сборник_конституционное_право_и_политика
.pdfглава государства Президент определяет, формулирует основные направления внутренней и внешней политики государства, хотя в Конституции это прямо не определено, в отличие, например, от Конституции Российской Федерации (ст. 80), Конституции Казахстана (ч. 1 ст. 40). Заметим, что основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь были утверждены программным Законом Республики Беларусь от 14 ноября 2005 г. N 60-З.
Таким образом, Президент Республики Беларусь определяет основные направления конституционно-правовой политики государства, гарантирует ее реализацию.
Данная функция главы государства осуществляется главным образом посредством обращений с посланиями к народу Республики Беларусь, ежегодных посланий к парламенту. Конституция Республики Беларусь не определяет содержание послания к Парламенту, в отличие от обращения с посланием к народу, в котором речь идет о положении в государстве и об основных направлениях внутренней и внешней политики (п. 14 ст. 84). Таким образом, глава государства может затронуть в послании любой волнующий его и парламент вопрос, это вопрос общенационального значения, дать свою оценку положению дел в стране, внешнеполитической ситуации, свое понимание государственных задач и приоритетов, предложить программу законопроектных работ.
Послания Президента к парламенту - это акты политического характера, в которых не только выражается оценка ситуации в стране, но и излагаются направления развития государства на ближайшую перспективу. Послания содержат программные принципы, служащие ориентиром для деятельности всех органов государственной власти, т.е. они выступают в качестве стратегических документов.
Внашем государстве сложилась традиция обращения Президента с ежегодным посланием к белорусскому народу и парламенту. В этой связи в тексте консолидированного послания затрагиваются вопросы, имеющие важнейшее значение для народа, страны в целом - с одной стороны, с другой - пожелания в адрес Национального собрания, иных органов государственной власти Республики Беларусь. Послания Президента белорусскому народу и Парламенту имеют огромную политическую важность и практическую значимость, поскольку они выступают в качестве основания для планирования и осуществления деятельности органами государственной власти на соответствующий год.
Вцелом анализ текстов посланий Президента Республики Беларусь народу и парламенту подтверждает их исключительную важность, стратегическое значение, поскольку поставленные в них задачи служат ориентиром не только в законодательной деятельности Парламента, но и в деятельности иных органов государственной власти, в частности Правительства.
Важным представляется вопрос о правовой природе данного акта. Послания являются документом, существование которого предусмотрено Конституцией Республики Беларусь (п. 14 ст. 84), и относятся, по мнению И.И. Пляхимовича, к категории общих политико-программных документов <1>. Г.А. Василевич относит послания Президента к народу, парламенту к правовым актам особой формы <2>. А.Г. Тиковенко полагает, что наряду с системой официальных источников права существуют нетипичные источники права, к числу которых также относит и послания Президента Республики Беларусь к белорусскому народу и Национальному собранию <3>. Следует отметить, что, обладая высоким авторитетом, послание как документ, с одной стороны, выступает в качестве акта Президента особой формы, с другой - по форме, содержанию не отвечает требованиям, которые предъявляются к нормативным правовым актам в сугубо юридическом смысле. Более того, такая форма нормативного правового акта не предусмотрена в Законе "О нормативных правовых актах Республики Беларусь".
--------------------------------
<1> Пляхимович И.И. Юридическая природа концепций совершенствования законодательства и иных политико-программных документов // Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. 2007. N 2. С. 73.
<2> Василевич Г.А. Белорусское государство на рубеже веков. 2-е изд., доп. / Белорусский государственный университет. Минск: Право и экономика, 2007. С. 307.
<3> Тиковенко А.Г. Нетипичные источники права в правовой системе Беларуси // Национальная государственность и европейские интеграционные процессы: В 2 т. Т. 1. Национальное законодательство и практика его гармонизации с правом Европейского Союза: Сб.
науч. тр. / Белорус. гос. ун-т, юрид. фак.; ред. кол.: С.А. Балашенко *и др.+. Минск: Изд. центр БГУ, 2008. С. 45.
Определение конституционно-правовой политики государства осуществляется главой государства также посредством утверждения Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь. Действующая Концепция была утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. N 205 и нуждается, на наш взгляд, в определенном пересмотре, связанном с решением некоторых определенных в ней задач. В частности, было значительно обновлено и усовершенствовано конституционное законодательство, о чем свидетельствует принятие новых Законов "О Национальном собрании Республики Беларусь" 2008 г., "О Совете Министров Республики Беларусь" 2008 г., "О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь" 2008 г., "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь" 2010 г., "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" 2010 г., "Об обращениях граждан и юридических лиц" 2011 г. В 2006 г., 2010 г. были внесены существенные изменения и дополнения в Избирательный кодекс Республики Беларусь, приняты ряд кодифицированных актов (в 2006 г. - Кодекс Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, в 2010 г. - Кодекс об образовании).
