сборник_конституционное_право_и_политика

Конституции. Предварительные обсуждения проектов конституционных поправок либо не проводятся, либо проводятся на платформе политических партий, а не парламентскими группами. Это свидетельствует о потере уважения к Сенату, основной миссией которого первоначально должна была быть охрана стабильности конституционного строя, и частичные изменения Конституции этому не способствуют <1>.

--------------------------------

<1> Документ Сената 262/2, 8-й срок полномочий.

Каковы главные изменения в утвержденном способе выборов Президента республики? Выдвигать кандидата имеет право каждый гражданин Чешской Республики, достигший возраста 18 лет, если его кандидатуру поддержит петиция, подписанная не менее 50000 гражданами Чешской Республики, имеющими право выбирать Президента республики. Выдвигать кандидата также имеют право не менее двадцати депутатов или не менее десяти сенаторов. По сравнению с актуальным состоянием минимальное количество депутатов, имеющее право выдвигать кандидата, увеличивается в два раза, и это в связи с их большим числом (200), по сравнению с числом сенаторов (81). Большое число подписей под петицией обосновано необходимостью проявления достаточно сильной поддержки кандидата в президенты и в то же время избегать чрезмерного использования права выдвигать кандидатов.

Право голоса имеет каждый гражданин Чешской Республики, достигший возраста 18 лет. Выборы проводятся тайным голосованием на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права.

Президентом республики будет избран кандидат, который получил простое большинство действительных голосов законных избирателей. Если такое большинство не достигнуто ни одним из кандидатов, то через четырнадцать дней после первого тура выборов проводится второй тур выборов, в который проходят два наиболее успешных кандидата из первого тура выборов. В случае равенства голосов во второй тур выборов проходят все кандидаты, которые в первом туре выборов получили наибольшее количество действительных голосов законных избирателей. Президентом республики будет избран тот кандидат, который во втором туре выборов получил наибольшее количество действительных голосов законных избирателей. Если таких кандидатов больше, то Президент республики не избран, и в течение десяти дней председатель Сената объявляет о новых выборах Президента республики, которые также состоят из двух туров, участие в них для кандидатов не обусловливается участием в предыдущих выборах. Выгодность системы выборов, состоящих из двух туров, на основе принципа большинства оправдывается главным образом тем, что в отличие от выборов, состоящих из одного тура, она приводит к достижению более высокого общественного консенсуса, и для избирателей она более понятная, причем второй тур в то же время может проходить не всегда. Однако с точки зрения организации и финансов эта система более требовательная.

Выборы Президента республики будут проходить в течение последних шестидесяти дней срока полномочий действующего Президента республики, но не позднее, чем за тридцать дней до истечения срока полномочий действующего Президента. Если должность Президента республики освободится в течение срока полномочий, то выборы Президента республики состоятся в течение девяноста дней. Выборы Президента республики объявляются председателем Сената не позднее чем за девяносто дней до их проведения.

Подробности всех процедур, включая участие в выборах, объявление выборов, выдвижение кандидатов, проведение выборов, объявление их результатов и судебный пересмотр, устанавливаются законом. Однако для более полной оценки его последствий одновременно с поправкой к Конституции должно быть представлено предписание, разъясняющее закон, потому что оно будет содержать не только саму "техническую" сторону проведения выборов, но в то же время также правила для ведения предвыборной кампании отдельными кандидатами и для ее финансирования, механизмы контроля правильности петиций, поддерживающих выдвижение кандидатов, способы судебного пересмотра самих выборов и выдвижения кандидатов.

Кроме самого введения прямых выборов Президента поправка к Конституции расширила также возможность конституционно-правовых санкций к Президенту в рамках так называемого импичмента: в дополнение к конституционному преступлению - измене Родине он может быть

привлечен к ответственности также и за грубое нарушение Конституции или другой составной части конституционного строя. Существующее урегулирование, предоставляющее право только Сенату инициировать конституционный иск относительно Президента республики в Конституционный Суд, заменено на совместное участие Палаты депутатов, согласие которой будет необходимо для представления конституционного иска Сената, и такой шаг, кроме прочего, должен быть утвержден в обеих палатах Парламента конституционным большинством. Под изменой Родине подразумеваются действия Президента республики, направленные против суверенитета и целостности республики, а также против ее демократического строя. Конституционный Суд на основании конституционного иска Сената может принять решение о том, что Президент республики теряет должность Президента и способность ее снова приобрести.

