сборник_конституционное_право_и_политика
.pdfсамоуправления или в целом нарушением конституционного права граждан на местное самоуправление.
При всей зыбкости правовой почвы проведенных мероприятий стабильность муниципального территориального и организационного устройства, являющаяся важнейшей предпосылкой эффективности местного самоуправления, ставит под сомнение целесообразность пересмотра их результатов. Остается лишь задать вопрос: не на это ли и рассчитывало государство в лице законодателя?
А.О. КАЗАНЦЕВ
ПРАВО НА УЧАСТИЕ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ГРАДОСТРОИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
Казанцев А.О., заместитель председателя Уставного Суда Свердловской области, кандидат юридических наук, доцент.
Современное законодательство исходит из того, что при осуществлении градостроительной деятельности органы местного самоуправления должны учитывать мнение граждан, проживающих в муниципальном образовании. Одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления являются публичные слушания.
Всоответствии с подп. 3 п. 3 ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>, ст. ст. 31 и 32 Градостроительного кодекса <2> на публичные слушания должны выноситься проекты правил землепользования и застройки. В соответствии с ч. 1 ст. 33 названного Кодекса проект изменения правил землепользования и застройки также подлежит обсуждению на публичных слушаниях.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. <2> Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 16.
Всоответствии с п. 4 ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах..." порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.
Как показывает практика, далеко не всегда органы местного самоуправления предпринимают необходимые меры для обеспечения участия граждан в публичных слушаниях при реализации градостроительной политики. Так, в 2011 году в Уставный суд Свердловской области неоднократно обращались граждане, которые обжаловали правила землепользования и застройки муниципального образования город Екатеринбург. По одному из дел в соответствии с изменениями правил землепользования и застройки часть территории города была переведена из территории общего пользования (парков, набережных), имеющей условное обозначение на картах - ТОП-1 и окрашенной в темно-зеленый цвет, в зону обслуживания и деловой активности местного значения, условно обозначенной на картах как Ц-2 и окрашенной в красный цвет <1>. Уставный суд признал не соответствующими Уставу Свердловской области <2> указанные изменения, руководствуясь следующими аргументами.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Уставного Суда Свердловской области от 22 июня 2011 г. N 3-3-6- 2011 "По делу о соответствии Уставу Свердловской области подпункта 78 пункта 1 решения Екатеринбургской городской Думы от 23 июня 2009 г. N 20/7 "О внесении изменений в решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 г. N 68/48 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "Город
Екатеринбург" в части изменений статей 48, 48-1 (Приложения N 1, 2) в связи с запросом гражданина М.А. Петлина" // Собрание законодательства Свердловской области. 2011. N 6-3. Ст.
982.
<2> Устав Свердловской области от 23 декабря 2010 г. N 105-ОЗ // Собрание законодательства Свердловской области. 2011. N 12 (2010). Ст. 1914.
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации общеправовой критерий формальной определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, обусловленный природой нормативного регулирования в правовых системах, основанных на верховенстве права, непосредственно вытекает из закрепленных Конституцией Российской Федерации принципа юридического равенства (ч. ч. 1 и 2 ст. 19) и принципа верховенства Конституции Российской Федерации и основанных на ней федеральных законов (ч. 2 ст. 4, ч. ч. 1 и 2 ст. 15). Неопределенность содержания правовых норм влечет неоднозначное их понимание и, следовательно, неоднозначное применение, создает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению указанных конституционных принципов, реализация которых не может быть обеспечена без единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. N 11-П<1>, от 11 ноября 2003 г.
N 16-П<2> и от 21 января 2010 г. N 1-П<3>).
--------------------------------
<1>Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР" и Законов Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и "О федеральных органах налоговой полиции" // Собрание законодательства РФ. 1999. N 30. Ст. 3988.
<2>Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. N 16-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" в связи с запросом Челябинского областного суда" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 46 (ч. II). Ст. 4509.
<3>Постановление Конституционного Суда РФ от 21 января 2010 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 170, пункта 1 статьи 311 и части 1 статьи 312 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества "Производственное объединение "Берег", открытых акционерных обществ "Карболит", "Завод "Микропровод" и "Научно-производственное предприятие "Респиратор" // Собрание законодательства РФ. 2010. N 6. Ст. 699.
