ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 5 КНИГИ / Сырых образовательное право как отрасль

3)способы обеспечения на всей территории Российской Федерации единого образовательного пространства характеризующегося единством системы необходимых знаний, навыков и умений, которые должны полу- чать все обучающиеся в Российской Федерации независимо от региона , организационно-правовой формы образовательного учреждения и формы образования, а также едиными критериями оценки качества образования;

4)перечень образовательных учреждений, учредителем которых

выступают федеральные органы исполнительной власти и осуществляют управление ими;

5)вопросы языковой политики в области образования, в том числе

обеспечение конституционного права граждан на пользование родным языком в процессе обучения в учреждениях общего и профессионального образования и обязательное овладение обучающимися государственным языком Российской Федерации.

Реализация дезинтегративной функции принципа федерализма в сфере образования должна обеспечить, как минимум, решение четырех за- дач:

реальное осуществление конституционного права граждан на обра- зование независимо от экономических, социальных, географических и иных особенностей соответствующего региона;

получение обучающимися глубоких знаний относительно природ- ных особенностей региона, истории и культуры проживающего в нем на- селения, народностей, освоение родного языка и других вопросов, состав- ляющих содержание национально-региональных компонентов государст- венных образовательных стандартов. Хотя в настоящее время не совсем ясно, какие конкретно предметные области должны охватываться нацио- нально-региональным компонентом, однако их направленность на изуче-

ние особенностей соответствующего региона и специфики проживания в нем составляет главное содержание национально-региональных компо- нентов. Речь идет об истории, культуре, географии, природе региона, эко- номической и информационной культуре обучающихся ( 65);

органичное сочетание основных направлений совершенствования системы образования соответствующего региона с общей стратегией его

развития, позволяющее развить и конкретизировать федеральное законо- дательство по вопросам образования и обеспечить его эффективное дейст- вие сообразно конкретно-историческим условиям региона. При этом ре- гиональное законодательство способно в значительной мере минимизиро-

вать недостатки федерального законодательства за счет восполнения его пробелов, установления новых, оригинальных норм по вопросам, решение которых в федеральном законодательстве отстает от современных потреб- ностей и задач в области образования;

мобилизация местных денежных и материальных ресурсов на нуж- ды образования. Каждый субъект Российской Федерации правомочен раз-

281

рабатывать и реализовывать собственную программу развития образова- ния с учетом национальных, социально-экономических, экологических, демографических и иных особенностей, осуществлять финансовое подкре-

пление государственных гарантий доступности и обязательного общего образования путем выделения субвенций местным бюджетам, установле- ния дополнительных к федеральным льгот обучающимся, воспитанникам и педагогическим работникам образовательных учреждений. Однако кон- кретные средства, выделяемые субъектами Российской Федерации, на ну- жды образования пока незначительны и зависят не столько от финансово- го состояния региона, сколько от субъективных факторов, отношения ор-

ганов исполнительной власти субъекта Российской Федерации к нуждам и запросам образования.

Как отмечают авторы «Белой книги российского образования», в

вопросах финансирования образования субъектами Российской Федерации «важную роль играет и отношение руководства области к вопросам обра- зования, и в отдельных случаях интерес руководства к этим проблемам

или наоборот его отсутствие становятся решающими для региональной системы образования. Ничем иным нельзя объяснить разницу в 1,3 раза в затратах на одного обучающегося в близких по экономическому, геогра- фическому положению и демографической ситуации регионах» ( 5. С. 37.).

Практика реализации принципа федерализма в образовательной сфере выявила ряд проблем, практическое решение которых в законотвор- ческой и правоприменительной деятельности требует специального науч- ного рассмотрения и обоснования. Это, в частности:

1) предметы ведения, которые понимаются как общие вопросы образования и согласно п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ составляют предмет совместной деятельности Федерации и ее субъектов;

2) предметы ведения в сфере образования, отнесенные к исключи- тельной компетенции Федерации;

3)предметы ведения в сфере образования, отнесенные к исключи- тельной компетенции субъектов Российской Федерации;

4)правомочность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации устанавливать систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного само- управления в сфере образования и закреплять компетенцию этих органов.