Условие достижения конституционного большинства в обеих палатах Парламента, однако, делает Президента фактически неотзываемым. Кроме того, создана правовая фикция: если Палата депутатов не выскажет согласие в течение трех месяцев со дня, когда Сенат это потребовал, то будет считаться, что согласие на представление конституционного иска не дано.

Впоправке также решен в течение многих лет обсуждавшийся вопрос об объеме иммунитета Президента республики - она ограничила этот иммунитет только сроком полномочий, установив, что Президента в течение исполнения полномочий нельзя задержать, преследовать в уголовном порядке или за административный деликт. Она полностью отменила существующий иммунитет относительно уголовных преступлений, совершенных в течение выполнения полномочий. Пожизненный иммунитет депутатов и сенаторов, которых соответствующая палата откажет выдать для привлечения к уголовной ответственности на основании требования правоохранительных органов, однако, остался неизменным.

Взаключение следует отметить, что способ выборов Президента республики и упавшая политическая культура - разные вещи. Скорее всего, это иллюзия, что Президент, выбираемый непосредственно гражданами, не будет результатом дуэли политических партий. Обращение к "гласу народа" является популистским. Политическая элита себя не оправдывает, она отказалась от поиска компромисса, не была способна преодолеть враждебность политических конфликтов и избавилась от ответственности путем ее перенесения на граждан.

Е.С. КАЗАК

ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЕ СОДЕРЖАНИЕ РЕФОРМЫ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ГЕРМАНИИ

Казак Е.С., кандидат юридических наук.

Представляется возможным констатировать, что Германия является одной из стран, в которой ясно прослеживаются взаимосвязь и взаимозависимость права и политики. Наиболее отчетливо такая взаимообусловленность проявилась в период социально-политических преобразований последнего десятилетия XX - первого десятилетия XXI в., которые, будучи закрепленными нормами конституционного права, стали конституционно-правовой реформой.

В 2006 - 2009 гг. в Германии была проведена самая масштабная реформа федеративных отношений со времени принятия в 1949 году Основного Закона ФРГ Она была обусловлена целым рядом проблем как внешнеполитического (европейская интеграция, глобализация), так и внутриполитического характера (объединение Германии, государственно-управленческие, социально-демографические и финансово-экономические проблемы), с которыми столкнулась сложившаяся к концу XX в. модель немецкой федерации.

Особенности нормативно-правового закрепления и содержания данной реформы федеративных отношений, по нашему мнению, во многом определялись характером взаимоотношений федерации и земель, а также различных групп земель, их интересами и целями. Усиление роли политических отношений в разработке и оформлении реформы было детерминировано спецификой процедур принятия конституционно-правовых реформ, которым были свойственны гиперконсенсуальность и усложненный механизм принятия решений вследствие чрезмерного переплетения уровней публичной власти в Германии.

Как отмечает В. Клут, в научных работах, приуроченных к сорокалетнему юбилею со дня принятия Основного Закона ФРГ, немецкий федерализм все еще оценивался позитивно. Однако не прошло и пяти лет, как в середине процесса объединения Германии об этой позитивной оценке больше речи не шло. Все чаще и более настойчиво в политических высказываниях, а также в научных публикациях юристов, политологов и экономистов федеративное устройство, закрепленное Основным Законом ФРГ, рассматривалось как серьезное препятствие для реформ. В связи с этим часто стало употребляться понятие "ловушка совместного принятия решений" (Politikverflechtungsfalle) в отношении чрезмерной политической взаимосвязи и координации уровней публичной власти в Германии. Недавно восхваляемая координация и кооперация федерации и земель в сфере законодательства и финансов стала называться причиной блокирования реформ (Reformblockade) и во многом нетранспарентности и громоздкости политической системы. От модели успеха федерализм деградировал до роли "черной овцы" <1>.

--------------------------------

<1> Kluth W. Foderalismusreformgesetz. Einfuhrung und Kommentierung. Baden-Baden, 2007. S. 43 - 44, 50 - 51.

После десятилетий интенсивной критики немецкой федеративной системы в 2003 году была образована совместная Комиссия Бундестага и Бундесрата по модернизации федеративного устройства (Комиссия I, Foderalismuskommission I, Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung) для рассмотрения целого ряда поправок в Основной Закон ФРГ, касающихся федеративных отношений <1>.

--------------------------------

<1> Maurer H. Staatsrecht I. Grundlagen, Verfassungsorgane, Staatsfunktionen. 5. Aufl. Munchen, 2007. S. 318.

Необходимо подчеркнуть, что изначально видение конкретных целей реформы и связанные с ней интересы у федерации и земель были различными. Более того, интересы земель также не были однородными, что было объективно обусловлено прежде всего разным уровнем экономического благосостояния земель.

