Глава 5. Правовое регулирование организации производственно-хозяйственной деятельности

Переходя от рассмотрения правового регулирования осуществления хозяйственной деятельности к анализу правовых аспектов ее организации, необходимо еще раз подчеркнуть тесную связь хозяйственных отношений по горизонтали и вертикали. Это объясняется тем, что они, как отмечено выше, являются видами хозяйственных (предпринимательских) отношений, основывающихся на сочетании частноправовых и публично-правовых начал. Причем основное место занимают отношения, складывающиеся при осуществлении хозяйственной деятельности, их характер предопределяет формы организации (регулирования) хозяйственной деятельности. Иногда это подчеркивается указанием на то, что управление производством является функцией самого производства.

В то же время регулирование производственно-хозяйственной деятельности осуществляется с помощью не только предпринимательского (хозяйственного) права, но и некоторых других правовых отраслей, например административного права. Не останавливаясь специально на этом вопросе, который был рассмотрен во многих хозяйственно-правовых исследованиях <102>, отметим лишь, что административно-правовое регулирование является по своему характеру публично-правовым, тогда как хозяйственно-правовое сочетает частноправовые и публично-правовые начала. Кроме того, в административном праве определяются положения, относящиеся к управлению во всех областях, а предпринимательское (хозяйственное) право регулирует только отношения в сфере предпринимательской (хозяйственной) деятельности.

--------------------------------

<102> См.: Шишкин С.Н. Государственное регулирование экономики: предпринимательско-правовой аспект. М., 2007. С. 15 и сл.

В последнее время в нашей стране большое внимание уделяется ограничению и упорядочению различных проверок деятельности предприятий и организаций, что способствует созданию благоприятных условий работы хозяйствующих субъектов. В этом отношении важное значение имеет Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <103>. Помимо сокращения числа проверок, положительным моментом данного Закона является стремление законодателя ограничить права государственных органов требовать от хозяйствующих субъектов представления различных сведений или документов, кроме тех, которые прямо предусмотрены в тексте этого нормативного акта. Так, установление обязанности уведомления о начале осуществления некоторых видов предпринимательской деятельности сопровождается запретом требовать от хозяйствующих субъектов представления каких-либо разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти и местного самоуправления для начала осуществления предпринимательской деятельности (ч. 3 ст. 8 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ) <104>.

--------------------------------

<103> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

<104> См. также: Правила представления уведомления о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и учета указанных уведомлений, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2009 г. N 584 // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3823.

В современных условиях правовое регулирование организации производственно-хозяйственной деятельности во многих случаях строится с использованием модели хозяйственно-управленческого обязательства. Но большей частью отсутствует осознание применения такой модели. Причиной является отсутствие обобщающего закона о регулировании хозяйственной деятельности, где было бы определено понятие хозяйственно-управленческого обязательства. В связи с этим такие обязательства нередко трактуются как гражданско-правовые.

Дело в том, что в некоторых случаях в отношениях по организации производственно-хозяйственной деятельности применяется договорная форма. Причем часто используется термин не "договор", а "соглашение", но суть дела от этого не меняется. Такие отношения обычно определяются специальными законами, в которых иногда предусматривается применение норм гражданского законодательства при недостаточности тех или иных положений в специальном законодательстве.

Однако из этого не вытекает, что подобные отношения является по существу гражданско-правовыми. По своей природе они носят предпринимательско-правовой (хозяйственно-правовой) характер. Применение к ним гражданского законодательства объясняется отсутствием Предпринимательского (Хозяйственного) кодекса и включением в Гражданский кодекс норм не только гражданского, но и предпринимательского (хозяйственного) права. Независимо от этого данные отношения по своей правовой природе являются предпринимательскими (хозяйственными) обязательствами.

Теория хозяйственных обязательств была разработана в 70-е гг. XX века, и, несмотря на радикальное изменение социально-экономических условий в нашей стране, характерный для нее подход к определению понятия и видов обязательств в сфере хозяйствования сохраняет значение и в настоящее время. Суть данного подхода состоит в том, что обязательство в этой сфере рассматривается не как цивилистический институт, а как особая правовая форма определенных хозяйственных отношений, включающая три вида (типа) обязательств: хозяйственно-оперативные (обязательства между предприятиями), хозяйственно-управленческие, внутрихозяйственные <105>. Нетрудно заметить, что каждый из этих видов обязательств относится соответственно к сферам осуществления хозяйственной деятельности, ее организации и внутрихозяйственной деятельности.