Требования, которые предъявляют конституционные критерии формальной определенности и ясности правовой нормы к принятому нормативному акту, полностью распространяются на проект муниципального правового акта, который выносится на публичные слушания. Только в этом случае цель публичных слушаний - выявление действительного полного и достоверного мнения населения - может быть достигнута. Критерий формальной определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы относится не только к нормам права, выраженным текстуально, но и к нормам права, выраженным иным, в том числе графическим, способом.
Как было установлено в ходе судебного заседания, проект изменений правил землепользования и застройки был опубликован в черно-белом виде, что не позволило гражданам понять предполагаемые изменения данных правил. Такой способ информирования населения перед публичными слушаниями в нарушение ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах..." не позволяет ознакомиться с проектом муниципального правового акта и обеспечить участие в публичных слушаниях заинтересованных жителей муниципального образования.
Следовательно, принимая оспариваемое решение, Екатеринбургская городская Дума действовала в обстоятельствах, исключающих возможность действительного, полного и достоверного учета мнения населения, выраженного в ходе публичных слушаний. Тем самым при принятии оспариваемых норм нарушен общий принцип организации местного самоуправления -
решение вопросов местного значения исходя из интересов населения, закрепленных в ст. ст. 86 и 87 Устава Свердловской области.
Само решение Екатеринбургской городской Думы об изменении правил землепользования и застройки <1> было официально опубликовано в виде карты в масштабе, не позволяющем гражданам понять, какие изменения были внесены в правила землепользования и застройки, что противоречит ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой правовые акты, затрагивающие права и свободы гражданина, подлежат официальному опубликованию, а также ч. 3 ст. 47 Федерального закона "Об общих принципах...", закрепляющей, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан.
--------------------------------
<1> Решение Екатеринбургской городской Думы от 23 июня 2009 г. N 20/7 "О внесении изменений в решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 г. N 68/48 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "Город Екатеринбург" // Вестник Екатеринбургской городской Думы. 2009. N 168.
Решение Уставного суда Свердловской области вызвало неоднозначную реакцию, в том числе в научной среде. На официальном портале города Екатеринбурга был размещен ряд статей, дискредитирующих Уставный суд Свердловской области. По мнению некоторых ученых, отдельные выводы Уставного Суда не основаны на нормах действующего земельного, градостроительного законодательства, ряд выводов основаны на субъективном характере восприятия картографических норм. По их мнению, Градостроительный кодекс РФ не содержит обязательных требований, в каком масштабе и в каком цвете должны быть выполнены и опубликованы карты градостроительного зонирования. Изучив аналогичный опыт правового зонирования в других городах, эти ученые сделали вывод, что способ опубликования карт градостроительного зонирования в Екатеринбурге принципиально не отличается от таких городов, как Нижний Новгород, Хабаровск, Новосибирск, следовательно, при принятии судебного акта Суд не должен был делать категорических выводов о нарушении закона <1>.
--------------------------------
<1> Зав. кафедрой УрГЮА: Постановление Уставного суда не основано на действующем земельном и градостроительном законодательстве // URL: http://www.ekburg.ru/news/24/27840- zavkafedroy-urgyua:-postanovlenie-ustavnogo-suda-neosnovano-na-deystvuyushchem-zemelnom-i- gradostroitelnom-zakonodatelstve.
С указанным мнением нельзя согласиться, поскольку Уставный Суд Свердловской области не осуществлял проверку на буквальное соответствие правил землепользования и застройки нормам земельного и градостроительного законодательства. Выводы Суда были основаны на конституционно-правовых и уставно-правовых принципах юридического равенства, верховенства Конституции Российской Федерации, решения вопросов местного значения исходя из интересов населения.
На сегодняшний день, исполняя решение Уставного Суда Свердловской области, органы местного самоуправления города Екатеринбурга публикуют проекты изменений правил землепользования и застройки в крупном, подлежащем прочтению, масштабе и только в цветном виде <1>.
--------------------------------
<1> См., например: решение Екатеринбургской городской Думы от 27 марта 2012 г. N 17/56 "О внесении изменений в решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 г. N 68/48 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "Город Екатеринбург" // Вестник Екатеринбургской городской Думы. 2012. N 230.
