ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 5 КНИГИ / Сырых образовательное право как отрасль

тельности, управлении образованием, его планировании и прогнозирова- нии. Ни один нормативный и иной документ органов управления образо- ванием не должен приниматься без учета положений и требований Декла- рации, опосредующей логику развития образовательных процессов в со- временном мире. Чтобы национальное образование не осталось на обочине дороги, которой идут развитые страны, необходимо уметь творчески и по-

стоянно применять положения Декларации применительно к специфике российского образования и весьма непростым условиям ее функциониро- вания.

Всвязи с тем, что в современном мире образование тесно связано с процессами использования трудовых ресурсов, и, прежде всего трудоуст- ройства лиц, завершивших обучение в образовательных учреждениях об- щего или профессионального образования, значительная часть норм по во- просам образования и трудоустройства молодежи содержится в докумен- тах МОТ, основанной в целях обеспечения мира во всем мире и устране- ния социальной несправедливости посредством улучшения условий труда.

Гарантии реального осуществления права работника постоянно по- вышать уровень общих и профессиональных знаний, проходить обучение новым специальностям содержатся в Рекомендации № 148 «Об оплачи- ваемых учебных отпусках». Трудовой кодекс РФ предоставляет широкие права лицам, совмещающим учебу с работой и успешно выполняющим учебный план, в том числе и право на дополнительный оплачиваемый от- пуск по месту работы. Однако это право не в полной мере соответствует международным нормам. Во-первых, Рекомендация предусматривает от- пуска работникам не только в период их обучения в образовательных уч- реждениях общего и профессионального образования, но и при прохожде- нии профсоюзной учебы. Во-вторых, Рекомендация содержит отсутст- вующее в российском законодательстве положение об условиях предос-

тавления оплачиваемого учебного отпуска разным категориям работников

иприменительно к специфике образовательных программ.

Всовременных условиях, характеризующихся наличием значитель-

ной безработицы в России и отсутствием государственного распределения выпускников средних профессиональных и высших профессиональных образовательных учреждений, государственная политика в области занято-

сти и распределения трудовых ресурсов должна основываться на нормах международного права, в том числе и на Рекомендации № 150 «О профес- сиональной ориентации и профессиональной подготовке в области разви- тия людских ресурсов» и Резолюцией о занятости молодежи.

Характерно, что Резолюция в числе одной из важнейших мер, реко- мендуемых государствам в целях обеспечения максимально полной заня- тости молодежи, называет соединение общего и профессионального обра- зования с тем, чтобы, оканчивая школу, молодежь имела общее образова- ние и располагала сбалансированным кругом профессиональных квалифи-

271

каций и навыков. Однако начальная профессиональная подготовка, кото- рую получали учащиеся общеобразовательных учебных заведений в СССР, действующим законодательством, не предусматривается. Закон РФ «Об образовании» допускает проведение начальной профессиональной подго- товки лишь на факультативной основе и с обязательного согласия родите- лей.

Среди источников международного права по вопросам образования, устанавливаемым региональными международными сообществами, наи- большее значение имеют акты, принятые Советом Европы, членом которо- го является Российская Федерация. Это, прежде всего Европейская кон- венция о защите прав и основных свобод, с дополнениями, внесенными одиннадцатью протоколами. Развивая Всеобщую декларацию прав челове- ка, Протокол № 1 к Конвенции провозглашает норму, согласно которой никому не может быть отказано в праве на образование. При этом особо подчеркивается, что участие государства в сфере образования не должно нарушать права родителей обеспечивать образование и обучение своих де- тей в соответствии со своими собственными религиозными и нравствен- ными принципами.

Европейская конвенция внесла ряд существенных новшеств в меж- дународное право. Она не только закрепила права человека, но и установи- ла механизм их защиты. При Совете Европы были образованы Европей-

ская комиссия по правам человека и Европейский суд по правам человека для организации действенного внешнего контроля за состоянием прав че- ловека в европейских государствах. В настоящее время действует только Европейский Суд по правам человека, благодаря которому удается не только вносить единство в нормативно-правовое регулирование общест- венных отношений, осуществляемое государствами- членами Совета Ев- ропы, но и обеспечивать реальное действие общепризнанных норм и прин- ципов, закрепленных Конвенцией о защите прав человека и основных сво- бод.

Европейским Судом по правам человека был рассмотрен ряд дел по вопросам образования, в том числе о «законности» некоторых норматив- ных положений законов Бельгии об использовании языков в образова- тельном процессе; о наличии в государственных начальных школах Дании дисциплины, предусматривающей сексуальное образование обучающихся; о применении телесных наказаний в школах Шотландии; об исключении из школы обучающегося, отказавшегося по религиозным соображениям участвовать в торжествах по поводу национального праздника Греции.

