2 Государственное управление как отрасль знания и учебная дисциплина

Управление и различные отрасли знаний. Поскольку государствен­ное управление, публичное по своей природе, явля­ется неотъемлемой частью общества, то почти все гуманитар­ные науки касают­ся этих вопросов.

Каждая из наук и отраслей знания подходит к изучению пробле­матики государственного управления со своих позиций. Философия, раскрывая наиболее общие законы природы, общества, человеческого мышления, изуча­ет объективную необходимость управления, в том числе в обществе, его возможности и пределы, субъективную и объективную стороны управленческих отношений. Социология, изучая общество, рассмат­ривает государственное управление в его взаимосвязях и отношениях с различными возрастными, про­фессиональными и иными слоями населения. Политология рассмат­ривает публичное управление в той мере, в какой оно относится к политическим институтам, входит в сферу политических отноше­ний. Экономическая теория изучает управление в связи с эко­номикой.

Поскольку различные стороны публичного управления регулиру­ются юридическими нормами, те или иные стороны государст­венного управления изучаются юридическими науками: теорией государства и права (наиболее общие вопросы), конституционным правом (регулирование по Конституции), административным правом (деятельность исполнительной ветви государственной власти).

Методы изучения государственного управления.

При изучении государственного управления используются различные методы. Среди методов важное значение имеют анализ и синтез. С их помо­щью, например, выделяются ветви государственной власти (законода­тельная, исполнительная, судебная и др.), создаются понятия государ­ственного аппарата, государственного органа. Применяются логический метод (с его помощью делаются различные умозаключения, например, о принципе законности в управлении), метод формализации (он помогает, напри­мер, создавать различные классификации), сравнительный метод (позволяет сопоставлять возможности разных способов публичного управления), количественные методы (в том числе статистические, свидетельствующие о составе аппарата управления), метод прогнози­рования (например, вывод о возможном отпочковании новых ветвей власти), экстраполяции (распространение признаков данного явления на другие сходные явления), моделирования (искусственное воссозда­ние тех или иных управленческих процедур), эксперимента (практи­ческая проверка деятельности тех или иных органов управления в ус­ловиях, созданных экспериментатором) и др.

Существуют различные классификации методов управленческой деятельности органов государства и мест­ного самоуправления по разным основаниям деления. В юридической науке различаются правовые методы управления (они урегулированы правовыми актами) и организационно-технические (неправовые, но не противоправные) методы, применяемые в текущей, оперативной работе. За при­менение противоправных методов управления возможна от­ветственность, причем ее несет и само государство (например, за причинение ущерба лицу государственными органами при принятии противоправных актов или совершении противоправных действий). Обычно принято различать эконо­мические, административные и идеологические методы управленче­ской деятельности. Экономические методы состоят в создании государством таких условий, чтобы управляемому объекту было выгодно действовать так, как этого желает субъект управления. Напри­мер, государство снижает налоги на производство детских товаров, стимулируя его рост, или устанавливает повышенные стипендий для студентов-отличников, заботясь о качестве подготовки кадров. Административные методы — это команды субъекта управления (требования, запреты и т.д.), обязывающие поступать определенным образом. Они могут быть материально невыгодны управляющему субъекту, но необходимы по другим причинам (например, заказ на производство дорогостоящей техники для обороны страны). Идеоло­гические методы — это воздействие на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны субъекта управления (например, на коробках с сигаретами от имени государства — Министерства здравоохранения РФ есть надпись, предупреждающая о том, что курение опасно для здоровья). Впрочем, нужно иметь в виду, что применение всех методов так или иначе проходит через сознание людей.

С точки зрения особенностей волеизъявления государства, орга­нов и должностных лиц в государственном и муниципальном управле­нии различают методы стимулирования (поощрения), дозволения, ох­раны, требования, запрета, ответственности, репрессии и др.

Стимулирование используется для ориентации поведения и деятельности участников общественных отношений (граждан, юридиче­ских лиц, органов государства и т.д.) в таком направлении, которое субъект управления считает необходимым. Это одна из форм «мягко­го» руководства. Так, путем установления льгот стимулируется объе­динение крестьян в кооперативы любого уровня (это повышает произ­водительность труда, обеспеченность населения товарами, да и госу­дарственным органам удобнее иметь дело с организациями, чем с рас­пыленными мелкими хозяйствами). Формой стимулирования являются государственные награды, премии, присвоение почетных званий за успехи в труде.

В отличие от стимулирования, которое выражает прямую заинте­ресованность государства, метод дозволения в определенной мере ха­рактеризует нейтральную, но благожелательную позицию субъекта управления по отношению к тем или иным общественным явлениям, процессам, видам деятельности. Государство, органы местного само­управления не поощряют те или иные виды деятельности, но и не за­прещают их — граждане, юридические лица сами решают, воспользо­ваться ли предоставляемыми возможностями. Метод дозволения ши­роко используется при регулировании основных прав и свобод лич­ности.

Метод охраны используется прежде всего для обеспечения ста­бильности существующих общественных отношений, сложившегося правового порядка. Охранительной деятельностью занимается прежде всего специализированный аппарат (полиция, суды, прокуратура и др.), многие другие органы выполняют эту задачу попутно. Для за­щиты государства от агрессии создаются вооруженные силы, для защиты от внут­ренних угроз — внутренние войска, но охрана установленных консти­туцией, законом порядков — обязанность всех органов государствен­ного и муниципального управления, должностных лиц.

Требование должного поведения выражает активную заинтересо­ванность органов управления в определенных действиях со стороны физических и юридических лиц, государственных служащих, учреж­дений, организаций, коллективов. В данном случае воля «управлен­цев» проявляется более отчетливо и в жестких формах.

Запреты — действенная форма отрицательного отношения субъ­екта управления к тем или иным явлениям, поступкам, поведению. В форме запретов государство, органы местного самоуправления ис­ключают вредную, нежелательную для них, общества, человека дея­тельность. В конституционном праве, например, запрещена пропаган­да религиозной розни, в административном — несанкционированные демонстрации, мешающие прохожим и движению транспорта, в уголовном — посягательства на жизнь человека, в земельном — изменение целевого назначения сельскохозяйственных земель, в гражданском — торговля частных лиц ядами и т.д. Запреты связаны с наказаниями за их нарушение. УК РФ, КоАП РФ в большей части состоят из норм о запретах и наказаниях за их нарушения.

При нарушении закона (требований должного поведения, установ­ленных государством, его органами, иными управляющими структу­рами) возможны различные виды ответственности (уголовная, ад­министративная, гражданская, иногда особо выделяют конституцион­ную, материальную и другие виды). Предостережения об ответствен­ности содержатся во многих правовых актах. Конкретные формы ответственности многообразны: ограничение свободы правонаруши­теля, роспуск общественного объединения, систематически нарушаю­щего свой устав, штраф, увольнение, понижение в должности, уплата пени или штрафов при просрочке платежа и т.д. Одна из наиболее ост­рых форм ответственности — репрессия, связанная с прямым насили­ем. Незаконная демонстрация, если грубо нарушается общественный порядок, применяются насильственные действия, вандализм, может быть рассеяна с применением технических средств (например водоме­тов, слезоточивого газа).

7