Анализ судебной и иной правоприменительной практики позволяет прийти к выводам, что при реализации градостроительной политики органам местного самоуправления следует руководствоваться не только положениями законодательства, но и конституционно-правовыми
нормами и принципами, позволяющими привлечь граждан к участию в осуществлении местного самоуправления, что будет способствовать демократизации местной власти и позволит избежать социальной напряженности по указанным вопросам.
М.В. ВАРЛЕН
К ВОПРОСУ О ЗАКОННОСТИ В МУНИЦИПАЛЬНОМ НОРМОТВОРЧЕСТВЕ
Варлен М.В., доцент кафедры конституционного и муниципального права Российской Федерации МГЮА имени О.Е. Кутафина, кандидат юридических наук.
Реализация принципа законности на муниципальном уровне означает, что государство гарантирует осуществление местного самоуправления, а также соблюдение законности в системе местного самоуправления.
Государственный контроль за соблюдением законности на муниципальном уровне предусмотрен в международно-правовых актах. В частности, Европейская хартия местного самоуправления устанавливает, во-первых, саму возможность административного контроля в отношении органов местного самоуправления, т.е. контроля со стороны государства. Во-вторых, определяет границы этого контроля как осуществляемого только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом. В-третьих, устанавливает определенную цель административного контроля - соблюдение законности и конституционных принципов.
Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с нею федеральными законами и противоречить принципу разделения властей. Тем самым устанавливаются пределы полномочий субъекта Российской Федерации в контроле за законностью при осуществлении местного самоуправления, рамки которого в соответствии с Конституцией Российской Федерации конкретизируются Федеральным законом 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другими федеральными законами.
Таким образом, выделим две стороны соблюдения конституционной законности на муниципальном уровне: с одной стороны, государство гарантирует осуществление местного самоуправления и действует при этом в режиме строгого соблюдения законов, с другой - соблюдение законности в процессе осуществления местного самоуправление различными субъектами в формах, предусмотренных законом.
Реализация принципа конституционной законности на муниципальном уровне предполагает соблюдение этого принципа в правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Актуальность данной задачи объясняется тем, что муниципальные правовые акты входят в правовую систему Российской Федерации и, следовательно, должны подчиняться общим конституционным принципам в сфере правотворчества и действия правовых актов. В соответствии со ст. 7 ФЗ от 6 октября 2003 г. (с изменениями и дополнениями) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Закон об общих принципах местного самоуправления) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Муниципальный правовой акт - это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного
самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
Вышеназванным Законом установлена система муниципальных правовых актов, к которым относятся: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Особое место в системе муниципальных правовых актов занимает устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), поскольку они являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
Правом по принятию муниципальных правовых актов обладают следующие субъекты: население муниципального образования, представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, председатель представительного органа муниципального образования, глава местной администрации, иные должностные лица местного самоуправления.
Особое место занимают муниципальные правовые акты, принимаемые по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Эти акты могут приниматься на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.
Одним из важнейших свойств муниципальных правовых актов является их обязательное исполнение, что, в свою очередь, выступает гарантией соблюдения законности на муниципальном уровне. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Вцелях осуществления мониторинга за принимаемыми правовыми актами органов местного самоуправления предусмотрено создание регистров муниципальных правовых актов в субъекте РФ. В Законе об общих принципах местного самоуправления ст. 43.1 устанавливает, что муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Законы субъектов РФ о местном самоуправлении содержат соответствующие нормы о ведении регистра муниципальных правовых актов.
Ведение регистра муниципальных правовых актов в соответствии с законами субъектов РФ включает в себя следующие этапы: 1) юридическую обработку муниципального правового акта и присвоение ему входящего регистрационного номера; 2) проведение правовой экспертизы муниципального нормативного правового акта в порядке, предусмотренном законом субъекта РФ; 3) обработку дополнительных сведений, формирование их текстов в электронном виде; 4) поддержание базы данных регистра в актуальном состоянии.
При проведении юридической обработки нормативного правового акта муниципального образования в первую очередь определяются его нормативность, взаимосвязь с иными нормативными правовыми актами муниципальных образований, ранее включенными в областной регистр, и принимается решение о необходимости его включения в регистр.
Взаконах субъектов РФ определяются виды муниципальных правовых актов, подлежащих включению в регистр.
При выявлении несоответствий федеральному законодательству, законодательству субъекта РФ и (или) уставу муниципального образования уполномоченный орган направляет экспертное заключение соответствующему органу или должностному лицу местного самоуправления, принявшему (издавшему) муниципальный нормативный правовой акт, для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных противоречий.