На сегодняшний день с учетом процессов глобализации, интеграционных процессов, иных новых вызовов времени появляется ряд проблем, нуждающихся в правовом регулировании, которые предопределяют динамику развития конституционного законодательства. Наряду с этим одной из главных задач на современном этапе развития государства является определение основных стратегических направлений (приоритетов) конституционного развития. Реалии сегодняшнего дня обусловливают необходимость обновления Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь. Заметим, что в Республике Казахстан Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 г. N 858 была утверждена Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года. По сути данный документ содержит в себе основные направления совершенствования законодательства, хотя в названии используется термин "правовая политика".
Президент Республики Беларусь играет решающую роль в совершенствовании конституционного законодательства. Глава государства принимает различные меры по оптимизации конституционного развития страны. В частности, глава государства может инициировать проведение республиканского референдума. Подобную возможность Президент Республики Беларусь использовал два раза - в 1996 г. и в 2004 г., когда на республиканский референдум выносились проекты изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь. Так, 24 ноября 1996 г. на республиканском референдуме была принята новая редакция Конституции Республики Беларусь 1994 г., в результате чего произошло существенное перераспределение полномочий между ветвями государственной власти. На республиканском референдуме 17 октября 2004 г. была отменена норма об ограничении пребывании одного и того же лица на президентской должности два срока.
Одним из примеров мер, принятых главой государства по повышению эффективности конституционного законодательства и правоприменения, является Декрет Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. N 14, которым были расширены формы взаимодействия главы государства с Конституционным Судом Республики Беларусь. В соответствии с указанным Декретом были расширены не только полномочия и формы деятельности Конституционного Суда, но и Президента Республики Беларусь. В частности, Президент отныне имеет право предложить Конституционному Суду изложить позицию о конституционности международных договоров до подписания Главой государства нормативных правовых актов о выражении согласия Республики Беларусь на обязательность для нее этих международных договоров (п. 1.2); поручить дать официальное толкование декретов и указов Президента Республики Беларусь, касающихся конституционных прав, свобод и обязанностей граждан (п. 1.3); изложить свою позицию о документах, принимаемых (издаваемых) иностранными государствами, международными организациями и (или) их органами и затрагивающих интересы Республики Беларусь, в части соответствия этих документов общепризнанным принципам и нормам международного права
(1.5); поручить судьям Конституционного Суда провести проверку конституционности определенных Главой государства направлений нормотворческой деятельности и правоприменительной практики судов, правоохранительных и иных государственных органов (п. 2). Указанные формы взаимодействия (за исключением п. 1.5) до сих пор не были реализованы на практике.
Наряду с этим следует отметить, что введенный Декретом N 14 обязательный предварительный контроль конституционности всех законов, принятых Парламентом до их подписания Президентом Республики Беларусь, ставит ряд важных проблем. В частности, открытым остается вопрос о юридической силе решения, вынесенного Конституционным Судом Республики Беларусь в порядке предварительного конституционного контроля. Не затрагивая теоретических рассуждений по этому вопросу, представляется, что оно должно носить обязательный характер, следовательно, признание закона частично или полностью неконституционным должно препятствовать его подписанию главой государства. Более того, поскольку существенным признаком законодательного процесса является обязательная последовательность совершения связанных между собой действий, полагаем, без решения Конституционного Суда Республики Беларусь о конституционности закона Президент не сможет подписать данный принятый Парламентом нормативный правовой акт.
Таким образом, определение конституционно-правовой политики как разновидности правовой политики и соответственно части внутренней политики Республики Беларусь, представляется, входит в компетенцию главы государства, который также гарантирует ее реализацию. Конституционно-правовая политика должна носить системный характер, содержать основные стратегические направления развития конституционно-правовых основ государства и общества. Глава Белорусского государства играет особую роль в конституционно-правовой модернизации государства. Он придает импульс правовым реформам, облекает их в юридические формы. Представляется возможным разработать стратегию конституционноправовой политики Республики Беларусь (сроком на 20 лет), закрепив в ней цели, задачи, стратегические направления развития конституционно-правовых основ государства и общества. Данная стратегия станет базовым документом для разработки и принятия Концепции совершенствования белорусского законодательства и ежегодных Планов подготовки законопроектов.