В Ш главе Закона РФ «Об образовании» данные вопросы решены следующим образом. В ст. 28 Закона закрепляется компетенция Россий- ской Федерации в области образования, в ст. 29 – компетенция субъектов Российской Федерации, в ст. 31 компетенция органов местного самоуправ- ления. Кроме того, в ст. 30 Закона устанавливается порядок разграничения компетенции органов государственной власти и государственного управ- ления образованием, а в ст. 37 -- система органов управления образовани- ем в Российской Федерации, в числе которых названы федеральные (цен-

282

тральные) государственные органы управления образованием, федераль-

ные ведомственные органы управления образованием и государственные органы управления образованием субъектов Российской Федерации. В ст. 31 Закона РФ «Об образовании» рекомендуется органам местного само- управления создавать местные (муниципальные) органы управления обра- зованием.

Нормативные предписания по вопросам управления системой обра- зования были положены в основу вето Президента РФ от 17 августа 1995 г. на Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании», принятый Государственной Думой 12 июля 1995 г. От- клоняя закон, Президент РФ, писал:

«Статьей 29 Федерального закона определяются вопросы, находя- щиеся в ведении субъектов Российской Федерации. В соответствии с пунктом «е» статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном

ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся общие вопросы образования. Следовательно, исходя из статьи 73 Конституции Российской Федерации по общим вопросам образования, следовало закрепить в Феде- ральном законе полномочия Российской Федерации, а применительно к компетенции субъектов Российской Федерации по общим вопросам обра- зования должны действовать конституционные нормы о том, что вне пре- делов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федера- ции по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъ- ектов субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой власти.

В ст. 29 Федерального закона «Компетенция субъектов Российской Федерации» рассматриваются вопросы, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации, а в статье 31 Федерального закона «Компетенция органов местного самоуправления в области образования» – в ведении ор- ганов местного самоуправления.

Необходимо отметить, что подпункт «г» статьи 71 Конституции Российской Федерации относит к компетенции Российской Федерации ус- тановление лишь системы федеральных органов государственной власти, порядка их организации и деятельности. В силу статьи 73 Конституции Российской Федерации решение аналогичных вопросов относительно ор-

ганов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено к ведению соответствующих субъектов.

Регламентируемые Федеральным законом положения, касающиеся компетенции органов местного самоуправления, находятся в противоречии со статьями 131, 132 Конституции Российской Федерации, в соответствии, с которыми органы местного самоуправления самостоятельны, их структу- ра определяется населением самостоятельно, ими самостоятельно утвер- ждается и исполняется местный бюджет.

283

Представляется необходимым привести в соответствие с Конститу- цией Российской Федерации предлагаемый статус «органов управления образованием» ( Цит. по 19. С. 230).

С этими положениями Президента Российской Федерации полно- стью солидаризируется и Э.Д. Днепров, полагая, что «замечания Б.Н. Ель- цина направлены на благо образования, на укрепление образовательной самостоятельности регионов, на развитие их образовательных инициатив, в том числе – и в области законотворчества в образовании» ( 19. С. 232)

.

Государственная Дума преодолела вето Президента РФ, проголо- совав за свой Закон квалифицированным большинством и тем самым, со- хранив в прежней редакции, которая действует и по настоящее время. Од- нако вопрос о том, насколько прав был Президент РФ, полагая, что значи- тельная часть положений гл. Ш Закона РФ «Об образовании» ( в ред. от 13 января 1996 г.) не соответствует Конституции Российской Федерации, ос- тается открытым.

Президент Российской Федерации был прав, обращая внимание Государственной Думы на несоответствие способов закрепления компе- тенции Российской Федерации и ее субъектов в области образования. В действующей редакции Закона РФ «Об образовании» в ст. 28 определены предметы исключительной компетенции Российской Федерации, а в ст. 29 - предметы исключительной компетенции субъектов Российской Федера- ции. В то же время вопросы совместной компетенции, – а именно к ним относятся «общие вопросы образования» – в Законе не были выделены специально. И на первый взгляд, действительно, получается, что Закон ис-

пользует несоответствующий Конституции Российской Федерации способ закрепления полномочий между Федерацией и ее субъектами. Если по- следняя закрепляет только предметы ведения, отнесенные к исключитель- ной компетенции Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъ- ектов, то Закон РФ «Об образовании» в специальной статье закрепляет полномочия субъектов Российской Федерации в области образования. Между тем эти вопросы, согласно ст. 73 Конституции РФ, относятся к ве- дению субъектов Российской Федерации и в специальном нормативно- правовом регулировании со стороны федеральных органов не нуждаются.