Органы и должностные лица местного самоуправления обеспечивают: 1) полноту и достоверность сведений, подлежащих включению в областной регистр; 2) направление в уполномоченный орган заверенных копий муниципальных нормативных правовых актов на бумажном носителе и в электронном виде, сведений об источнике и дате их официального опубликования (обнародования), а при необходимости и источников официального опубликования (обнародования); 3) направление в уполномоченный орган заверенных копий неопубликованных (необнародованных) муниципальных нормативных правовых актов на бумажном носителе и в электронном виде; 4) направление дополнительных сведений, подлежащих включению в регистр.
В случае непредставления или несвоевременного представления муниципальных нормативных правовых актов, сведений об источнике и дате их официального опубликования (обнародования) для включения в регистр должностные лица местного самоуправления несут административную ответственность в порядке, предусмотренном законодательством субъекта РФ.
Реализация принципа законности на муниципальном уровне означает, что государство гарантирует осуществление местного самоуправления, а также соблюдение законности в системе местного самоуправления.
VII. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
Н.М. КОНДРАТОВИЧ
КВОПРОСУ О ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ И ЕЕ ЗАКРЕПЛЕНИИ
ВКОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
Кондратович Н.М., доцент кафедры конституционного права юридического факультета Белорусского государственного университета, кандидат юридических наук (Республика Беларусь, г. Минск).
Конституция Республики Беларусь 1994 года [1] отразила общий процесс создания правовой модели обновленного общества суверенного государства, с признанием человека высшей ценностью общества и государства, с утверждением ценностей гражданского общества. Сам исторический процесс развития государственных форм на территории Беларуси был исключительно сложным. Создание новой Конституции суверенной Республики Беларусь проходило в острой политической полемике. Этот процесс включает ряд этапов, начиная от появления идеи новой конституции и завершая ее принятием. В ней отражены общепризнанные принципы и нормы международного права, гуманистические ценности, правовые институты классической демократии.
Мы были не одиноки в поиске новой конституционной модели. Распад мировой системы социализма в конце XX века привел к появлению новой конституционной модели - постсоциалистической конституции, а в государствах, входивших ранее в состав Союза ССР, более прижилось название "постсоветская конституция".
Обобщая опыт конституционных преобразований, можно сделать вывод о том, что конституционные реформы на постсоветском пространстве проходили поэтапно [2]. Первый этап конституционных реформ постсоветских республик характеризовался принятием новых конституций и закреплением в них принципиальных позиций: отказ от социалистической модели общественного развития; признание идеологического и политического плюрализма; признание концепции разделения властей как условия построения правового государства; формирование новой модели социально-экономического развития; защита прав и свобод человека и
гражданина, взаимная ответственность личности и государства и ряд иных важных положений. Второй этап конституционных реформ (конец 90-х годов XX в. - начало XXI в.) характеризуется внесением изменений в действующие конституции. Этот процесс затронул все постсоветские республики. Ряд государств демонстрируют высокую активность в проведении конституционных преобразований. Республика Беларусь провела две конституционные реформы в 1996 г., и в 2004 г. Конституция Республики Беларусь в редакции 1996 г. закрепила принцип верховенства права, право каждого на достойный уровень жизни, расширила компетенцию Президента Республики Беларусь, изменила статус Правительства, учредила двухпалатный парламент - Национальное собрание Республики Беларусь, изменила место Конституционного Суда Республики Беларусь в системе органов власти и ряд иных позиций. Изменения и дополнения, внесенные в Конституцию Республики Беларусь республиканским референдумом 17 октября 2004 г., коснулись ч. 1 ст. 81: отменены ограничения на пребывание Президента в должности двумя сроками. Аналогичные изменения, например, внесены в Конституцию Азербайджана на основании конституционного референдума, состоявшегося 18 марта 2009 г. Обобщая второй этап конституционных преобразований, можно заметить, что они направлены на взаимное уравновешивание высших органов государственной власти, поиск наиболее приемлемой модели института президентства.