Е.В. КОВРЯКОВА
НАРОДНОЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Коврякова Е.В., доцент Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, кандидат юридических наук.
Как известно, коллективистская концепция возникла в противовес концепции единства государственной власти (обосновывала наличие у монарха всей полноты власти как наместника Бога на земле - широко представлена, например, в работах Ж. Бодена). Основоположником коллективистской концепции является Ж.Ж. Руссо, который считал, что все взрослые граждане должны участвовать в управлении государством через формирование "общей воли", как правило, на народных собраниях. Законодательная, исполнительная и судебная власти - особые проявления единой верховной власти народа. Хотя не следует забывать, что еще со времен родового строя человечество осуществляло единую власть, участвуя в народных собраниях, сходах и т.д. Идеи Руссо были восприняты как буржуазно-либеральной, так и марксистской философией. Буржуазно-либеральная идеология провозглашала власть суверенного народа. Марксистская идеология суверенитет народа (трудящихся) также признавала, но полностью государственная власть передавалась одному органу. К. Маркс считал, что это Совет Парижской коммуны 1871 года, позже В.И. Ленин создал концепцию Республики Советов ("Вся власть - Советам") <1>.
--------------------------------
<1> Более подробно см.: Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире.
Основные тенденции. М.: Норма, 2007.
Внастоящее время в большинстве зарубежных конституций в качестве органа народного представительства рассматривается парламент, кроме того, народными представителями называются депутаты. Пожалуй, исключением является положение статьи IX Конституции Боснии
иГерцеговины 1995 года, в соответствии с которой должностные лица, назначаемые на должности в учреждения Боснии и Герцеговины, в основном являются представителями народов Боснии и Герцеговины. Кроме того, в современном либерально-демократическом государстве считается, что граждане косвенно принимают участие в принятии политических решений через общественные организации (партии, профсоюзы и т.д.), которые, по сути, также являются представителями той или иной части народа.
Вотечественной литературе существуют разные подходы к понятию народного представительства. Народное представительство - избираемые народом коллегиальные органы, обладающие властными полномочиями (И.В. Гранкин, Г.Д. Садовникова). К числу таких органов относятся представительные органы государственной власти (парламент) и представительные органы местного самоуправления. Кроме того, некоторые авторы являются сторонниками введения образовательного ценза для кандидатов на все выборные должности (С.И. Некрасов, Б.А. Страшун), что, с одной стороны, способствует избранию более квалифицированных лиц, с другой - ограничивает народное представительство, которое по определению должно быть всеобщим.
Народное представительство - такое участие народа в осуществлении государственной власти, при котором его волю и интересы выражают избираемые гражданами органы и должностные лица публичной власти, т.е. народное представительство может быть как коллегиальным, так и единоличным (С.А. Авакьян, А.С. Автономов, П.А. Астафичев, А.А. Булгакова). К формам опосредованного осуществления власти народом М.В. Баглай также относит органы государственной власти и органы местного самоуправления, которые прямо или косвенно формируются с участием граждан <1>.
--------------------------------
<1> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М.: ИНФРА-М, 1998. С. 109.
Таким образом, исходя из данного подхода, с точки зрения разделения властей органы и должностные лица, осуществляющие народное представительство, могут входить в законодательную, исполнительную и судебную власти.
Следовательно, к формам народного представительства можно отнести следующие органы и лиц, избираемых народом:
а) члены коллегиальных представительных органов (на общегосударственном, региональном и местном уровнях);
б) судьи (например, непосредственно избираемые населением России мировые и иные судьи низового звена);
в) главы государств и их территориальных образований; г) органы и должностные лица местного самоуправления.