По мнению М. Кеттера, сложно представить, чтобы позиции федерации и земель и преследуемые ими цели в Комиссии I могли бы быть еще более противоречивыми. По сути, федерация ставила своей целью не усиление федеративной системы, а повышение внутренней и внешней эффективности путем усиления централистских структур. Разграничение компетенции федерация поддерживала лишь постольку, поскольку оно влекло за собой долгосрочное снижение фактических возможностей участия премьер-министров земель и парламентской оппозиции в деятельности на федеральном уровне. За это земли должны были получить финансовые компенсации <1>.

--------------------------------

<1> Кеттер М. Модернизация федеративных отношений в Федеративной Республике Германия. Станут ли препятствием модернизации сами структуры, подлежащие изменению? // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. N 2 (51). С. 110.

Следует отметить, что сложившаяся федеративная система Германии предъявляла высокие требования к достижению консенсуса по различным вопросам, что само по себе заслуживает положительной оценки. Однако наличие большого количества вопросов, для решения которых необходимо было квалифицированное согласие, а также относительная легкость наложения вето или затягивания процесса совместного принятия решений, существенно затрудняло государственное управление, делая его неэффективным. В такой ситуации оперативное принятие решений по вопросам общественно-политического значения являлось затруднительным, если не невозможным. Участники федеративных отношений оказались пойманы в "ловушку совместного принятия решений", которая стала предметом широкой критики как немецкими учеными, так и политиками.

Вместе с тем ситуация еще больше усложнялась тем, что не только федерация и земли имели различные интересы, но и интересы разных групп земель существенно отличались, что

отрицательно сказывалось на возможности достижения консенсуса по вопросам, в отношении которых позиции участников федеративных отношений были полярными. При этом конституционно-правовая реформа федеративных отношений могла быть осуществлена только самими их участниками и посредством сложившихся во многом дефектных консенсуальных механизмов, которые сами подлежали изменению, что также отягощало реформирование. Указанные обстоятельства в совокупности могут быть расценены, с одной стороны, как основные причины, обусловившие необходимость реформы, а с другой - как факторы, препятствовавшие ее проведению, что было подтверждено неудачным итогом работы Комиссии I.

Так, в декабре 2004 г. сопредседатели Комиссии I, Э. Штойбер и Ф. Мюнтеферинг, заявили о том, что Комиссия I не может представить общий проект реформ вследствие разногласий по некоторым вопросам образовательной политики, что было воспринято с большим разочарованием. В ответ на данное заявление последовали обвинения в том, что это очередной пример блокирования реформ (Reformstau), очевидной неспособности немецкой политической системы осуществить необходимые реформы и дополнительная причина опасаться усиливающегося политического отчуждения, а также неудовлетворенность населения и даже раздражение существующей политической системой.

В целом, по мнению М. Кеттера, Комиссии I не хватило не экспертных знаний, а политической воли. Ее политическая воля была в конечном итоге направлена на сохранение имеющихся структур. Переговоры в рамках Комиссии I окончились неудачей из-за сложностей согласования позиций обоих политических лагерей или же из-за отсутствия воли к достижению соглашения, независимо от ответственности того или иного института или союза. Рациональные соображения или представления о том, что было бы разумно с точки зрения федеративной системы, в значительной степени отступали перед соображениями партийно-политической лояльности. При этом необходимо констатировать: реформирование регулирования компетенции и процедур, проводящееся в рамках этих структур и теми институтами, которые сами же и подлежат реформированию, обречено на провал. Оно не сможет быть удачным до тех пор, пока у реформаторов не появится единая воля к изменению, которая проявилась бы в формулировании конкретных целей реформ (в смысле ожидания результатов). Комиссия I не сформулировала таких целей своей работы <1>.

--------------------------------

<1> Кеттер М. Указ. соч. С. 111 - 113.

Однако, как подчеркивает Х. Мейер, работа Комиссии I не была напрасной. Вследствие единства позиций, достигнутого по многим рассмотренным вопросам, итоговое заключение Комиссии I сохраняло свое значение во многом благодаря высокопоставленным представителям со стороны земель. Можно было легко предвидеть, что при новой попытке реформ к вопросам, по которым уже был достигнут компромисс, не будут возвращаться <1>.

--------------------------------

<1> Mayer H. Die Foderalismusreform 2006. Konzeption, Kommentar, Kritik. S. 36.