Конституция Республики Беларусь 1994 г., широко используя мировой опыт конституционного регулирования, не утратила своей самобытности, своего национального колорита, обусловленного национальными и историческими традициями. В конституции любого государства важно видеть связующие нити, соединяющие настоящее и прошлое. "Только изучение событий в их преемственной связи раскрывает глубокие их причины и обнаруживает самые отдаленные их последствия, которые скрыты от взоров современников и становятся ясными только для потомства" *3; с. 297+. Конституция Республики Беларусь признает историческую преемственность. В преамбуле провозглашаются положения о том, что нынешняя Конституция опирается "на многовековую историю развития белорусской государственности". Эту формулу следует понимать в том смысле, что "своими корнями конституционные идеи идут вглубь столетий, что нынешний этап развития государственности следует рассматривать как движение по пути национального самоопределения белорусского народа" *4; с. 60+. Таким образом, Конституция обеспечивает правовыми средствами стабильность в обществе и его прогрессивное развитие.
Среди общественных отношений, регулируемых Конституцией, особое место, вне всякого сомнения, занимают политические отношения. Направление развития современных конституций идет по пути закрепления основных положений, касающихся всех компонентов политической системы. При этом в законодательстве не содержится определения политической системы. В правовой и политологической науке предлагаются различные подходы к определению политической системы. Мы склонны полагать, что в определении политической системы следует выделять три ее одновременно действующие составляющие: 1) совокупность правовых норм, регулирующих политическую систему (институциональная часть политической системы); 2) совокупность государственных и общественных органов и организаций, действующих в качестве субъектов (материальная часть политической системы); 3) совокупность многообразных взаимосвязей элементов и субъектов политической системы (функциональная часть политической системы) *5; с. 90+. В научной литературе политическая система характеризуется как универсальная управляющая система социально асимметричного общества, компоненты которой (институциональный, регулятивный, функциональный и идеологический) связаны вторичными политическими отношениями (они возникают на основе первичных - между социальными общностями в соответствии с их интересами) и которая в конечном счете регулирует производство, распределение и потребление социальных благ на основе использования государственной власти, участия в ней, давления на нее, борьбы за нее *6; с. 72+. Как известно, постсоветские государства не пошли по пути закрепления особой главы о политической системе, свойственной предыдущим конституциям. Политическая система находит свое закрепление в разделе первом "Основ конституционного строя" Конституции Республики Беларусь 1994 г., в разделе первом "Основ конституционного строя" Конституции Российской Федерации 1993 г., первом разделе "Общих положений Конституции Украины" 1996 г. и в других конституциях постсоциалистических стран. Стоит заметить, сам термин "политическая система" нашел свое
закрепление лишь в действующей Конституции Чехии 1992 г. (ст. 5). Наличие особой статьи о политической системе, несомненно, позволило бы более точно отразить функционирование политических институтов в обществе.
Важнейшим системообразующим элементом политической системы выступает государство. Именно государство, располагая разветвленной системой государственных органов, обладающих правом принятия властных решений, действие которых распространяется на всю территорию государства и всех членов общества, определяет статус других субъектов политической системы.
По мнению профессора Ю.А. Тихомирова, "государство - это публичная организация общества для управления его общими делами на основе права" *7; с. 7+. Такое определение конкретизируется в конституциях современных государств посредством их конституционных характеристик: правовое, демократическое, социальное, светское.
Современное государство выполняет пять фундаментальных задач: утверждение основ законности; поддержание сбалансированной политической обстановки; инвестиции в основы социального обеспечения и инфраструктуру; поддержка незащищенных групп населения; защита окружающей среды.
Реализация этих задач возможна на основе пяти общедемократических принципов: правовое воплощение гуманистических ценностей и идеалов; способность государства обеспечивать высокий уровень технологического развития как основы высокого уровня жизни людей; защита государством своих граждан; высокий уровень культуры, образования и обмена информацией; демократический уклад жизни граждан. Решение поставленных целей и задач возможно только при активном участии гражданского общества и различных политических сил.