Определенной спецификой обладала предложенная ливийским лидером Муамаром Каддафи оригинальная модель государственной власти - "Джамахирия", которая в принципе не имела аналогов ни в исламском мире, ни за его пределами. Вместо Конституции Основным Законом в Ливии считался Коран. В качестве основы теории народовластия рассматривалась неправительственная форма демократии, поэтому в 1977 году была упразднена прежняя государственная структура, в том числе парламент, правительство и политические партии. По мнению М. Каддафи, парламенты стали узаконенным барьером, мешающим народу осуществлять свою власть. Они отстранили массы от участия в политике, монополизировали власть, превратились в представительство партий, а партия - это только часть народа, поэтому представительство от имени народа является обманом. Демократия - это контроль народа над правительством, т.е. демократия - это народный самоконтроль. По мнению лидера Ливийской Джамахирии, осуществление власти народом возможно лишь одним путем - путем создания
народных конгрессов и народных комитетов. Первичные, низовые народные конгрессы избирает все население. Эти народные конгрессы избирали в качестве руководящих органов комитеты и административные народные комитеты (управляли отраслями производства и несли ответственность перед низовыми народными конгрессами). Комитеты формировали народные конгрессы на уровне округов (окружные народные конгрессы). Кроме того, в стране действовал Всеобщий народный конгресс (общенациональный орган, объединяющий первичные народные конгрессы, административные народные комитеты, профсоюзы и иные общественные объединения). По сути, и при этой форме правления также были элементы представительной демократии (непосредственно формировались только низовые первичные народные конгрессы).
Основная проблема народного представительства заключается в необходимости создания условий, при которых народные представители выражали бы волю и интересы самого народа. В некоторых странах этот вопрос поднимается на конституционный уровень. Так, в Конституции Бразилии 1988 года говорится, что население через представительные организации участвует в выработке политики и контроле за деятельностью на всех уровнях (ст. 204 Конституции). Однако формы участия народа в выработке политики и осуществлении контроля в Основном Законе этой страны не раскрываются.
Н.И. АКУЕВ
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
Акуев Н.И., заведующий кафедрой государственного строительства и права Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан, заслуженный деятель Казахстана, кандидат юридических наук, профессор.
Необходимость разработки самостоятельной правовой политики и определения ее содержания возникла в Казахстане после обретения им государственной независимости в 1991 году. При этом в условиях отсутствия собственного суверенного законодательства на территории Республики действовали многие законы Союза ССР. В Постановлении Парламента о порядке введения в действие конституционного закона "О государственной независимости Республики Казахстан" было установлено, что впредь до принятия соответствующих законодательных и иных нормативных актов Казахстана на его территории могут применяться нормы законодательства
СССР, если они не противоречат названному закону.
Перед Казахстаном встал вопрос о создании своей правовой системы, нового законодательства. Решение этого вопроса происходило на путях разработки и внедрения Концепции правовой политики, отражающей общую стратегическую линию государства по принятию и реализации правовых норм.
Первой по времени принятия явилась Государственная программа правовой реформы в Республике Казахстан, утвержденная Постановлением Президента РК от 12 февраля 1994 г. Основными итогами ее выполнения стали Конституция и законодательство о полномочиях государственных органов в системе разделения властей. В разработке указанной программы правовой реформы непосредственное участие принимал автор этих строк в качестве депутата парламента и председателя его комитета по вопросам законодательства, законности и правопорядка.
Вторая программа - Концепция правовой политики Республики Казахстан была одобрена Указом Президента РК от 20 сентября 2002 г. Результаты ее выполнения выразились в обновлении основных отраслей национального законодательства. Были приняты новые кодексы: земельный, лесной, водный, экологический, бюджетный, налоговый и трудовой. Важным событием стала конституционная реформа 2007 года.
В новой Концепции правовой политики на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента РК от 24 августа 2009 г., ставятся задачи по систематизации действующего законодательства, научной экспертизе законодательных актов и привлечению к законотворчеству представителей общественности, повышению уровня юридической техники и внедрению информационных технологий. Подчеркивается, что необходима дальнейшая реализация
правовых идей и принципов Конституции об общественном согласии и политической стабильности. Выполнение указанных задач связано с новым этапом строительства в нашей стране правового государства. В этих условиях исключительно важно добиваться максимальной гарантированности осуществления прав и свобод граждан.
Ввыступлении Президента РК Н.А. Назарбаева на открытии 5-й сессии Парламента четвертого созыва "Законотворчество: приоритеты и императивы времени" (сентябрь 2011 г.) поставлены новые важные задачи. Необходимо создание правовой базы для запуска программы "Народное IPO", нужны законодательные акты, стимулирующие инновационный процесс, об энергоснабжении, реформе правоохранительных органов и системы правосудия. Эти и другие предложенные главой государства первоочередные законы будут способствовать совершенствованию правовых отношений и дальнейшему социально-экономическому развитию Казахстана.
Вкаждой из названных концепций большое внимание уделялось развитию ведущей отрасли права - конституционному. Важным результатом проводимой правовой политики в этой сфере стало принятие Конституции Республики (1995 г.), закрепившей основополагающие права и свободы человека и гражданина, новую систему государственных институтов. В развитие норм Конституции были приняты конституционные Законы: "О Президенте Республики Казахстан", "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов", "О Правительстве Республики Казахстан", "О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан", "О республиканском референдуме", "О выборах в Республике Казахстан", "О Конституционном Совете Республики Казахстан". Конституция и перечисленные конституционные Законы составили основу национального законодательства Казахстана.