Решение Европейского Суда по правам человека, принимаемое по итогам рассмотрения жалобы, является окончательным и обязательным для государства, допустившего нарушение Конвенции по защите прав че- ловека и основных свобод. Надзор за выполнением решений Суда осуще- ствляет Комитет Министров Совета Европы.

272

Нормы Европейской конвенции, принятые по вопросам образования, развиты и конкретизированы в ряде специальных актов. Особое значение среди них имеют Европейская конвенция по культуре, Общая Декларация европейских конвенций об эквивалентности, Рекомендации R № (98) 3 Комитета Министров государствам-членам Совета Европы по проблемам доступности высшего образования (1998 г.) и Конвенция о признании ква- лификаций, относящихся к высшему образованию в европейском регионе

(1997 г.).

Права студентов, желающих обучаться в другой стране, а также пре- подавателей вузов, аспирантов и докторантов научно-исследовательских институтов, желающих выехать на стажировку или на ограниченный срок на работу в зарубежные образовательные или научные учреждения, закре- плены Рекомендацией № R (84) 13 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам, касающимся ситуации с иностранными учащимися и Рекомендация № R (95) 8 Комитета Министров Совета Европы государст- вам-членам по мобильности академического персонала и Рекомендация № R (90) 15 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам по поощрению мобильности исследователей.

В названных документах Комитета Министров Совета Европы со- держится детальное регулирование вопросов, связанных не только с про- хождением обучения, стажировки или ведением работы за рубежом, но и финансирование зарубежной поездки в научных или учебных целях, оформлением виз, признанием квалификаций, полученных за рубежом и др. В частности, рекомендуется принимающим странам по возможности принимать на себя местные расходы иностранных учащихся, профессор- ско-преподавательского персонала, включая предоставление жилья, расхо- ды на пропитание и разумное количество карманных денег. Одновременно рекомендуется органам государственной власти и образовательным учре- ждениям упростить формальности, связанные с получением разрешения на пребывание в зарубежной стране и предоставлением жилья для прожива- ния.

Дополнительные возможности для обучения студентов за рубежом в университетах и иных высших образовательных учреждениях предостав- ляются Европейской конвенцией об эквивалентности дипломов, откры- вающих доступ в университеты и Европейская конвенция об эквивалент- ности периодов обучения. Благодаря этим документам учащиеся, успешно

окончившие средние образовательные учреждения на территории одного члена Совета Европы, могут поступить по своему выбору в университет или иное высшее учебное заведения на территории другого государства- члена Совета Европы, а студенты вузов обучаться в течение некоторого времени за границей.

Возможности продолжить обучение за границей предоставляются и лицам, имеющим университетское или иное высшее профессиональное

273

образование. Европейская конвенция об академическом признании уни- верситетских квалификаций позволяет владельцу диплома о высшем про- фессиональном образовании изучать за границей дополнительные универ- ситетские курсы, а затем пройти обучение в аспирантуре или докторанту- ре этого же университета в целях подготовки и защиты диссертации.

Одним из условий обучения или стажировки за границей является удостоверение подлинности документа о среднем или высшем образова- нии дипломатическими или консульскими агентами страны, на территории которой документ должен быть представлен. Однако для граждан стран, пописавших Конвенцию, отменяющую требование легализации официаль- ных иностранных документов, процесс удостоверения документов об об- разовании значительно упрощается. Например, проставление апостиля, т.е. сведений, подтверждающих подлинность документа об образовании, в Российской Федерации осуществляет Минобразование России.

В системе международного права по вопросам образования особое значение для российского законодательства имеют нормативно-правовые акты, принимаемые органами Содружества Независимых Государств, чле- ном которого является Российская Федерация. В числе этих актов можно назвать Модельный закон «Об образовании», Рекомендацию «О едином образовательном пространстве и повышении социального статуса учащих- ся системы образования и науки в государствах-участниках СНГ», Кон- венцию «О признании учебных курсов, программ и документов об образо- вании, ученых степеней и званий в странах СНГ», «Соглашение о сотруд- ничестве по формированию единого (общего) образовательного простран- ства Содружества Независимых Государств» и др.

Одна из особенностей нормативно-правовых актов СНГ состоит в том, что они не имеют прямого действия на территории стран-участников Содружества. Чтобы стать общеобязательными предписания нормативно- правовых актов СНГ должен быть принят компетентным органом государ- ства в качестве собственного внутринационального акта. Устав СНГ не предусматривает условий и оснований, при которых акты СНГ применя- лись бы напрямую, без их имплементации во внутринациональном законо- дательстве. Согласно ст. 20 Устава СНГ при наличии противоречий между нормами национального законодательства государств-участников, регули- рующими отношения в сфере совместной деятельности, государства про-

водят консультации и переговоры с целью выработки предложений для устранения этих противоречий. Модельный закон «Об образовании», при- нятый на тринадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамб- леи государств- участников СНГ 3 апреля 1999 г., призван способствовать сближению национальных систем образования государств-участников

СНГ и в конечном итоге созданию единого образовательного пространства Содружества Независимых государств.