Действительно, сразу после провала Комиссии I вследствие федеральных выборов в сентябре 2005 года была создана "большая коалиция", состоящая из партий ХДС/ХСС и СДПГ, ставшая катализатором реформ. Договор о создании коалиции от 11 ноября 2005 г. содержал положения, посвященные реформированию федеральной Конституции. Реформа федеративных отношений, которая, казалось, уже не будет осуществлена, таким образом получила новый импульс развития в лице "большой коалиции" <1>. В итоге был принят и 1 сентября 2006 г. вступил в силу "Закон об изменении Основного Закона ФРГ" <2>.

--------------------------------

<1> Moore C., Jacoby W., Gunlicks A.B. Introduction: German Federalism in Transition? // German Federalism in Transition. Reforms in a Consensual State. Oxon, 2010. P. 5.

<2> Gesetz zur Anderung des Grundgesetzes (Artikel 22, 23, 33, 52, 72, 73, 74, 74a, 75, 84, 85, 87c, 91a, 91b, 93, 98, 104a, 104b, 105, 107, 109, 125a, 125b, 125c, 143c) vom 28. August 2006 //

Bundesgesetzblatt. 2006, Teil I, Nr. 41, S. 2034. Режим доступа: URL: http://www2.bgbl.de/Xaver/start.xav?startbk=Bundesanzeiger_BGBl (дата обращения: 29.03.2012).

Вследствие первого этапа реформы рамочная компетенция федерации была отменена, а ее предметные сферы были распределены между федерацией и землями. Конкурирующая компетенция была сокращена, а исключительная компетенция земель и федерации расширена. Более того, по ряду вопросов в сфере конкурирующей компетенции земли получили право "отклоняться" (Abweichungsrecht) от обязательных предписаний федерации и создавать собственное регулирование в рамках конкретных вопросов. Смешанное финансирование было сокращено, а положения Основного Закона в отношении Европейской интеграции модернизированы.

Однако итоги первого этапа реформы федеративных отношений стали предметом критики и могут быть оценены как недостаточно существенные и непоследовательные. Его цели не были достигнуты во многом в связи с глубокими противоречиями и конфликтом интересов, особенно между землями, что не позволило осуществить кардинального изменения федеративных отношений.

Так, резюмирует К. Ауэл, вследствие реформы федеративных отношений 2006 года "ловушка политики совместных решений" была открыта только в некоторых случаях. Вернее, итогами реформы стали субоптимальные результаты. Право вето Бундесрата не было значительно сокращено, а напротив, успешно сохранено, в результате чего необходимость в совместном принятии политических решений федерацией и землями, возможно, не будет значительно уменьшена. Децентрализация федеральной компетенции очень ограничена и приведет во многих случаях к простой смене вертикальной координации федерации и земель на горизонтальную координацию, что не обязательно будет способствовать их кооперации. Решение сократить смешанное финансирование привело к зачастую непредвиденным последствиям и уже начинает размываться <1>.

--------------------------------

<1> Auel K. Still No Exit from the Joint-Decision Trap: the German Federal Reform(s) // German Federalism in Transition. Reforms in a Consensual State. Oxon, 2010. P. 55 - 56.

Тем не менее, несмотря на критику реформы как недостаточно существенной и далеко идущей, никто из исследователей не отрицает положительную роль того, что реформа все-таки была реализована. Это подтверждает, в частности, дееспособность политической системы Германии, которая хотя и с некоторым опозданием смогла ответить на острую потребность в собственном реформировании, даже если итоги такого реформирования оказались не столь значительными, как предполагалось изначально.

Вместе с тем первый этап реформы федеративных отношений (Foderalismusreform I) не включил в себя два важных аспекта. Речь идет, во-первых, о реформе федеральной системы финансовых отношений, втором этапе реформы (Foderalismusreform II), направленном, в частности, на преобразование сложной и противоречивой системы финансового выравнивания земель, и во-вторых, о реформе территориальной организации, третьем этапе реформы (Foderalismusreform III), подразумевающем объединение некоторых из шестнадцати земель. Во время дискуссий по поводу предлагаемых "большой коалицией" изменений в Основной Закон ФРГ было достигнуто соглашение о том, что второй этап реформы федеративных отношений будет осуществлен до окончания срока полномочий правительства в 2009 году <1>, что и было успешно реализовано. Вопрос о третьем этапе реформы все еще обсуждается.

--------------------------------

<1> Moore C., Jacoby W., Gunlicks A.B. Introduction: German Federalism in Transition? P. 5.

