7.3. Суть місцевого самоврядування як специфічної форми народовладдя

Саме в цьому й полягає суть місцевого самоврядування як специфічної форми народовладдя. Навіть якщо й припустити, що територіальна громада та утворю­вані нею органи місцевого самоврядування реалізують автономну муніципальну владу, то у зв'язку з цим постає запитання: причому тут народовладдя? Адже тери­торіальна громада - це ще не народ, а лише його частина, а тому влада, яка належить цій частині, не може бути формою реалізації влади народу як цілого. За такого підходу під народовладдя можна підвести здійснення влади в будь-яких об'єднаннях грома­дян, яка в широкому розумінні також є суспільною, тобто публічною.

Оскільки за логікою окремих авторів місцеве самоврядування є проявом реалізації публічної влади, яка належить територіальним громадам одвічно, то в такому контексті виникає й інше запитання: а на якій підставі вони взагалі називають місцеве самоврядування децентралізацією влади? Адже за умови сприйняття ідеї поділу публічної влади на державну і муніципальну, яка належить територі­альній громаді від природи, поняття децентралізації державної влади втрачає будь-який сенс, бо про яку тут децентралізацію влади можна вести мову, коли вона й так первісно належить територіальній громаді, а держава лише визнає її. З цих позицій трактування місцевого самоврядування як децентралізації влади тими авторами, які послідовно проводять думку про існування муніципальної влади територіальної громади, об'єктивно є вразливим як з теоретичної, так практичної точок зору.

Однак це, звичайно, не виключає існування суспільної влади, джерелом якої є територіальна громада. Адже цілком очевидним є те, що влада притаманна кож­ному організованому колективу людей, у тому числі й територіальній громаді, яка, як відомо, виникла раніше, ніж держава. Проте у даному випадку влада останньої, на відміну від влади громадських об'єднань громадян, трансформується, по суті, в державну владу. Це, зокрема, відображається у закріпленні права територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення лише в межах Консти­туції і законів України шляхом прийняття в межах повноважень рішень, які є обов'яз­ковими до виконання на відповідній території. У такий спосіб відбувається своєрідне сполучення влади, джерелом якої є весь народ, і влади територіальної громади, внас­лідок чого остання втрачає природу громадської і набуває статусу "державної". Однак це не означає, що територіальна громада здійснює якусь подвійну владу.

До того ж якщо навіть припустити, що влада, джерелом якої є народ, поді­ляється на державну владу і владу територіальної громади (муніципальну), яку відповідно здійснюють органи державної влади й органи місцевого самоврядування, то у зв'язку з цим постає інше питання - про форми зовнішнього прояву цих влад. Адже цілком очевидним є те, що державна влада (як, зрештою, і будь-яка інша влада) реалізується не автоматично, а шляхом вчинення органами держа­ви відповідних активних дій, які завжди потребують зовнішнього вираження і без якого цілі та завдання державного управління не можуть бути досягнуті. У теорії держави і права зовнішнє вираження діяльності органів держави визначається як форми здійснення функцій держави, а в теорії державного управління - як форми державного управління.

У такому контексті формами управлінської діяльності єдиного органу законодавчої влади є передусім закони, де відображається воля народу України, яку уособлює парламент. Формами управлінської діяльності Президента України є укази і розпорядження, Кабінету Міністрів України – постанови та розпоряджен­ня, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади – накази, які вида­ються на основі й на виконання Конституції та законів України.

Що ж стосується форм управлінської діяльності органів місцевого самоврядування щодо реалізації муніципальної влади як окремого різновиду публічної влади, то тут виникають певні непорозуміння, оскільки таких форм поза нормами Конституції і законів України практично не існує. Адже формами управлінської діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування є їх акти (рішен­ня, розпорядження), що приймаються (видаються) ними на основі та на виконан­ня Конституції і законів України, в яких, як зазначалося вище, відображена воля всього народу. Це означає, що органи місцевого самоврядування, приймаючи рішен­ня, відображають не тільки волю територіальних громад, але й волю держави, яка зафіксована в законі.

З цих позицій цілком очевидним є те, що влада органів місцевого самоврядування є похідною від державної, а не від вигаданої муніципальної влади. Інши­ми словами, органи місцевого самоврядування та органи державної влади здійсню­ють в межах своїх повноважень одну і ту саму владу, джерелом якої є весь народ, а не його частина, що, в принципі було визнано й на найвищому політичному рівні. Це зумовлено тим, що для реалізації тих завдань і функцій, які став­ляться перед органами місцевого самоврядування в різноманітних сферах уп­равлінської діяльності, авторитету влади територіальної громади недостатньо. І це є одним із найвагоміших факторів, який засвідчує те, що в рамках територіаль­них громад здійснюється не самоврядування, а державне управління.

Державно-владна природа місцевого самоврядування відображається, зокрема, в обов'язковості актів його органів та посадових осіб для всіх розташованих на відповідній території державних органів, їх посадових осіб, підприємств, уста­нов та організацій, а також для громадян та їх об'єднань. При цьому, що найваж­ливіше, ці акти, які можуть бути як нормативними, так ненормативними, не потребують ніякого попереднього санкціонування з боку органів державної влади. У разі необхідності їх виконання може забезпечуватися заходами державного при­мусу, включаючи заходи юридичної відповідальності, суб'єктами застосування яких, поряд з органами державної влади, визнаються й органи місцевого самовря­дування. Тобто фактично йдеться про наділення органів місцевого самоврядуван­ня відповідними державно-владними повноваженнями, що, як відомо, характери­зує лише державно-правові явища. В цьому відношенні акти органів місцевого самоврядування співвідносяться з правовими актами управління місцевих органів виконавчої влади. Більше того, нормативно-правові акти, прийняті органами місце­вого самоврядування в межах їх повноважень, визнаються джерелами конститу­ційного, адміністративного, фінансового та інших галузей права України. У такий спосіб органи місцевого самоврядування вмонтовуються в механізм правотворчої, правозастосувальної та юрисдикційної діяльності держави, яка, як відомо, не може здійснюватися на громадських засадах.

Саме цим влада, яку здійснюють органи місцевого самоврядування, відрізняється від влади, що здійснюється, приміром, у добровільних об'єднаннях грома­дян (громадських організаціях, політичних партіях тощо). Якщо перша поширюєть­ся на всіх фізичних і юридичних осіб, які перебувають на території відповідної адмі­ністративно-територіальної одиниці, в тому числі і на не членів територіальної гро­мади, то друга - лише на членів відповідного об'єднання громадян незалежно від місця їх проживання. Тобто йдеться про те, що дія юридично-владних рішень органів місцевого самоврядування, які прийняті в межах їх повноважень, поширюється на всіх, хто перебуває на відповідній території.

Викладене свідчить про те, що Основний Закон сприймає місцеве самоврядування не як елемент громадянського суспільства, а й як відносно відокремлену складову державного механізму. Адже, хоч би як там було, цілком очевидним є те, що юридично-владні повноваження - це ознака насамперед державних органів та їх посадових осіб. Саме тому на органи місцевого самоврядування, як і на органи державної влади, не може бути поширений принцип "дозволено все, що не заборонено законом", який може бути віднесений тільки до громадян та інститутів громадянського суспільства.