--------------------------------

<105> См.: Танчук И.А., Ефимочкин В.П., Абова Т.Е. Хозяйственные обязательства. М., 1970. С. 3 - 122; Теоретические проблемы хозяйственного права / Под ред. В.В. Лаптева. М., 1975. С. 202 - 259.

Несмотря на переход нашей страны от планового хозяйства к рыночной экономике, эти сферы хозяйствования сохраняются, хотя и существенно изменяются во многих отношениях. Применительно к обязательствам в сфере организации производственно-хозяйственной деятельности термин "хозяйственно-управленческие" на первый взгляд может показаться не вполне подходящим в отношении обязательств корпоративных предприятий, составляющих большинство хозяйствующих субъектов в современной России. Но с точки зрения содержания подобных обязательств можно констатировать значительное сходство некоторых обязательств по организации производственно-хозяйственной деятельности в условиях плановой и рыночной экономики.

Например, в условиях плановой экономики предприятия были обязаны отчислять часть прибыли центрам хозяйственных систем, например управлениям промышленных объединений, для образования централизованных фондов и резервов, средства которых использовались в интересах хозяйственной системы и ее звеньев. В настоящее время субъекты предпринимательской деятельности, являющиеся членами саморегулируемых организаций, обязаны произвести денежный взнос саморегулируемой организации для образования компенсационного фонда. Согласно ст. 13 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" <106> средства компенсационного фонда используются в целях обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг) и иными лицами.

--------------------------------

<106> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.

Конечно, эти положения относятся только к тем субъектам предпринимательской деятельности, которые вступают в саморегулируемую организацию. Их членство в саморегулируемых организациях по общему правилу являются добровольными. Но при определенных условиях вступление хозяйствующих субъектов в саморегулируемые организации становится по существу необходимым. Например, с 1 января 2010 года отменено лицензирование предпринимательской деятельности в строительстве <107>. Получение лицензии заменяется членством в соответствующей саморегулируемой организации, которая устанавливает стандарты и правила строительной деятельности и контролирует их соблюдение своими членами. Вместо лицензии строительная организация, как отмечено выше (см. гл. 2), получает от саморегулируемой организации свидетельство о допуске к ведению соответствующей деятельности. Без такого свидетельства строительная организация не сможет вести предпринимательскую деятельность.

--------------------------------

<107> См.: ст. 1 Федерального закона от 25 ноября 2009 г. N 273-ФЗ "О внесении изменений в статью 3.2 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5723.

Что касается унитарных предприятий, то в соответствии с Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <108> для них установлен более жесткий режим хозяйственной деятельности. Данный режим определяется не только названным законом, но и издаваемыми на его основе постановлениями Правительства РФ и нормативными актами других органов исполнительной власти. При этом особое внимание обращается на порядок распоряжения предприятиями закрепленным за ними государственным и муниципальным имуществом.

--------------------------------

<108> СЗ РФ. 2002. N 42. Ст. 4746.

В отношении федеральных государственных унитарных предприятий установлено, что многие вопросы, связанные с распоряжением их имуществом, решаются не только по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, которому подведомственно предприятие, но и с учетом мотивированной позиции Федерального агентства по управлению государственным имуществом <109>.

--------------------------------

<109> См.: п. 1.1 Постановления Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 739 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия" в редакции Постановления Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. N 1188 "О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 2. Ст. 234.

Федеральный орган исполнительной власти утверждает программу деятельности подведомственного унитарного предприятия и определяет подлежащую перечислению в федеральный бюджет часть его прибыли. Основная часть прибыли унитарных предприятий, равно как и установленная в законе часть прибыли корпоративных предприятий, передается в бюджет в форме налогов. В этом случае возникает обязательство между хозяйствующим субъектом и государством в лице налогового органа, должником по которому является хозяйствующий субъект. Но далеко не всегда денежные средства передаются хозяйствующими субъектами в бюджет. В Бюджетном кодексе РФ предусматриваются и прямо противоположные случаи, когда денежные средства передаются из бюджета хозяйствующим субъектам. Так, могут выдаваться бюджетные кредиты, под которыми согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ понимаются денежные средства, предоставленные бюджетом другому субъекту бюджетной системы, юридическим лицам (за исключением государственных и муниципальных бюджетных учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основе. В налоговом законодательстве сложилось понятие налогового кредита, под которым понимается отсрочка или рассрочка уплаты налогов и сборов.