Таким образом, в Законе РФ «Об образовании» способы закрепле-

ния предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов надлежит привести в соответствие с Конституцией РФ. Однако возникает вопрос, –

имеются ли у Федерации предметы исключительного ведения в области образования, если учесть, что Федерации вправе регулировать только «общие вопросы образования», и что конкретно входит в содержание этих «общих вопросов». Ответа на этот вопрос, к сожалению, нет ни в цитируе- мом письме Президента РФ об отклонении Федерального закона «О вне-

284

сении изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании», ни в рабо- тах Э.Д. Днепрова, поддержавшего данную позицию Президента РФ.

По нашему мнению, при определении предметов ведения Россий-

ской Федерации и ее субъектов в сфере образования следует учитывать комплексный характер законодательства об образовании и четко различать образовательные отношения, которые возникают и существуют в процессе получения обучающимися общих и профессиональных знаний, от право- отношений, которые возникают на стыке законодательства об образова- нии с гражданским, административным, трудовым и другими отраслями права.

Сложный, комплексный характер предмета правового регулирова- ния образовательного законодательства означает, что п.«е» ч.1 ст. 72 Кон- ституции Российской Федерации, согласно которому «общие вопросы об- разования» находятся совместном ведении Федерации и ее субъектов, может относиться только к совокупности правовых институтов, регули- рующих образовательные отношения. Нормативно-правовое регулирова-

ние комплексных институтов образовательного права осуществляется в

том же порядке, что и регулирование соответствующей отрасли права.

Так, комплексные институты образовательного и гражданского права ре- гулируются в том же порядке, что всей отрасли гражданского права, а

комплексные институты трудовых отношений в сфере образования в том же порядке, что и трудовое право в целом.

Не соответствует смыслу Конституции РФ, содержащееся в цити- руемом письме Президента от 17 августа 1995 г., согласно которому фе- деральным законом можно регулировать только общие вопросы образова- ния, а все остальное надлежит передать в исключительную компетенцию субъектов Российской Федерации. Нормативное закрепление этого поло- жения означало бы, что в сфере образования не могут действовать кон- кретные нормы трудового, гражданского, финансового и других отраслей права, как не соответствующие пункту «е» ч.1 ст. 72 Конституции РФ. Все такие нормы в сфере образования должны регулироваться не Федера- цией, а ее субъектами.

Подобный способ правового регулирования противоречит Консти- туции РФ, которая не наделяет субъектов Российской Федерации правом регулировать финансовые и гражданские отношения в сфере образования. В соответствии с п. «ж» и «о» ст. 71 Конституции РФ все такие отноше- ния находятся в ведении Российской Федерации. Согласно п. «к» ст. 72 Конституции органы государственной власти Российской Федерации пра- вомочны осуществлять нормативно-правовое регулирование любых от- ношений в сфере административного, трудового, земельного законода- тельства, устанавливать в этих отраслях права как общие, так и конкрет- ные нормы. Эта же норма, несомненно, распространяется и на регулирова- ние административных, трудовых отношений в сфере образования.

285

Определяя предметы ведения Федерации и ее субъектов в сфере об- разования, следует руководствоваться не только п. «е» ст. 72 Конституции РФ, но и всеми положениями ст. 71, 72. При этом отношения, отнесенные к ведению Федерации, не могут принимать иной статус в области образо- вания, равным образом предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов не могут переходить в исключительную компетенцию Федера- ции. Так, не соответствуют Конституции РФ п. 10 и 11 ст. 28 Закона РФ «Об образовании», согласно которым в исключительном ведении Федера- ции находятся разработка и утверждение типовых положений об образова- тельных учреждениях, установление порядка лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных отношений, а также ре- гулирование трудовых отношений, установление норм труда и федераль- ных нормативов его оплаты в названых учреждениях. Все эти вопросы входят в систему образовательного, административного либо трудового права и в соответствии со ст. 72 Конституции РФ могут находиться только в совместном ведении Федерации и ее субъектов.

