Сгу Тема 1 (Вводная)
1 Государственное и муниципальное управление — системное управление
Управление в природе и обществе. «Система государственного управления» — комплексная учебная дисциплина, название которой состоит из нескольких слагаемых. Одним из ключевых слов является «управление». В широком смысле управление — это воздействие субъекта на объект, изменяющее положение, поведение или свойства объекта. Управление — необходимый элемент окружающего нас мира. Управлять можно естественными объектами (например, с помощью упорных тренировок человек может изменить свою фигуру), физическими процессами (управление ядерной реакцией с целью получения «мирной» атомной энергии), техническими системами (автомобилем).
Без управления невозможно как развитие в природе, так и функционирование общества. Без управления наступает беспорядок, анархия. При потере управления учебной ракетой она сбивает гражданский самолет, без должного управления фирма терпит банкротство и т.д.
В приведенных выше примерах управление рассматривается с позиций широкого подхода, включая процессы саморегулирования. Такие процессы всегда существуют не только в природе, но и в обществе и изучаются некоторыми общественными науками (например социологией). В специальных курсах по управлению в обществе (в том числе в данном курсе, в юридических дисциплинах) под управлением понимается не стихийное, а целенаправленное воздействие людей, созданных ими организаций на объекты, которые поддаются регулированию со стороны человека (коллектива).
Управленческая деятельность может осуществляться лишь должным субъектом. Не всякий человек способен быть лидером политической партии или руководить предприятием. Для управления следует выбирать должный объект. Не все явления, события или состояния могут быть предметом управления людей (например, глобальные проблемы погоды, землетрясения). Применять управленческие меры к недолжному объекту бесполезно.
При управлении необходимо ставить реальные цели. Задача, поставленная в 70-х гг. XX в. в Китае — путем «большого скачка» построить за несколько лет коммунизм — была нереальной и, естественно, от этого пришлось отказаться. Управление должно быть результативным. Однако не всегда целенаправленное воздействие на должный объект и с реальной целью дает тот результат, к которому стремился управляющий. Иногда принимаемые меры не дают результата, а нередко приводят к обратным последствиям.
Чаще всего воздействие при управлении понимается как однолинейные связи: субъект — объект. Однако существуют и обратные связи: воздействие объекта на управляющий субъект. Без учета обратных связей государственное и муниципальное управление в демократическом обществе невозможно. Реакция населения на мероприятия органов государственной власти может изменить и часто изменяет управленческие решения, заставляет принимать иные меры. Обратные воздействия тоже могут рассматриваться в определенном смысле как управление, в них иногда есть должный объект, цель, результативность (администрация предприятия повышает заработную плату в результате забастовки работников), но в государственном управлении для характеристики обратных связей термином «управление» не пользуются, под ним обычно понимаются прямые связи «командного» характера.
В обществе применяются различные способы «прямого» управления. Техническое управление, например, железнодорожным транспортом (расписание поездов, установление автоматических систем на переездах и т.д.) отличается от управления воинскими подразделениями, а последнее — от управления в сфере пенсионного обеспечения. В государственном управлении используются разные приемы, в том числе технического характера (организация работы канцелярии государственного учреждения, руководство размножением бюллетеней для голосования избирателей), но управление техническими системами, существующими в обществе, в данном курсе не рассматривается. Государственное управление изучается как разновидность общественной деятельности людей, как ядро публичного управления в обществе.
Системность государственного и муниципального управления. Общество управляется системным и бессистемным способами. При системном управлении информация (включая указания, иные управленческие акты) распространяются адресно, по специальной структуре и к выделенному объекту. При бессистемном управлении информация, распространясь свободно или по случайным цепочкам (через соседей, сослуживцев, бывших сокурсников), тоже может оказать воздействие на управляющего. Например, подчиненный желает получить повышение, но непосредственно воздействовать на начальника в этих целях он не может. Тогда используется бессистемное управление: вокруг начальника, например, через друзей его жены, создается общественное мнение, которое воздействует на управляющего, и подчиненный получает желанную награду. Это шутливый пример. На деле многие массовые процессы социального управления в обществе, в территориальной единице (перемещение рабочей силы, воспитание подрастающего поколения, демографические процессы — рождения, смерти и т.д.) имеют бессистемный характер. Органы государственного управления могут лишь частично воздействовать на них.
Система — это единство элементов и их связей. Государственное и муниципальное управление — системное управление. Оно характеризуется единством и дифференциацией: 1) общих и частных задач, целей, принципов; 2) институтов управления (включая институты непосредственной демократии, о которых говорится ниже); 3) внутрисистемных и межсистемных связей; 4) материальных и иных условий управления.
Название курса неразрывно связано также с понятием «государство». В общественных науках государство рассматривается с разных сторон: как политическое сообщество людей в государственных границах, как особая организация в обществе, как регулятивный институт и т.д. В данном курсе государство изучается прежде всего как управляющая система. Система государственного управления — это целостная система управления делами общества путем использования единой по своей природе публичной власти народа.
Государственное управление в России, как и в других странах, имеет много различных сторон: регулирование экономики, управление социальными и политическими процессами, культурой, некоторыми аспектами духовной жизни общества, поведением людей, имеющим общественное значение. В каждой из этих сторон — своя сфера регулирующей деятельности органов государства (Федерации) и субъектов РФ. Каждая из них имеет свои особенности.