Недостатком является то, что содержавшееся ранее в Бюджетном кодексе и Налоговом кодексе подробное регулирование порядка предоставления бюджетных и налоговых кредитов сейчас из этих законов исключено. Это вызывает большие сомнения как с точки зрения ухудшения правового регулирования бюджетных и налоговых кредитов, так и в более широком смысле. Дело в том, что в условиях, когда отсутствует Предпринимательский (Хозяйственный) кодекс, важное значение в устранении существующих пробелов правового регулирования организации предпринимательской деятельности имеют Бюджетный и Налоговый кодексы <110>.

--------------------------------

<110> См.: Шишкин С.Н. Государственное регулирование экономики: предпринимательско-правовой аспект. С. 218 - 223.

В настоящее время это делается в основном в специальном законодательстве по конкретным проблемам регулирования организации предпринимательской деятельности. При этом, как отмечено выше, характерным является использование договорной формы регулирования организации производственно-хозяйственной деятельности.

Примером может служить законодательство об особых экономических зонах, особенно в части, относящейся к промышленно-производственным и технико-внедренческим зонам. Данный вопрос регулируется Федеральным законом от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" <111>, действующим с изменениями и дополнениями, внесенными, в частности, Федеральным законом от 25 декабря 2009 г. N 340-ФЗ <112>. Согласно ст. 6 Закона об особых экономических зонах, такие зоны создаются по решению Правительства РФ. В течение 30 дней после принятия постановления Правительства РФ о создании экономической зоны Правительство РФ, высший исполнительный орган субъекта РФ и исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, на территории которого создается зона, заключают соглашение (соглашение о создании особой экономической зоны), в котором определяются основные параметры особого режима осуществления предпринимательской деятельности в данной зоне.

--------------------------------

<111> СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3127.

<112> См.: Федеральный закон от 25 декабря 2009 г. N 340-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6416.

Резидент промышленно-производственной экономической зоны, каковым может быть коммерческая организация, кроме унитарного предприятия, заключает с органом управления зоны соглашение о ведении промышленно-производственной деятельности в порядке и на условиях, предусмотренных законом. В этом соглашении предусматриваются не только права, но и обязанности данного хозяйствующего субъекта, в том числе обязанность осуществления инвестиций в сумме и в сроки, установленные законом. При этом резидент не вправе иметь филиалы и представительства за пределами зоны.

К соглашению о ведении промышленно-производственной деятельности прилагается бизнес-план резидента, составленный по форме, утвержденной федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации <113>. В настоящее время таким органом является Министерство экономического развития РФ. Этим же органом утверждено типовое соглашение о ведении промышленно-производственной деятельности на территории особой экономической зоны, в соответствии с которым заключаются конкретные соглашения <114>.

--------------------------------

<113> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 16. С. 9.

<114> См.: Там же. 2006. N 14. С. 99.

Для управления особыми экономическими зонами и контроля за выполнением соглашений о ведении промышленно-производственной и технико-внедренческой деятельности первоначально было создано Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами. Однако Указом Президента РФ от 5 октября 2009 г. N 1107 <115> это агентство было упразднено, а его функции по управлению особыми экономическими зонами переданы Министерству экономического развития РФ. При этом указанное Министерство является правопреемником агентства, в том числе по обязательствам, возникшим в результате исполнения судебных решений.

--------------------------------

<115> Указ Президента РФ от 5 октября 2009 г. N 1107 "Вопросы Министерства экономического развития Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 41. Ст. 4731.

