Сгу Тема 1 (Вводная)

1 Государственное и муниципальное управление — системное управление

Управление в природе и обществе. «Система государственного управления» — комплексная учебная дисциплина, на­звание которой состоит из нескольких слагаемых. Одним из ключевых слов является «управление». В широком смысле управле­ние — это воздействие субъекта на объект, из­меняющее положение, поведение или свойства объекта. Управление — необходимый элемент окружающего нас мира. Управлять можно естественными объектами (например, с помощью упорных тренировок человек может изменить свою фигуру), физическими процессами (управление ядерной реакцией с целью по­лучения «мирной» атомной энергии), техническими системами (автомобилем).

Без управления невозможно как развитие в природе, так и функционирование общества. Без управления наступает беспорядок, анархия. При потере управления учеб­ной ракетой она сбивает гражданский самолет, без должного управле­ния фирма терпит банкротство и т.д.

В приведенных выше примерах управление рассматривается с по­зиций широкого подхода, включая процессы саморегулирования. Та­кие процессы всегда существуют не только в природе, но и в обществе и изучаются некоторыми общественными науками (например социо­логией). В специальных курсах по управлению в обществе (в том чис­ле в данном курсе, в юридических дисциплинах) под управлением по­нимается не стихийное, а целенаправленное воздействие людей, созданных ими организаций на объекты, которые поддаются ре­гулированию со стороны человека (коллектива).

Управленческая деятельность мо­жет осуществляться лишь должным субъектом. Не всякий человек способен быть лидером политической партии или руководить пред­приятием. Для управления следует выбирать должный объект. Не все явления, события или состояния могут быть предметом управле­ния людей (например, глобальные проблемы погоды, землетрясения). Применять управленческие меры к недолжному объекту бесполезно.

При управлении необходимо ставить реальные цели. Задача, по­ставленная в 70-х гг. XX в. в Китае — путем «большого скачка» по­строить за несколько лет коммунизм — была нереальной и, естествен­но, от этого пришлось отказаться. Управление должно быть резуль­тативным. Однако не всегда целенаправленное воздействие на должный объект и с реальной целью дает тот результат, к которому стремился управляющий. Иногда принимаемые меры не дают ре­зультата, а нередко приводят к обратным последствиям.

Чаще всего воздействие при управлении понимается как одноли­нейные связи: субъект — объект. Однако существуют и обратные связи: воздействие объекта на управ­ляющий субъект. Без учета обратных связей государственное и муниципаль­ное управление в демократическом обществе невозможно. Реакция на­селения на мероприятия органов государственной власти может изменить и часто изменяет управленческие решения, за­ставляет принимать иные меры. Обрат­ные воздействия тоже могут рассматриваться в определенном смысле как управление, в них иногда есть должный объект, цель, результатив­ность (администрация предприятия повышает заработную плату в ре­зультате забастовки работников), но в государственном управлении для характеристики обратных связей термином «управление» не пользуются, под ним обычно понимаются прямые связи «командного» характера.

В обществе применяются различные способы «прямого» управле­ния. Техническое управление, например, железнодорожным транспор­том (расписание поездов, установление автоматических систем на пе­реездах и т.д.) отличается от управления воинскими подразделения­ми, а последнее — от управления в сфере пенсионного обеспечения. В государственном управлении используются раз­ные приемы, в том числе технического характера (организация рабо­ты канцелярии государственного учреждения, руководство размноже­нием бюллетеней для голосования избирателей), но управление техническими системами, существующими в обществе, в данном курсе не рассматривается. Государственное управление изучается как разновидность общественной деятельности людей, как ядро публичного управления в обществе.

Системность государственного и муниципального управления. Общество управляется системным и бессистемным способами. При системном управлении информация (включая указа­ния, иные управленческие акты) распространяются адресно, по специ­альной структуре и к выделенному объекту. При бессистемном управ­лении информация, распространясь свободно или по случайным це­почкам (через соседей, сослуживцев, бывших сокурсников), тоже мо­жет оказать воздействие на управляющего. Например, подчиненный желает получить повышение, но непосредственно воздействовать на начальника в этих целях он не может. Тогда используется бессистемное управление: вокруг начальника, например, через друзей его жены, создается общественное мнение, которое воздействует на управляюще­го, и подчиненный получает желанную награду. Это шутливый пример. На деле многие массовые процессы социального управления в общест­ве, в территориальной единице (перемещение рабочей силы, воспита­ние подрастающего поколения, демографические процессы — рожде­ния, смерти и т.д.) имеют бессистемный характер. Органы государст­венного управления могут лишь частично воздействовать на них.

Система — это единство элементов и их связей. Государственное и муниципальное управление — системное управление. Оно характери­зуется единством и дифференциацией: 1) общих и частных задач, целей, принципов; 2) институтов управления (включая инсти­туты непосредственной демократии, о которых говорится ниже); 3) внутрисистемных и межсистемных связей; 4) материальных и иных условий управления.

Название курса неразрывно связано также с понятием «государ­ство». В общественных науках госу­дарство рассматривается с разных сторон: как политическое сооб­щество людей в государственных границах, как особая организация в обществе, как регулятивный институт и т.д. В данном курсе государст­во изучается прежде всего как управляющая система. Система госу­дарственного управления — это целостная система управления делами общества путем использования единой по своей природе публичной власти народа.

Государственное управление в России, как и в других странах, имеет много различных сторон: регулирование экономи­ки, управление социальными и политическими процессами, культурой, некото­рыми аспектами духовной жизни общества, поведением людей, имею­щим общественное значение. В каждой из этих сторон — своя сфера регулирующей деятельности органов государства (Федерации) и субъ­ектов РФ. Каждая из них имеет свои особенности.