Развитие политической системы современных государств возможно на сочетании двух основных принципов - модернизации и стабильности. По мнению М.С. Матейковича, "политическая модернизация есть вживление в... политико-правовую материю прогрессивных социальных инноваций, созданных мировым сообществом в начале XXI в." *8; с. 27+. Политическая модернизация предполагает поддержку любых прогрессивных политико-правовых тенденций, развивающихся в обществе. Стабильность же предотвращает деструктивные (часто навязываемые извне) социальные инновации, способные привести к расколу в обществе, к неэффективности государственного механизма. Поэтому политическая модернизация возможна только внутри сильного государства, стимулирующего развитие гражданского общества и способного защитить его от глобальных угроз современности (терроризм, экстремизм, природные бедствия и т.п.). Для решения поставленной задачи необходимо резкое усиление роли права в регулировании политических отношений, что отнюдь не означает расширения нормативного регулирования политики, укрепления авторитета судов и исполнения судебных решений, усиления духовнонравственных начал политики *9; с. 27+. Мы склонны разделять данную позицию.
Последовательное и устойчивое развитие государства как динамичного, современного государства с высокими стандартами качества жизни возможно только на основе активизации человеческого потенциала, роста предприимчивости граждан, укрепления институтов гражданского общества. В связи с этим необходимы правовые инструменты, дающие дополнительный импульс развитию институтов гражданского общества и возможности реализации гражданских инициатив. При дальнейшем развитии следует, по возможности, отходить от сложившихся традиционных подходов в отношениях между государством, гражданами и негосударственными организациями, основанных на односторонневластных принципах. От принципов "власти и подчинения" в полном объеме отказаться невозможно, однако следует расширять сферу применения партнерски-содействующих, функциональноклиентских, сугубо охранительных принципов. Необходимо развивать новые формы участия граждан в управлении страной. В соответствии с Конституцией Республики Беларусь (ст. 73) "для решения важнейших вопросов государственной и общественной жизни могут проводиться республиканские и местные референдумы". Но потенциал местных референдумов в республике не задействован.
Расширение перечня форм осуществления населением местного самоуправления и участия граждан в реализации местного самоуправления будет способствовать упрочению партнерских отношений. Такими формами являются не только местный референдум, местные выборы, отзыв депутатов, обращения граждан в органы местного самоуправления, но и конференция граждан
(собрания делегатов), публичные слушания, на которые должны быть обязательно вынесены проекты устава муниципального образования, проект местного бюджета и отчет о его исполнении, проекты планов и программ муниципального образования, проекты планов землепользования и застройки, вопросы о преобразовании муниципального образования и ряд иных вопросов. Столь широкий спектр форм участия граждан в управлении местными делами должен способствовать усилению самоорганизации населения, активности гражданской позиции.
Актуальная задача современного государства - активное использование возможностей электронного пространства. Формирование электронного пространства сделало возможным осуществление таких государственных программ, как электронное правительство, принцип "одного окна". Внедрение подобных систем обусловливается прежде всего заботой государства о каждом человеке, необходимостью борьбы с коррупцией, бюрократизмом и иными негативными проявлениями в жизни общества. Но просматривается и обратная сторона этого явления. Сбор информации о частной жизни личности осуществляется по разным направлениям. За последние годы были приняты ряд законов, в частности Законы Республики Беларусь от 4 ноября 2003 г. N 236-З "О государственной дактилоскопической регистрации", от 10 ноября 2008 г. N 441-З "О кредитных историях", от 22 июля 2002 г. N 133-З "О государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним", от 21 июля 2008 г. N 418-З "О регистрации населения", в соответствии с которым, в частности, в Республике Беларусь с 2013 г. создается государственная централизованная автоматизированная информационная система, основу которой составляет база персональных данных граждан Республики Беларусь, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих в Республике Беларусь.
В науке уже высказывается мнение, что "современный этап развития общества свидетельствует о формировании... государства тотального контроля" *10; с. 152+. В рамках осуществления защиты всех прав и свобод человека уместно рассмотреть возможность учреждения Уполномоченного по вопросам информации, в сфере ведения которого было бы осуществление контроля за обеспечением свободы доступа к информации, а также контроль за соблюдением конфиденциальности информации.
Видится вполне обоснованным предоставить возможность гражданам осуществлять право законодательной инициативы посредством сбора 50 тысяч подписей в Интернете, разработав порядок официальной регистрации тех, кто хотел бы стать участником такой системы, запретив анонимность.
Формирование политической системы не закончено, оно продолжается по мере развития общества и государства.
Литература
1.Конституция Республики Беларусь 1994 года, с изм. и доп. Минск: Амалфея, 2005.