Вследствие второго этапа реформы федеративных отношений в Германии (Foderalismusreform II), состоящего в модернизации финансовых отношений федерации и земель, из широкого перечня запланированных преобразований 1 августа 2009 г. в "Законе об изменении Основного Закона ФРГ" <1> получило свое закрепление только сокращение и предотвращение государственной задолженности. Однако для реализации и этого жизненно важного для Германии вопроса был установлен длительный переходный период, в течение которого многие новые положения Основного Закона, ставшие следствием реформы 2009 года, не применяются и

в принципе могут быть изменены. В результате, как и в случае с первым этапом, достигнутые результаты реформы значительно отличаются от ее первоначальных целей.

--------------------------------

<1> Gesetz zur Anderung des Grundgesetzes (Artikel 91c, 91d, 104b, 109, 109a, 115, 143d) // Bundesgesetzblatt. Teil I. Nr. 48. 2009. S. 2248. Режим доступа: URL: http://www2.bgbl.de/Xaver/start.xav?startbk=Bundesanzeiger_BGBl (дата обращения: 29.03.2012).

С самого начала разработки второго этапа реформы было очевидно, подчеркивает К. Ауэл, что любая реформа экономической Конституции Германии "не должна привести к победителям и проигравшим". Еще в процессе обсуждения предмета реформы в специально созданной в марте 2007 года Комиссии Бундестага и Бундесрата по модернизации финансовых отношений между федерацией и землями (Комиссия II, Foderalismuskommission II) были замечены те же структуры и стратегии, что и во время работы Комиссии I. В целях нахождения основополагающей цели реформы, по отношению к которой все участники переговоров могли достичь согласия, первоначальная цель реформирования экономической конституции была подменена целью сокращения и предотвращения государственной задолженности. Решение Федерального Конституционного Суда по поводу состояния бюджета Берлина, в котором содержалось повторное требование принятия таких мер, стало оправданием для смены целей реформы, а "долговая ловушка" стала идеальным слоганом для общественности. Это вовсе не означает, что проблема бюджетной задолженности не является срочной и важной. Однако такое изменение целей позволило участникам переговоров снова отложить решение наиболее сложных проблем немецкой экономической конституции, связанных прежде всего с системой финансового выравнивания и усилением конкуренции между землями <1>.

--------------------------------

<1> Auel K. Still No Exit from the Joint-Decision Trap: the German Federal Reform(s). P. 63 - 64.

Результаты реформы федеративных отношений, обусловленные ее компромиссным характером, оказались менее существенными и радикальными, чем ожидалось и требовалось. Помимо противоречивости интересов субъектов федеративных отношений это во многом объясняется самим механизмом принятия решений, который сформировывался в Германии и был с неизбежностью применен для реформирования системы в целом и данного механизма в частности. Его особенностью являются повышенные требования к достижению согласия между всеми участниками процесса принятия решений или их квалифицированным большинством, сложное взаимодействие его участников, многочисленные возможности и далеко идущие последствия использования права вето. Кроме того, следует отметить трудности реформирования системы федеративных отношений самими элементами этой системы, теми же субъектами и институтами, которые подлежат реформированию.

Неудовлетворительные итоги реформ 2006 и 2009 годов дают основания и обусловливают необходимость дальнейшего реформирования немецкой модели федерации. Поскольку наиболее проблемные вопросы не были рассмотрены и решены вследствие осуществленных преобразований, немецкие ученые и политики говорят о необходимости третьего этапа реформ

(Foderalismusreform III), а возможно, и дальнейших этапов.

М. ГАЙСТЛИНГЕР

КОНСТИТУЦИИ, НАВЯЗАННЫЕ ИЗВНЕ - МОЖНО ЛИ ИХ СЧИТАТЬ УСПЕШНЫМИ?

Гайстлингер Михаэль, профессор Университета "Зальцбург", доктор права.

Становление конституции в каждом государстве - очень сложный и в большинстве случаев длительный процесс. Должна быть найдена не только согласованность данного общества, но и - это даже первоначально - политические силы, являющиеся настоящими представителями данного общества.

Параллельно с распадом Советского Союза США старались построить новый порядок на мировом уровне. Это стремление вызвало ряд вопросов, касающихся международного права, а именно в отношении седьмой главы Устава Соединенных Наций. Ирак, Босния и Герцеговина, Афганистан и Косово могут служить примерами некой фазы новейшей истории, в которой так называемое международное сообщество оказало решающее влияние на внутригосударственное развитие данных стран, особенно в вопросах разработки и одобрения их конституций. Проведем краткий обзор истории и судьбы Конституции Боснии и Герцеговины <1>, которая вступила в силу всего через два года после одобрения Конституции Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Текст Конституции Боснии и Герцеговины и текст Конституций федерации Боснии и Герцеговины и Сербской Республики на трех языках Боснии и Герцеговины и на английском языке см. в книге: Federalno ministarstvo pravde (red), Ustavi Bosne i Hercegovine. Sarajevo, 1998.