Права уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти по управлению особыми экономическими зонами подробно определяются в ст. 8 Закона об особых экономических зонах. Отдельные полномочия этого федерального органа по управлению особыми экономическими зонами могут быть переданы на основании соглашения органу исполнительной власти субъекта РФ либо управляющей компании или акционерному обществу, 100% акций которого принадлежат Российской Федерации. Интересно, что управляющая компания и указанное акционерное общество называются в Законе об особых экономических зонах "организациями управления". Этим подчеркивается, что данным хозяйствующим субъектам передаются полномочия управленческого характера, которые должны сочетаться с осуществляемыми ими хозяйственными функциями. Типовая форма соглашения о передаче полномочий по управлению особыми экономическими зонами утверждается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (ч. 2 ст. 7 Закона об особых экономических зонах).

Законодательство об особых экономических зонах и заключенные на его основе соглашения устанавливают особый режим осуществления предпринимательской деятельности в экономических зонах. При определении этого режима органически сочетаются и тесно переплетаются правила об осуществлении и организации предпринимательской деятельности, что характерно для предпринимательского (хозяйственного) права <116>. При этом важную роль в регулировании не только осуществления, но и организации производственно-хозяйственной деятельности играет использование договорной формы.

--------------------------------

<116> См.: Андреев В.К. Правовое регулирование создания и деятельности особых экономических зон // Государство и право. 2006. N 7. С. 43 - 47.

Использование договорной формы при организации производственно-хозяйственной деятельности способствует демократизации хозяйственного управления, позволяя адекватно учитывать интересы различных звеньев хозяйственной системы, в том числе субъектов предпринимательской деятельности. В результате этого происходит сближение правового регулирования отношений по организации и осуществлению хозяйственной деятельности. Но это вовсе не означает, что отношения по организации хозяйственной деятельности становятся гражданско-правовыми, что складывающиеся в этой сфере отношения надо подвести под урегулированные в Гражданском кодексе договоры или рассматривать их как состоящие из элементов таких договоров. Напротив, сейчас происходит формирование новых видов договоров, которые относятся не к гражданскому, а к предпринимательскому (хозяйственному) праву.

Отчетливой тенденцией является развитие в последнее время новых видов хозяйственно-управленческих обязательств. Усложнение производственно-хозяйственных отношений приводит к появлению новых видов обязательств, связанных с регулированием производственно-хозяйственной деятельности. Государство регулирует экономику все в большей степени с использованием договорной формы. Отсюда появление новых видов договоров по вертикали, соглашений хозяйственно-управленческого характера, сочетающих публично-правовые и частноправовые элементы. Сюда относятся не только договоры, названные в данной главе, но и те, которые рассматривались ранее в связи с анализом предпринимательских договоров, заключаемых на основе актов государственных органов, - концессионные соглашения, договоры по использованию объектов электросетевого хозяйства и др. Думается, в будущем подобные договоры будут играть значительную роль в правовом регулировании организации и осуществления производственно-хозяйственной деятельности.

В последнее время в нашей стране широко применяется государственная поддержка экономически и социально значимых хозяйствующих субъектов. Не останавливаясь специально на этом вопросе, который широко освещается в литературе, отметим лишь, что большинство авторов рассматривают государственную поддержку как форму государственного регулирования хозяйственной деятельности <117>. Значение государственной поддержки хозяйствующих субъектов существенно возросло в условиях экономического кризиса.

--------------------------------

<117> Подробнее см.: Предпринимательское (хозяйственное) право. Учебник / Под ред. В.В. Лаптева и С.С. Занковского. М., 2006 (§ 2 гл. 9, § 5 гл. 12).

Однако порядок предоставления государственной поддержки в законодательстве четко не определен. Для улучшения правового регулирования порядка предоставления государственной поддержки выдвигаются предложения установить в законодательстве обязательность договорного оформления такой поддержки <118>. Думается, введение договорного порядка предоставления государственной поддержки действительно было бы целесообразным. При этом договор между уполномоченным государственным органом и хозяйствующим субъектом, сочетая публично-правовые и частноправовые элементы, стал бы еще одним новым предпринимательским договором, используемым в сфере организации производственно-хозяйственной деятельности.

--------------------------------

<118> См., например: Елисеев В.С. О природе обязательств государственной поддержки (На примере сельскохозяйственного законодательства) // Государство и право. 2008. N 10. С. 37 и сл.