Можно констатировать, что фактически создано новое конституционное право, в соответствии с которым утвердилась президентская форма правления, произошло разделение единой государственной власти на три ее ветви, созданы постоянно действующий, профессиональный двухпалатный парламент, единая судебная система. Приняты меры по укреплению и развитию исполнительной власти, местных государственных органов.
Перспективы развития конституционного права связаны с полнокровной реализацией принципов конституционного строя о приоритетности человека, его прав и свобод, народовластии, формах правления и государственного устройства. Важная задача при этом - приведение практики применения и исполнения законодательства в полное соответствие с демократическим содержанием Конституции, укрепление институтов гражданского общества, комплексный подход к правовой политике.
Необходимой составной частью правовой политики явилась реорганизация судебной системы. Основным вектором ее развития стала специализация судов и судей. Введен порядок пожизненного назначения судей с участием в формировании судейского корпуса всех ветвей власти и судейского сообщества. Упразднен институт народных заседателей. Произошло объединение общих и арбитражных судов, приняты другие масштабные меры. Вместе с тем актуальными остаются вопросы совершенствования порядка отбора судейских кадров, повышения уровня их социальной защищенности.
Доминантой реформирования судебной системы при этом должны стать укрепление конституционного принципа независимости судов при отправлении правосудия, полноценная реализация требований Основного Закона о финансировании судов (Конституция РК, ст. ст. 77, 80).
Надо также значительно повысить престиж судебной власти. В странах англосаксонской системы права судьями работают наиболее способные и выдающиеся юристы. Крупный юрист там - это не кандидат или доктор юридических наук, не профессор университета, а судья, вышедший из практиков. Основным источником права признается судебный прецедент, что позволяет судье фактически творить право, первостепенная роль принадлежит процессуальному,
ане материальному праву. Вершина карьеры юриста - это должность судьи. Отсюда вытекают престиж судьи и его высокая заработная плата.
Для укрепления независимости судов важное значение имеет повышение требований к профессиональному и нравственно-этическому облику судей. К судье должны предъявляться наиболее высокие требования, чем к любому другому государственному служащему. В Конституции США (ст. 3, раздел 1) сказано: "Судьи занимают свои должности, пока ведут себя
безупречно".
В судейском корпусе должны работать высококвалифицированные юристы, люди глубоко образованные и честные. Надо решительно избавляться от тех, чьи квалификация, грамотность и поведение вызывают сомнения. Новая генерация судей, "свежая кровь" крайне необходимы судебной ветви власти. Желательно формировать кадры в основном из выпускников Института правосудия Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан, отдавая предпочтение отличникам учебы. Суд действует от имени государственной власти, его решения и приговоры выносятся именем Республики Казахстан. Поскольку тот или иной суд осуществляет частицу государственной власти, то от его деятельности зависит в значительной степени авторитет государства.
Само судейское сообщество призвано следить за поведением своих коллег, за соблюдением ими требований Кодекса профессиональной этики. В ряде стран (Великобритания, США и др.) установлен порядок, в соответствии с которым для того, чтобы заниматься деятельностью в сфере правосудия, потенциальному судье необходимо вступить в профессиональную организацию - коллегию юристов. Вступление в коллегию означает, что то или иное лицо получило от нее лицензию на занятие юридической практикой. Членство в такой коллегии является обязательным, и юридическая практика без него незаконна. Член коллегии обязан соблюдать правила, регулирующие профессиональное поведение судей.
Для вступления в коллегию требуется сдать два сложных многоступенчатых экзамена: на знание законодательства и овладение нормами профессиональной этики. В случае успешной сдачи обоих экзаменов наступает этап проверки кандидата с точки зрения его моральной пригодности. Кандидат обязан раскрыть всю информацию о каких-либо прошлых проступках (вплоть до штрафов за неправильную парковку автомашины). Само по себе наличие факта правонарушения в прошлом не обязательно означает, что кандидату откажут во вступлении в коллегию, но сокрытие или искажение любого факта будет являться основанием для отказа.
Кроме того, кандидат представляет нотариально заверенные рекомендательные письма из оконченных им учебных заведений и от всех бывших работодателей, а также от двух юристов, знающих его не менее двух лет. На заключительном этапе процесса вступления кандидат должен пройти личное собеседование с опытным членом коллегии, который будет оценивать его общую адекватность и способность работать судьей.