Таким образом, в целях конкретизации и развития компетенции Российской Федерации, закрепленной ст. 71 и 72 Конституции РФ, приме-

нительно к образовательной сфере в Законе РФ «Об образовании» сле-

дует, прежде всего, закрепить предметы исключительного ведения Российской Федерации в области образования, а также предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Из статьи 28 Закона РФ «Об образовании», закрепляющей компе- тенцию Российской Федерации в области образования, надлежит исклю- чить положения, которые согласно ст. 72 Конституции РФ относящиеся к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов:

по вопросам образовательного законодательства : п. 6 --

установление порядка создания, реорганизации и ликвидации образова- тельных учреждений; п. 7-- установление перечней профессий и специ- альностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профес- сиональное образование; п. 8 -- аттестация и государственная аккре- дитация образовательных учреждений, создание независимой от органов управления образованием государственной системы аттестационно - диаг- ностических центров (государственной аттестационной службы); п. 10 -- разработка и утверждение типовых положений об образовательных учреж- дениях; п. 11-- установление порядка лицензирования, аттестации и госу- дарственной аккредитации образовательных учреждений; п. 18 -- инфор- мационное и научно - методическое обеспечение системы образования,

разработка в пределах своей компетенции примерных учебных планов и программ курсов, дисциплин, организация издания учебной литературы и производства учебных пособий, создание единой для Российской Федера- ции системы информации в области образования; п.20) -- контроль испол-

286

нения законодательства Российской Федерации в области образования и федеральных компонентов государственных образовательных стандартов;

по вопросам трудового и социального законодательства: – п. 12 -- установление порядка аттестации педагогических работников государст- венных и муниципальных образовательных учреждений и работников ор- ганов управления образованием; п.13 -- регулирование трудовых отноше- ний, установление норм труда и федеральных нормативов его оплаты в об- разовательных учреждениях; п. 16-- установление обязательных на терри-

тории Российской Федерации минимальных размеров ставок заработной платы и должностных окладов работников образовательных учреждений, соответствующих профессионально - квалификационных групп и работни- ков государственных органов управления образованием; льгот различным категориям обучающихся, воспитанников образовательных учреждений и педагогических работников государственных и муниципальных образова- тельных учреждений, а также видов и норм материального обеспечения указанных обучающихся, воспитанников и педагогических работников;

образовательного ценза педагогических работников;

по вопросам обеспечения экологической безопасности: аб-

зац 9 п. 16 -- установление федеральных требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, ох- раны здоровья обучающихся, воспитанников, защиты населения и терри- торий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера,

минимальной оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений.

Ст. 29 «Компетенция субъектов Российской Федерации в области образования» Закона РФ «Об образовании» также надлежит привести в соответствие со ст. 72 Конституции РФ, закрепив в ней лишь полномочия органов государственной власти в сфере образования по предметам, отне- сенным к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Исключительные полномочия субъектов Российской Федерации в сфере образования Закон, следуя ст. 73 Конституции РФ, регламентировать не должен.

В ст. 29 Закона надлежит, прежде всего, дать исчерпывающий (по мере возможности) перечень вопросов, отнесенных к «общим вопросам образования». Поскольку эти вопросы, как уже говорилось, относятся к сфере непосредственно образовательных отношений, составляющих осно- ву, ядро законодательства об образовании, то в их число не могут вклю- чаться вопросы, отнесенные к другим отраслям права и законодательства и включаемые в систему образовательного законодательства в той мере, в какой это необходимо для регулирования специфики применения институ- тов и норм этих отраслей в образовательной сфере.

Во-первых, «общие вопросы образования» – это вопросы, связан- ные с определением предмета, метода, целей и задач, источников, принци-

287

пов и основных понятий законодательства об образовании как целостной и самостоятельной отрасли права. Ибо без их решения невозможно по- следовательное, целенаправленное и логически последовательное регули- рование отношений в образовательной сфере.

Во-вторых, нормативные предписания по «общим вопросам обра- зования» должны закреплять основы регулирования собственно образо- вательных отношений. Это, в частности, вопросы, связанные с определе- нием основных компонентов системы образования, правового статуса обу- чающихся, образовательных учреждений, педагогических работников и иных участников образовательных отношений, а также с установлением основ нормативно-правового регулирования образовательного процесса и другие вопросы, которые в Законе РФ «Об образовании» изложены в главе «Система образования».

В-третьих, неотъемлемой составной частью «общих вопросов обра- зования» является порядок и пределы применения в законодательстве об образовании норм и принципов административного, трудового и других отраслей права.

