держав показує, що у перших - Азербайджані, Уз­бекистані та Україні - є суттєві можливості для удосконалення форм свого державно-територіального устрою.

Найбільш придатний для запозичення, вважаємо, досвід конституционалізації автономії областей в Італії. Автономний

244

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

статус областей цієї країни закріплений у розділі V Консти­туції Італії "Області, провінції і комуни", який нараховує 20 статей (ст.ст.114-133). Для порівняння аналогічні структурні елементи конституцій Азербайджану містить 8 статей, Узбе­кистану та України по 6 статей. Але положення Конституції Італії щодо автономії областей переважають не тільки в кількісному, а і в змістовному плані. З 20 статей звернемо ува­гу на три, котрі забезпечують політичну та фінансову са­мостійність областей Італії, а також регулюють взаємовідно­сини обласної влади з владою її адміністративно-територіаль­них частин.

Стаття 117 Конституції Італії, закріплюючи перелік 18 пи­тань, з яких область "видає законодавчі норми за умови, що во­ни не суперечать національним інтересам інших областей", вказує на широкі політичні можливості влади областей. Для порівняння Конституція України (ст.137) таких питань нара­ховує 9, Азербайджану (ст.138) - 7, а Узбекистану такої кон­кретизації не містить. Примітним є той факт, що в Україні Верховна Рада Криму лише "здійснює нормативне регулюван­ня" з цих питань (ст.137), а Нахічеванський парламент - Алі Меджліс - приймає, як в Італії, закони.

Важливим юридично і вирішальним для тих чи інших те­риторій на практиці є питання щодо їх фінансової са­мостійності. Згідно статті 119 Конституції Італії "області кори­стуються фінансовою автономією у формах і межах, встановле­них законами Республіки, які приводять її у відповідність з фінансами держави, провінцій і комун. У розпорядження обла­стей надходять місцеві податки і відрахування від державних податків, які визначаються залежно від потреб у витратах, не­обхідних для виконання їх звичайних функцій". Водночас відзначимо, що у жодній з названих вище країн СНД питання фінансової автономії не знайшли свого конституційного закріплення і тому, навіть юридичне визнання, наприклад, Нахічевані "автономною державою (курсив наш. - СБ.) в

245

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

складі Азербайджанської Республіки" (ст. 134), чи права Рес­публіки Каракалпакстан виходити "зі складу Республіки Узбе­кистан на підставі загального референдуму народу Каракал-пакстану" (ст.74), ставить під сумнів питання про реальну політичну незалежність влади цих республік від центру.

Ще більше підкреслює такий їх стан стаття 128 Консти­туції Італії, котра вказує на автономізацію всієї вертикалі вла­ди в державі. "Провінції і комуни, - проголошує вона, - є ав­тономними утвореннями (курсив наш. - СБ.) в межах прин­ципів, встановлених загальними законами Республіки, котрі визначають їх функції" Наявність такої багаторівневої систе­ми автономних утворень дала підстави деяким зарубіжним дослідникам визначити державно-територіальний устрій Італії як федерацію. Досвід Італії, Іспанії, інших унітарних держав ще раз підтверджує загальну тенденцію "феде­ралізації" унітарної держави, яка обумовлена відповідним рівнем розвитку громадянського суспільства.

2. Адміністративна автономія не має права видавати свої місцеві закони, хоча її представницькі органи приймають нормативні акти в межах своїх повноважень. Однак у порівнянні зі звичайними адміністративними одиницями, котрі теж видають нормативні акти місцевого значення, адміністративна автономія володіє деякими додатковими пра­вами. У Китаї представницькі органи автономних утворень можуть приймати акти (положення) про автономію (такі акти підлягають затвердженню вищих представницьких або ор­ганів Постійного комітету Всекитайських зборів народних представників), можуть змінювати або скасовувати акти ви­щестоящих органів держави, якщо такі акти не відповідають місцевим умовам (але з дозволу вищих органів), можуть брати участь у зовнішньоекономічних відносинах відповідно до за­конів держави. У районах адміністративної автономії в судо­чинстві може застосовуватися місцева мова, враховуються звичаї населення, місцевою мовою видаються газети, здійсню-

246

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

ються радіопередачі, вона використовується для навчання в школах. Крім того, державний апарат комплектується з осіб,які знають місцеву мову, корінним жителям надається перева­га при формуванні місцевого управлінського апарату.

Адміністративна автономія, на відміну від політичної, існує в меншій кількості країн. У Нікарагуа є два округи на Ат­лантичному узбережжі, населені індійськими англомовними племенами, у Молдові - два округи, де проживають гагаузи. Найбільше автономних утворень у Китаї (більше сотні). У цій країні є три ступені автономії: автономні райони, що є найбільш великими автономними утвореннями (у тому числі найбільший з них Тибет), автономні округи (середня ланка) і автономні повіти (низова ланка).

3. Поряд із двома формами територіальної автономії в де­яких країнах використовується культурно-національна ав­тономія. Серед представників інших етнічних груп вона за­стосовується там, де національності, етнічні групи живуть не компактно, а розрізнено. У цьому випадку національності створюють свої організації і виборні органи, які займаються переважно питаннями мови і культури, іноді надсилають представника цієї етнічної групи до парламенту (з правом до­радчого голосу), мають представника (чи обрану етнічною групою раду) при уряді держави. З ними консультуються при вирішенні питань мови, побуту, культури. Культурно-національна автономія використовується в Австрії по відно­шенню до угорців, словенів, хорватів, чехів та інших національностей, що живуть розрізнено, в Угорщині - віднос­но представників більше 10 різних національних груп, у Скан­динавських країнах (Фінляндії, Швеції, Норвегії) - по відно­шенню, насамперед, до саамів. Останні утворюють свої ви­борні ради, що часто називають саамськими парламентами. Існує і міждержавна рада саамів, яка не стільки займається пи­таннями мови і культури, скільки регулює оленярство (визна­чає райони і періодичність випасів тощо).

247

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

У цілому зростає багатство різних форм автономії, її роз­маїття, збільшується чисельність автономних утворень у світі. Разом з тим існують і конституційні заборони створення авто­номних утворень. Конституція Болгарії 1991 p., наприклад, за­бороняє створювати територіальну автономію в країні виходя­чи з того, що їй достатньо місцевого самоврядування.

З третього питання необхідно, використовуючи нижче рекомендовану літературу та літературу з "Конституційного права України" підготувати цільовий виступ або реферат на тему: "Форма політико-територіального устрою зарубіжних країн та України: порівняльний аналіз".

IV. ДОДАТКОВА ЛІТЕРАТУРА:

і. Бодуэн Ж. Государственное устройство Кана­ды // США. Экономика, политика идеология.-1990.-№ 4.-С.119-121.

2. Маклаков В.В. Европейские сообщества и государст­ венно-правовые институты их участников // Изв. вузов. Пра­ воведение.-1989.-С.72-78.

3. Марченко М.В. Сравнительные исследования пробле­ мы федерализма // Вестник МГУ.-Серия II: Пра- во.-1993.-№1.-С.42-50.

4. Современный федерализм (сравнительный анализ).- М.,1995.

5. Тадевосян ЗВ. О моделировании в теории федерализма и проблема асимметричных федераций // Государство и пра- во.-1997.-№ 8.-С 58-68.

248