Поскольку в основе деятельности юридических коллегий лежит принцип самоуправления, то контроль за соблюдением судьями норм профессионального поведения лежит на самих членах коллегии и основан на их честности и беспристрастности. Предусмотрена система строгих дисциплинарных мер: письменное предупреждение, публичное порицание, временная приостановка лицензии, исключение из коллегии. Каждый член коллегии обязан сообщить ее руководству о ставших ему известными фактах и случаях нарушения установленных правил другими юристами и должен быть готов дать соответствующие показания на слушаниях в коллегии.
Обязанность соблюдать принятые коллегией правила профессионального поведения лежит на судье всегда, независимо от того, где он находится и чем занимается. Если судья сталкивается с моральной дилеммой, в отношении которой в правилах отсутствует четко сформулированная норма, он должен разрешить ее, руководствуясь необходимостью укреплять уверенность общества в беспристрастности и справедливости судебной системы и судебного сообщества. На наш взгляд, желательно использовать оправдавший себя на практике этот зарубежный опыт о статусе судей, особенно в части самоуправления и соблюдения правил профессиональной этики судей.
Концепция правовой политики уделяет серьезное внимание вопросам борьбы с коррупцией. Предваряя Концепцию, 17 мая 1992 г. был издан Указ Президента Республики Казахстан "О мерах по усилению борьбы с организованными формами преступности и коррупцией". В дальнейшем правовая база борьбы с коррупцией развивалась по нарастающему вектору и характеризовалась системностью, становясь более решительной и наступательной.
Задача борьбы с коррупцией была сформулирована в Стратегии "Казахстан-2030". Следом 2 июля 1998 г. принимается Закон "О борьбе с коррупцией", в котором дано понятие коррупции, определены принципы борьбы с ней, субъекты коррупционных правонарушений. Закон стал
модельным для Межпарламентской ассамблеи СНГ. Указанный правовой акт является основным звеном в системе антикоррупционного законодательства и направлен на защиту прав и свобод граждан, поскольку любое коррупционное проявление прямо или косвенно нарушает экономические, социальные и личные права граждан, наносит серьезный урон конституционному строю. Цель данного Закона - обеспечение эффективной работы государственных органов путем выявления и предупреждения коррупционных правонарушений, устранение их последствий, привлечение виновных к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности.
Уголовный кодекс Республики Казахстан содержит отдельную главу о коррупционных преступлениях. К ним отнесены взяточничество (ст. ст. 311 - 313), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 307), превышение власти или должностных полномочий (ст. 308), служебный подлог (ст. 314), бездействие по службе (ст. 315) и др.
Закон о государственной службе от 23 июля 1999 г. определил основы организации и деятельности этой службы, правовое положение государственных служащих, их социальную защищенность, а также установил определенные ограничения, налагаемые на эту категорию работников. Указом главы государства от 3 мая 2005 г. утвержден Кодекс чести государственных служащих, который устанавливает повышенные требования к морально-нравственному облику и деловым качествам работников.
Если до 2004 года выявлением и расследованием коррупционных преступлений занимались несколько правоохранительных органов, то с указанного времени эта функция передана в исключительное ведение Агентства по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовой полиции). Это агентство напрямую подчинено Президенту Республики. Создана Комиссия при Президенте РК по вопросам борьбы с коррупцией и соблюдения служебной этики (апрель 2002 г.). Упразднены дисциплинарные советы городов и областей. Вместо них созданы дисциплинарные советы Агентства по делам государственной службы и его территориальных подразделений. В марте 2007 года к работе по противодействию коррупции подключилась партия "Нур-Отан". Разработан и принят общенациональный план действий по борьбе с коррупцией (2008 г.). В настоящее время разрабатывается комплексная антикоррупционная программа страны.
Антикоррупционное законодательство Казахстана строится с учетом международных стандартов. В мае 2008 года наша страна ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции, к которой присоединились 147 государств, в том числе США, Великобритания и Франция. Казахстан заключил 11 международных соглашений с разными странами (Китай, Турция, Польша и др.) по вопросам взаимодействия в деле борьбы с коррупцией.