2.Кондратович Н.М. Конституционные реформы в постсоветских республиках: основные этапы // Конституция Республики Беларусь и вопросы правоприменения. Материалы круглого стола, состоявшегося 13 марта 2009 г. на юрид. фак-те Бел. гос. универ. / Науч. ред. Г.А. Василевич; Белгосуниверситет. Минск: Право и экономика, 2010. С. 58 - 60; Кондратович Н.М. Конституция Республики Беларусь в контексте конституционных преобразований на постсоветском пространстве // Теоретико-методологические и конституционные основы развития системы права Республики Беларусь: Сборник статей. Минск: Право и экономика, 2011. С. 97 - 105.
3.Чичерин Б.Н. Курс государственных наук. М., 1898. Часть III.
4.Круталевич В.А. На путях национального самоопределения (БНР - БССР - РБ). Минск: Право
иэкономика, 1995. 138 с. (Серия "Общественно-политические науки".)
5.Василевич Г.А., Кондратович Н.М., Приходько Л.А. Конституционное право зарубежных стран: Учебник / Под общ. ред. Г.А. Василевича. Минск: Книжный дом, 2006. 480 с.
6.Конституционное право развивающихся стран. Общество. Власть. Личность. М., 1990. 472
с.
7.Тихомиров Ю.А. Государство: преемственность и новизна: Научное издание. М.: Юриспруденция, 2011. 80 с.
8.Матейкович М.С. Политическая модернизация в России и право. М.: Государство и право.
2011. N 1. С. 21 - 30.
9.Там же.
10.Лагун Д.А. Аб тэндэнцыях развiцця сучаснай дзяржавьi правоу чалавекава умовах iнфармацыйнай прасторы // Гiсторыя i сучаснасць: беларуская дзяржауна сцьвау сходне урапейскiм цывiлiзацыйным кантэксце: Зборнiк навуковых прац, прысвечаных 90-годзю з дня нараджэння прафесара I.А. Юхо / Рэдкол.: С.А. Балашэнка (гал. рэд.) i *iнш.+. Мiнск: Бизнесофсет, 2012. С. 146 - 153.
Т.С. МАСЛОВСКАЯ
ПРЕЗИДЕНТ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ КАК СУБЪЕКТ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ
Масловская Т.С., доцент кафедры конституционного права юридического факультета Белорусского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.
Конституционно-правовая политика как самостоятельная разновидность правовой политики, с недавних пор выделяемая в юридический науке <1>, является одним из важнейших и малоизученных вопросов науки конституционного права. Недостаточность научных исследований в данной области, необходимость изучения ее содержания, субъектного состава с целью определения роли конкретных участников конституционно-правовой политики в развитии государства обусловливают интерес к указанной проблематике.
--------------------------------
<1> Малько А.В. Конституционная политика как особая разновидность правовой политики // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 4. С. 2 - 5.
В литературе отмечается, что конституционно-правовая политика "есть научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и муниципальных органов, а также общественных объединений по созданию эффективного механизма конституционно-правового регулирования, по оптимизации конституционного развития конкретной страны" <1>. Таким образом, субъектный состав конституционно-правовой политики представляется достаточно широким, однако, полагаем, важнейшую роль в ее определении и реализации призваны играть государственные органы.
--------------------------------
<1>Там же. С. 4.
Ключевым субъектом конституционно-правовой политики в Республике Беларусь выступает глава государства. Президент Республики Беларусь является гарантом Конституции Республики Беларусь, гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики, политическую и экономическую стабильность (ч. ч. 1, 2 ст. 79 Конституции 1994 г., с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканском референдуме 24 ноября 1996 г. в редакции решения республиканского референдума 17 октября 2004 г.).
Конституционно-правовая политика представляет собой стержневое направление внутренней политики государства, поскольку формулирует приоритеты в развитии конституционно-правовых основ общества и государства, определяет основные стратегические направления развития конституционного законодательства, ядром которого, как и правовой системы в целом, выступает Конституция.
Согласно Конституции Республики Беларусь Президент гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики. Следует отметить, что, в соответствии со ст. 107 Конституции, Правительство Республики Беларусь разрабатывает основные направления внутренней и внешней политики и принимает меры по их реализации, а парламент принимает закон об утверждении этих основных направлений (ст. 97). Отсюда следует вопрос: кто же определяет основные направления политики нашего государства, если Правительство их разрабатывает и реализует, а Президент гарантирует их реализацию? На наш взгляд, именно как