274

Модельный закон «Об образовании» называет требования, которым должно соответствовать единое образовательное пространство СНГ. Это – общность принципов государственной политики в сфере образования, со- гласованность государственных образовательных стандартов, программ, перечней профессий и специальностей, уровней образования, нормативных сроков обучения, стандартов и требований по подготовке и аттестации на- учных и научно-педагогических кадров и программ, равные возможности и свободная реализация права граждан на получение образования. Чтобы

обеспечить реализацию этих требований в Законе закрепляются уровни общего и профессионального образования, действующие в государствах- участниках СНГ, формы получения образования, образовательные и науч- ные программы, принципы государственной политики в сфере образова- ния, порядок выдачи документов об образовании.

Реализация названных мер, бесспорно, позволит существенно рас- ширить мобильность студентов, преподавателей, аспирантов и докторан- тов, научных сотрудников в рамках единого образовательного пространст- ва государств- участников СНГ.

Однако не все положения Закона связаны с обеспечением единого образовательного пространства СНГ. В нем содержатся нормы по вопро- сам экономики образования, которые не влияют не конечные результаты образования и являются внутренним делом каждого государства-участника СНГ. Модельный закон закрепляет российскую модель экономики систе- мы образования, хотя другие государства согласно действующему законо-

дательству иным образом регламентируют экономические обязательства государства перед образованием и правовой статус образовательных уч- реждений в сфере экономики. Между тем государствам-участникам СНГ рекомендовано внести с учетом нормативных положений Модельного за- кона «Об образовании» определенные коррективы в действующее законо- дательство и отменить противоречащие этому Закону нормы внутрина- ционального законодательства.

Понятно, что государства не спешат менять экономику образования. Например, в Законе, «Об образовании», принятом в новой редакции Вер- ховым Советом Республики Беларусь 19 марта 2002 г., отсутствуют реко- мендованные Модельным законом предписания об освобождении матери- ально-технической базы образовательных учреждений от налогов, о недо- пустимости разгосударствления и приватизации этой базы, применяется и иной, более прогрессивный порядок финансирования образовательных уч- реждений.

Чтобы придать законам, принимаемым Межпарламентской Ассамб- леей государств-участников СНГ, присущим им авторитет и регулятивное действие, не следует стремиться к унификации всех, без какого-либо ис- ключения нормативно-правовых актов.

275

Задачам создания единого образовательного пространства подчине- ны и другие правовые акты СНГ. Одним из первых по этому вопросу яви- лось Соглашение о сотрудничестве в области подготовки научных и науч- но-педагогических кадров и нострификации документов о их квалифика- ции в рамках СНГ, принятое 13 марта 1992 г. Соглашением признавалось действительность результатов аттестации научных и научно- педагогических кадров, проведенных ВАК СССР и другими компетентны- ми министерствами и ведомствами. Гражданам, имеющим ученые степени и звания, гарантировалось право перерегистрации в порядке, устанавли- ваемом законодательством каждого государства.

Основные меры по формированию единого образовательного про-

странства определены Соглашением о сотрудничестве по формированию единого (общего) образовательного пространства Содружества Независи- мых Государств, принятым 17 января 1997 г.

Таким образом, совокупность действующих на территории Россий- ской Федерации источников международного права по вопросам образова- ния достаточно многообразна. В число этих источников входят деклара- ции, конвенции и иные акты, принятые ООН и его специализированными учреждениями, региональными международными сообществами, в кото- рых участвует Российская Федерация, а также соглашения и договоры по вопросам образования, заключаемые Российской Федерацией с другими странами.

В современных условиях, когда Конституция РФ признает нормы международного права и международных договоры Российской Федера- ции, в качестве составной части ее правовой системы, актуальной предста-

ет задача приведения действующей системы российского законодательства об образовании в соответствие с нормами международного права. Россий-

ский законодатель и правоприменительные органы не могут продолжать политику недостаточного учета этих норм во вновь принимаемых законах, в выносимых судебных решениях и в иных правоприменительных актах.

Для рецепции в законодательстве Российской Федерации норм ме- ждународного права по вопросам образования целесообразно использо- вать методы трансформации и имплементации. Для того чтобы обеспе- чить реальное действие этих норм на территории страны, необходимо их определенным образом преобразовать применительно к специфике право- вой системы России, разработать соответствующие правовые механизмы.