Свидетельством жесткого противодействия коррупции в Казахстане являются факты привлечения к уголовной ответственности только за последние два года более 40 руководителей республиканского уровня, более 250 должностных лиц областного и городского масштаба, в том числе 39 акимов и их заместителей. Заведены уголовные дела и привлечены к ответственности министры охраны окружающей среды и здравоохранения, председатели агентства по статистике и таможенного комитета, вице-министры МЧС и обороны, председатель правления компании "Казакстан темiр жолы", президенты компаний "Казмунайгаз" и "Казатомпром". За коррупционные нарушения одновременно освобождены от должности с привлечением к юридической ответственности в апреле 2011 года сразу шесть судей Верховного суда. Народ увидел, что государство жестко поступает с коррупционерами, невзирая на их ранги и должности.
Однако, на наш взгляд, принимаемые меры запаздывают и в ряде случаев сводятся к борьбе с последствиями коррупции, а не с причинами и условиями, ее порождающими. Зачастую к ответственности привлекается конкретное должностное лицо за уже совершенное правонарушение, что само по себе имеет весьма важное значение. Но не менее важно выявлять причины коррупции и принимать меры по ее профилактике.
Первоочередным средством профилактики коррупционных преступлений является надлежащая кадровая политика, ее прозрачность. Необходимо улучшить работу по подбору кадров на государственную службу, решительно избавляться от нечистоплотных чиновников. В толще народных масс есть немало честных и способных работников, которых надо выявлять и широко привлекать к государственной службе.
За состояние борьбы с коррупцией надо строго спрашивать с руководителей
государственных органов, где обнаружены проявления коррупции, привлекать их к дисциплинарной ответственности вплоть до освобождения от должности. Ведь контроль за соблюдением норм законодательства в возглавляемом органе или учреждении является обязанностью любого руководителя.
Элементарная логика подсказывает, что коррупционные проявления наиболее опасны на высоких и средних уровнях государственной службы (верхушечная и вертикальная коррупция), где, в отличие от бытовой коррупции, более широк круг полномочий должностных лиц, а значит, и больше возможностей для злоупотреблений. Речь идет о чиновниках, которые обладают распорядительными функциями экономического и социального характера, решают, к примеру, судьбу многомиллионных тендеров (министры, руководители госкомпаний, акимы разных уровней), а также тех, кто имеет полномочия правоприменительного и разрешительного характера (судьи, прокуроры, полицейские, налоговики и таможенники). Указанные сферы наиболее коррупционно криминогенные и поэтому требуют усиленного внимания.
Одно из главных в борьбе с коррупцией - это неотвратимость наказания, невзирая на чины и должности проштрафившихся чиновников. Если бы каждый работник знал, что его проделки будут обязательно вскрыты и за них он понесет наказание, то вряд ли посмел бы нарушить закон. Надежда на безнаказанность не позволяет чиновнику трезво взвесить два обстоятельства: что он имеет при честной работе (доброе имя, уважение, благополучие семьи, уверенность в будущем) и что произойдет при обнаружении коррупционного правонарушения (потеря статуса и свободы, лишения, позор для семьи, переживания детей и близких).
Вделе борьбы с коррупцией важную роль играют нравственные принципы общества, сложившиеся веками религиозные постулаты и моральные нормы. Пророк Мухаммед сказал в Сунне: "Аллах проклял взяточника.. Народы прошлого погибли из-за того, что законы не соблюдались по отношению к богатым и обладающим властью". Уместно здесь привести в этой же связи слова историка Д. Кончаловского: "В государстве, где утеряны понятия греха и стыда, порядок может поддерживаться только полицейским режимом и насилием".
Вказахском обществе издревле выступали регуляторами правомерного поведения принципы морали. Людей сдерживало от безнравственных поступков понятие стыда. "Добрые нравы лучше всяких законов", - писал Фрэнсис Бэкон. К сожалению, в обществе наблюдаются девальвация моральных ценностей, потребительская жизненная позиция, двойной стандарт морали и поведения, когда значимость человека определяется размером его богатства, независимо от способов получения.
Надо возродить и упрочить нравственные устои, созданные предыдущими поколениями, нашими предками. Особую роль в преодолении коррупционных проявлений играют религиозные нормы, проповедующие принципы добра, справедливости и честности. Поэтому, думается, необходимо усилить работу религиозных организаций, их лидеров (хазрета и владыки) по возрождению духовности и нравственных ценностей.
Общественная опасность коррупции связана с ее латентным характером. По данным ученыхюристов, только четыре процента случаев коррупции обнаруживается и расследуется, а остальные 96% остаются в тени. Специалисты Всемирного банка утверждают, что ежегодный объем взяток составляет в мире один триллион долларов.