В четвертых, в совокупность «общих вопросов законодательства»

входят также закрепление и конкретизация компетенции Федерации и ее субъектов в сфере образования, установлением полномочий органов управления образованием на уровне Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В ст. 29 Закона РФ «Об образовании» надлежит определить полно- мочия Российской Федерации и ее субъектов по регулированию отноше- ний, находящихся на стыке образовательного и других отраслей права. Предписания по этим вопросам послужат действенным ориентиром, какие

конкретно вопросы в сфере образования нуждаются в первоочередном и обстоятельном нормативно-правовом регулировании. Однако статья не может содержать исчерпывающего перечня этих вопросов, поскольку Фе- дерация в соответствии со ст. 72 Конституции РФ правомочна осуществ- лять конкретное нормативно-правовое регулирование любых отношений, входящих в предмет административного, трудового, земельного, экологи- ческого права и права социальной защиты, включая социальное обеспече- ние. Соответственно, комплексные институты образовательного права и

других отраслей права Российская Федерации и ее субъекты правомочны регулировать в той мере, в какой это закреплено в ст. 72 Конституции РФ, независимо от того, предусмотрены эти полномочия Законом РФ «Об об- разовании» или нет.

С учетом изложенного ст. 29 Закона РФ «Об образовании» может быть изложена в следующей редакции.

« Статья 29. Совместная компетенция Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области образования.

288

1. В сфере образования в совместном ведении Российской Федера- ции ее субъектов находятся:

определение и осуществление политики в области образования, осуществление законодательной деятельности органами Федерации и ор- ганами субъектов Российской Федерации, подготовка и принятие норма- тивно-правовых актов в пределах своей компетенции органами исполни-

тельной власти Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации

общие вопросы образования, в том числе:

вопросы, связанные с закреплением и конкретизацией компетенции Федерации и ее субъектов в сфере образования, установлением полномо- чий органов управления образованием на уровне Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

вопросы, связанные с определением предмета, метода, целей и за- дач, источников, принципов и основных понятий законодательства об об- разовании;

вопросы, связанные с определением основных компонентов сис- темы образования, правового статуса обучающихся, образовательных уч- реждений, педагогических работников и иных участников образователь- ных отношений, а также установлением основ нормативно-правового ре- гулирования образовательного процесса;

вопросы, связанные с порядком и пределами применения в законо- дательстве об образовании норм и принципов административного, трудо- вого и других отраслей права;

установление перечней профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование;

разработка и утверждение типовых положений об образовательных учреждениях;

установление порядка лицензирования, аттестации и государствен- ной аккредитации образовательных учреждений;

информационное и научно - методическое обеспечение системы образования, разработка в пределах своей компетенции примерных учеб- ных планов и программ курсов, дисциплин, организация издания учебной литературы и производства учебных пособий, создание единой для Рос- сийской Федерации системы информации в области образования;

установление государственных образовательных стандартов и их регионально-национальных компонентов;

вопросы финансового законодательства, в том числе:

определение особенностей порядка финансирования образова- тельных учреждений;

финансовое подкрепление государственных гарантий доступности и обязательности основного общего образования путем выделения субвен- ций местным бюджетам;

289

формирование бюджетов субъектов Российской Федерации в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образова- ния;

установление местных налогов и сборов на цели образования; установление республиканских, региональных нормативов финан-

сирования образования; организация финансирования местных органов управления образо-

ванием и образовательных учреждений, оказание им посреднических услуг

вчасти материально - технического обеспечения;

вобласти административного права:

разработка и реализация республиканских, региональных программ развития образования, в том числе международных, с учетом националь- ных и региональных социально - экономических, экологических, культур- ных, демографических и других особенностей;

формирование государственных органов управления образованием и руководство ими, назначение руководителей этих органов (по согласова- нию с федеральными органами управления образованием);

создание, реорганизация и ликвидация образовательных учрежде- ний соответствующего подчинения, лицензирование образовательных уч- реждений, за исключением лицензирования на право ведения образова- тельной деятельности по программам высшего профессионального и по- слевузовского профессионального образования;

аттестация и государственная аккредитация образовательных уч- реждений, создание независимой от органов управления образованием го- сударственной системы аттестационно-диагностических центров (государ- ственной аттестационной службы);

информационное обеспечение в пределах своей компетенции обра- зовательных учреждений, организация издания учебной литературы, раз- работка примерных учебных планов и программ курсов, дисциплин;

в пределах своей компетенции обеспечение соблюдения законода- тельства и контроль исполнения государственных образовательных стан- дартов и их регионально-национальных компонентов;

по вопросам обеспечения экологической безопасности :

установление федеральных требований к образовательным учреж- дениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, минималь- ной оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помеще- ний;

по вопросам трудового и социального законодательства :

установление порядка аттестации педагогических работников го- сударственных и муниципальных образовательных учреждений и работни- ков органов управления образованием;

290