Конституция Боснии и Герцеговины была принята как Приложение IV к Дейтонскому соглашению. Целями Соглашения были прекращение огня, разделение враждующих сторон и обособление территорий, что положило конец войне в Республике Босния и Герцеговина в 1992 - 1995 гг. в бывшей Югославии. Соглашение было одобрено 21 ноября 1995 г. на военной базе США в Дейтоне (штат Огайо), подписано 14 декабря 1995 г. в Париже лидером боснийцев Алией Изетбеговичем, Президентом Сербии Слободаном Милошевичем и Президентом Хорватии Франьо Туджманом <1>. Была установлена обязанность президентов Сербии и Хорватии примирить сербов и хорватов в Боснии и Герцеговине. Их прямому участию в переговорах создавались препятствия, так как оно могло навредить стремлению мирового сообщества к появлению на международной арене Боснии и Герцеговины (в рамках границ бывшей республики

-части Югославии) как независимого государства. Непосредственно перед подписанием Дейтонского соглашения авиация НАТО провела против боснийских сербов воздушную операцию, которая сыграла роль в достижении содействия с сербской стороны и изменила военную ситуацию в пользу боснийско-хорватских сил. Результаты этой операции, по крайней мере частично, определили сегодняшние границы между Боснийско-Хорватской Федерацией (Федерация Босния и Герцеговина) и Сербской Республикой. Статья I.1 Конституции закрепляет эту

-на самом деле фиктивную - непрерывность с независимой Республикой Босния и Герцеговина. Непрерывность, которая в силу военных действий и отсутствия желания у большей части населения никогда не существовала.

--------------------------------

<1> Текст Дейтонского соглашения (The General Framework Agreement for Peace in Bosnia and

Herzegovina, including Annex 4: Constitution) см. в URL: http://www.ohr.int/dpa/default.asp?content_id=380(080712).

Влитературе признается, что Дейтонское соглашение появилось под давлением других стран, а в особенности - США <1>. Но редко встречается вывод о том, что из этого факта следует уязвимость международного договора по правилам Венской конвенции о праве международных договоров <2>. Соответствующие статьи Конвенции звучат следующим образом:

--------------------------------

<1> Например: Edin Sarsevic, Volkerrechtlicher Vertrag als "Gestaltungsinstrument" der

Verfassungsgebung: Das Daytoner Verfassungsexperiment mit Prazedenzwirkung? (Международный договор как "инструмент оформления" конституционного законодательства: Дейтонский конституционный эксперимент, имеющий значение прецедента? В: Archiv des Volkerrechts (AVR) 39 (2001). С. 297 - 339 (299)).

<2> Текст Венской конвенции о праве международных договоров // base.garant.ru/2540820(080712).

"Статья 51. Принуждение представителя государства.

Согласие государства на обязательность для него договора, которое было выражено в результате принуждения его представителя действиями или угрозами, направленными против него, не имеет никакого юридического значения.

Статья 52. Принуждение государства посредством угрозы силой или ее применения.

Договор является ничтожным, если его заключение явилось результатом угрозы силой ее применения в нарушение принципов международного права, воплощенных в Уставе Организации Объединенных Наций".

Несмотря на данную основополагающую проблему, Приложение IV определяет судьбу рассматриваемого государства до сегодняшнего дня.

Конституция установила в принципе слабое государство, состоящее из двух государственных образований. Большинство полномочий находится в ведении этих образований. У совместного государства Босния и Герцеговина согласно статье III.1 остаются: а) внешняя политика; б) политика в области внешней торговли; в) таможенная политика; г) до некоторой степени денежная политика; д) финансовые средства для институтов и международных обязательств Боснии и Герцеговины; е) политика и регулирование в области иммиграции, беженцев и убежища; ж) международное и межгосударственное уголовное сотрудничество, включая связи с Интерполом; з) создание и эксплуатация совместных и международных средств связи; и) правила межгосударственного транспортного сообщения; й) контроль воздушного транспорта. Вся государственная власть, которая прямо не возложена на Боснию и Герцеговину, принадлежит образованиям (статья III.3.a).