Любопытно, что уровень коррупции мало зависит от образовательного уровня населения, уровня его доходов и состояния рынка труда. По исследованиям американских юристов, к примеру, уровень коррупции выше в тех учреждениях и штатах, где более высок уровень образования. Наиболее чистыми в плане коррупции являются Финляндия, Новая Зеландия и Сингапур. Наиболее коррумпированы Гвинея, Чад, Бангладеш и Гаити.
Ввыявлении латентной коррупции, причин и условий, ее порождающих, важную роль могли бы сыграть депутатские расследования. В связи с этим целесообразно предоставить парламенту в целом и каждой его Палате в отдельности право проводить парламентские расследования для изучения коррупционных событий, выявления причин и условий, порождающих коррупцию.
Вспоминая первоначальный этап укрепления вертикали власти, когда установился порядок назначения акимов из центра и снизилась роль представительных органов, глава государства пишет: "Я понимал, что усиление исполнительной власти, особенно на местах, будет иметь целый ряд системных недостатков. Главным из этих недостатков являлась и остается коррупция"
(Назарбаев Н.А. Казахстанский путь. Караганда, 2006. С. 94). При этом мыслилось, что названные меры носят временный характер и страна вернется к решению указанных проблем. С переходом к новому этапу демократических реформ необходимо повышать роль представительных органов (маслихаты) путем усиления их контроля за деятельностью исполнительной власти (акимы), в том числе за правильным расходованием денежных средств и эффективным использованием материальных ресурсов.
Следует заметить, что в ряде официальных документов последнего времени в числе целей, стоящих перед государственными органами, стала называться задача сокращения коррупции. На наш взгляд, такая постановка вопроса не согласуется с нравственными нормами. Если рассуждать логически в данном контексте, получается, что как будто мы смирились с этим явлением, что коррупция допустима и приемлема в определенных пределах. Правильнее ставить задачу не снижения уровня коррупции, а ее преодоления и искоренения.
Переломных успехов в борьбе с этим социальным злом можно достичь тогда, когда каждому работнику будет присущ, по выражению Иммануила Канта, "категорический нравственный императив" неприятия коррупции, т.е. внутренний психологический стержень, не позволяющий отступать от норм морали. Коррупция должна быть не просто незаконной, она должна стать неприличной, позорной в сознании людей. В этом и состоит, по нашему мнению, механизм самоочищения общества от коррупции.
С.К. АМАНДЫКОВА, Д.К. РУСТЕМБЕКОВА
ОБЕСПЕЧЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ КАК ВЕКТОР ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН (КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ)
Амандыкова С.К., заведующая кафедрой Карагандинского государственного университета имени академика Е.А. Букетова.
Рустембекова Д.К., доцент того же университета (Республика Казахстан).
Осуществление поступательного и устойчивого развития государства происходит только в условиях безопасности его нации и сохранения государственности. Поэтому национальная безопасность в качестве главной приоритетной цели (из семи долгосрочных приоритетов) была включена Президентом страны Н. Назарбаевым в Послание народу Казахстана "Казахстан-2030" [1].
Одной из насущных задач, стоящих перед юридической наукой, является определение основ национальной безопасности и ее правовых параметров. Необходимо отметить, что правовые основы национальной безопасности Казахстана были созданы в течение небольшого срока. Конституция Республики Казахстан 1995 года многие вопросы, связанные с безопасностью, регулирует непосредственно. Законодатель устанавливает конституционные основы обеспечения национальной безопасности страны. Это связано с укреплением суверенитета и территориальной целостности республики. Конституция определяет, что суверенитет республики распространяется на всю территорию страны, а государство обеспечивает целостность, неприкосновенность и неотчуждаемость своей территории (ст. 2 Конституции Республики Казахстан). Данное конституционное установление является прежде всего ориентиром для определения одного из главнейших приоритетов национальных интересов Республики Казахстан и предполагает принятие комплекса нормативно-правовых актов по сохранению территориальной целостности государства, основных институтов правления и политической независимости [2]. Среди них можно выделить Законы "О Государственной границе Республики Казахстан" [3], "Об обороне и Вооруженных Силах Республики Казахстан" [4], "О Пограничной службе Комитета национальной безопасности Республики" [5] и др.
В дальнейшем были приняты еще ряд Законов, направленных на обеспечение национальной безопасности: от 2 июля 1998 г. "О борьбе с коррупцией" [6], от 23 апреля 1998 г. "О радиационной безопасности населения" [7], от 14 апреля 1997 г. "Об использовании атомной