Образования имеют право согласиться на дополнительные полномочия для Боснии и Герцеговины (статья III.5.a)). Существует также другое, очень важное на практике положение в Конституции, которое противодействует правам образований: в Боснии и Герцеговине разрешена реализация иных полномочий, необходимых для сохранения суверенитета, территориальной целостности, политической независимости и международной правосубъектности Боснии и Герцеговины (статья III.5.a). Возможно и учреждение дополнительных институтов или органов для выполнения этих задач.

Несмотря на то что сербская часть охватывает почти половину всей территории Боснии и Герцеговины и сербы составляют 35% всего населения, сербским представителям была отдана только треть депутатских мест в обеих палатах Парламентской Ассамблеи. Президиум, как глава государства, состоит из одного представителя от каждого из трех народов (статьи IV, V). Закрепленные в Конституции процедуры в Парламенте и Президиуме предусматривают право каждого из трех представителей объявить дело существенным для интересов собственного народа. При определенных условиях и с соблюдением установленного порядка это может привести к предотвращению принятия решения или его исполнения (статьи IV.3.e, V.2.d).

На основе Резолюции N 1031 (1995) Совета Безопасности ООН <1> были введены пост и

http://www.un.org/russian/documen/scresol/res1995/res1031.htm(070712).

Соответствующие части Резолюции звучат следующим образом:

"26) одобряет создание, по просьбе сторон, поста Высокого представителя, который в соответствии с Приложением 10 об осуществлении гражданских аспектов к Мирному соглашению будет следить за выполнением Мирного соглашения и мобилизовывать вовлеченные гражданские организации и учреждения, а при необходимости - давать им указания и координировать их деятельность, и выражает свое согласие с назначением Высоким представителем г-на Карла Бильдта;

27)подтверждает, что Высокому представителю принадлежит на театре действий окончательное право толкования Приложения 10 об осуществлении гражданских аспектов к Мирному соглашению;

28)постановляет, что все заинтересованные государства и, в частности, те, где Высокий представитель создает отделения, должны обеспечить, чтобы Высокий представитель пользовался такой правосубъектностью, которая может оказаться необходимой для осуществления им своих функций, включая право заключать контракты, а также приобретать недвижимое и движимое имущество и распоряжаться им;

29)отмечает, что тесное сотрудничество между СВС, Высоким представителем и

учреждениями будет иметь жизненно важное значение для обеспечения успешного выполнения...".

В данный момент пост седьмого по счету Высокого представителя занимает австрийский дипломат Валентин Инцко. Он ответствен перед Советом по выполнению Мирного соглашения, состоящим из представителей более чем 50 стран, включая Россию, которая является одновременно и членом Руководящего комитета. Народная Республика Китай вышла из Совета в

2000 году.

Анализ практики нормотворчества Боснии и Герцеговины при сравнении с нормотворчеством на уровне входящих в ее состав образований показывает, что реальная власть продолжает находиться в ведении образований. Но над центром и Образованиями находится Высокий представитель, который и не допускает блокаду представителей образований в центре, и вмешивается в нормотворчество на их уровне, исправляет нормы, употребляя именно те основы Конституции, которые закреплены в пользу центра. Примечательна и статья 2 Приложения к Конституции, которая закрепляет, что все законы и правила, действовавшие в момент вступления Конституции в силу, продолжают действовать, если не противоречат ей.

Анализируя практику деятельности Высокого представителя в период 2000 - 2011 гг., можно отметить, что в большинстве дел он принимал решения, относящиеся к исполнительной власти государства. В рамках этих решений Высокий представитель назначал и освобождал должностных лиц и требовал изменения законов в области исполнительной власти.

Что касается полномочий Боснии и Герцеговины, Высокий представитель реализовывал их в области прав иностранцев, а именно прав беженцев и переселенцев, а также в сфере таможни, финансово-технических вопросов, банковского права и права связи. По Конституции Босния и Герцеговина является ответственной только за международные аспекты уголовного права и уголовно-исправительного права. В этой сфере Высокий представитель вмешивался в уголовное право, лично осуществляя регулирование сотрудничества с Международным Трибуналом по бывшей Югославии. То же самое имело место и в отношении возможности распоряжаться собственностью, что являлось в то же время и вмешательством в компетенцию образований. Так как Высокий представитель, очевидно, с согласия Совета имплементации мира, имеет возможность отменять решения парламентов на уровне Боснии и Герцеговины и ее образований

изаменять их, освобождать от должности лиц на высоких постах и требовать изменения Конституций Боснийско-Хорватской Федерации и Сербской Республики, то в реальности у Высокого представителя больше возможностей, чем у Боснии и Герцеговины <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Lukic R. Die Staatlichkeit Bosnien-Herzegowinas (Государственность Боснии

иГерцеговины). Salzburg, 2011.

Приведем один конкретный пример: 9 июля 2007 г. Высокий представитель принял решение относительно внесения изменений в Закон Боснии и Герцеговины об исполнении уголовных наказаний, задержании и других мероприятиях <1>. Это решение соответствовало предложению, внесенному в Парламент Боснии и Герцеговины годом раньше <2>. В своем решении Высокий представитель предписал прямое действие данного законопроекта до момента его одобрения Парламентом. В конце концов Закон был одобрен обеими палатами Парламента Боснии и Герцеговины: 1 апреля 2009 г. Представительной палатой и 27 апреля 2009 г. - Палатой народа

<3>.

--------------------------------

<1> Decision enacting the law on amendaments to the law of Bosnia and Hercegovina on the execution of criminal sanctions, detention and other measures, M. Lajcak, High Representative, Sarajevo (090707). URL: http://www.ohr.int/decisions/judicialrdec/default.asp?content_id=40163(100712). URL: http://www.ohr.int/decisions/judicialrdec/default.asp?content_id=40163(100712).

<2> Prijedlog zakona o dopunama Zakona BIH o izvrsenju krivicnih sankcija, pritvora i drugi mjera, URL: http://www.parlament.ba/nzakoni/1/74/1.html (100712).

<3> Zakon o izmjenama i dopunama Zakona Bosne i Hercegovine o izvrsenju krivicnih sankcija, pritvora i drugih mjera. Broj Sluzbenog glasnika BiH: 37/09.

Ружица Лукич в своем исследовании показала, что обычно процесс принятия Парламентом Боснии и Герцеговины решения Высокого представителя требует не меньше года <1>. Большинство законов на уровне совместного государства Боснии и Герцеговины были одобрены по инициативе Высокого представителя. По содержанию данные законы были посвящены созданию совместной администрации и работоспособной судебной системы, борьбе с коррупцией и вопросам государственной собственности. Примеры инициатив самого совместного государства, достойные упоминания, отсутствуют. Оно действует по указаниям Высокого представителя или, можно сказать, по желанию и при поддержке международного сообщества. Каких-либо значительных изменений с начала этого процесса в 1996 году и до сегодняшнего дня не заметно.

--------------------------------

<1> Lukic (sn. 6), 68.

В результате действий Высокого представителя распределение компетенции между совместным государством Босния и Герцеговина и его образованиями изменилось в сторону, противоречащую Конституции, как приложению к Дейтонскому соглашению. Парламент Сербской Республики правильно отметил это положение уже в 2009 году и опротестовал его <1>. Данное решение парламента Сербской Республики констатировало, что на тот момент только в 3 из 68 случаев производство по параграфу 8 ст. 3 Конституции Боснии и Герцеговины применялось для выражения одобрения. Это, несомненно, не охватывается мандатом "окончательное право толкования" и означает на международном уровне однозначное противоречие Высокого представителя договорным обязательствам по Дейтонскому соглашению, а на национальном уровне - что Высокий представитель, возможно, и пытался получить общественное согласие, но до сегодняшнего дня не нашел. Совместное государство Босния и Герцеговина остается фикцией, поддерживаемой международным сообществом, но фикцией, которая, очевидно, не ведет к достижению согласия между всеми сторонами. Деятельность Высокого представителя отягчается тем, что судебный или иной контроль над его действиями не был введен Дейтонским

И даже так называемая "Программа 5 + 2" Руководящего комитета Совета по выполнению мирного соглашения <1> до настоящего момента не помогла исправить основополагающей ошибки Конституции, привнесенной извне, - отсутствия общественного согласия. Данная программа была провозглашена Руководящим комитетом на его сессии в Брюсселе 27 и 28 февраля 2008 г. <2>. Одной из целей данной программы является укрепление режима правового государства. Но как можно считать эту цель достоверной, если Высокий представитель, его ведомство и все международное сообщество, поддерживая Высокого представителя, не уважают режим правового государства? В противоположность рассмотренным выше действиям представляется правильным вести работу по выполнению требований действительности любой и каждой конституции - искать общественное согласие!

--------------------------------

<1> Из 55 членов Совета по выполнению Мирного соглашения США, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Канада, Россия, Япония, председатель Евросоюза, КЕС и Организация Исламского сотрудничества, представленная Турцией, формируют его исполнительный орган - Руководящий комитет.

<2> См. URL: http://www.ohr.int/ohr-info/gen-info/default.asp?content_id=46773(100712).

Г. МАНЖИОНЕ