Только став органичной частью правовой системы Российской Федерации нормы международного права, могут стать эффективным регулятором об- щественных отношений.

Глава 3. Принцип федерализма в законодательстве об образовании

276

Для системы источников образовательного права решающее значе- ние имеют форма государственного устройства России, федеральный

принцип соотношения между центральными органами государственной власти и органами государственной власти отдельных национально- государственных и территориальных единиц.

Федерализм представляет собой такую форму государственного устройства, при которой государство состоит из нескольких субъектов, образованных по национальному, территориальному или национально- территориальному принципу. Объединение этих субъектов в единое госу- дарство осуществляется в целях решения экономических, политических, военных и иных задач. При этом единство государства-федерации харак- теризуется наличием единой конституции и федеральных законов, дейст- вующих на всей территории государства, федеральных органов государст- венной власти, единого гражданства и единой территории, а также поли- тическим, экономическим, военным единством. В то же время субъекты федерации обладают известной автономией, самостоятельностью, прини- мают учредительные документы (конституции или уставы), и собственные законы, самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти. Территория субъектов федерации не может быть измена без их со- гласия.

Таким образом, в государственном устройстве принцип федерализ- ма выполняет две функции: интеграции и дезинтеграции. Как справедливо подчеркивает Б.С. Эбзеев, с одной стороны, этот принцип «децентрализу-

ет публичную власть посредством ее разделения по вертикали и тем самым формирует полицентризм, гарантирующий демократические институты государства, провозглашенные в его конституции; с другой стороны, он интегрирует объединившиеся в федерацию государства и иные территори- альные сообщества, обеспечивая их государственное единство. Тем самым формируется единое государственно-правовое объединение, отличающее- ся определенной политико-юридической самостоятельностью входящих в федерацию субъектов, наличием у них учредительной власти «центрально- го» государства» (103. С. 270).

В государственном устройстве Российской Федерации принцип федерализма воплощен следующим образом.

Конституция Российской Федерации закрепляет ряд гарантий, призванных обеспечить реальное действие интегративной и дезинтегра- тивной функций принципа федерализма. В частности, интегративная функция федерализма обеспечивается единой Конституцией и федераль- ными законами, действующими на всей территории Российской Федера- ции, наличием федеральных органов государственной власти ( Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ), политическим, экономическим, военным единством, наличием единого гражданства и единой территории. Децентрализация государственной власти осуществля-

277

ется благодаря таким конституционным институтам, как разделение пред- метов ведения между Федерацией и ее субъектами, наличие у субъектов Российской Федерации учредительных документов (конституций или ус- тавов), права принимать собственные законы, самостоятельно устанавли- вать систему органов государственной власти, запрет на изменение терри- тории субъекта Российской Федерации без его согласия.

Важной гарантией реального действия принципа федерализма явля-

ется конституционное закрепление предметов ведения Федерации и ее субъектов, а также порядка действия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации и снятия коллизий между ними. Ибо «в

системе разделения государственной власти по вертикали и формирования федеративных отношений на конституционных уровне ключевыми зада- чами являются: разделение предметов ведения между федерацией и ее субъектами, разграничение компетенции между федеральными органами

государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, разделение конкретных объектов, в отношении ко- торых либо с помощью которых реализуются властные полномочия (соб- ственность, природные ресурсы, финансы)» (Л.М. Карапетян. 29. С. 94).

Конституция Российской Федерации исчерпывающим образом ус- танавливает предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов. В Конституции закреплен перечень вопросов, отнесенных к ведению Рос- сийской Федерации, а также дается полный перечень вопросов, решаемых Российской Федерацией совместно с ее субъектами.

К исключительному ведению Федерации отнесены вопросы, реше- ние которых является необходимым для установления или защиты сувере-

нитета страны либо требует единообразного решения на всей территории России. Это, например, защита Конституции и федеральных законов, регу- лирование и защита прав и свобод человека и гражданина, полномочия, связанные с обороной и внешней политикой, правовые вопросы создания единой общенациональной экономики и рынка, правовое регулирование отношений в сфере уголовного, гражданского, уголовно-процессуального и некоторых других отраслей права.

278

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов нахо- дятся такие вопросы, как: 1) вопросы обеспечения соответствия конститу- ций, уставов, законов субъектов Российской Федерации Конституции Рос- сийской Федерации и федеральным законам, установление общих принци- пов налогообложения; 2) защита прав и свобод человека и гражданина, за- щита прав национальных меньшинств, охрана исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; 3) вопросы разграничения государственной собственности, владения, пользо- вания, распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; 4) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта и др.

Конституция РФ не устанавливает конкретного перечня предметов исключительного ведения субъектов Федерации. Объем и виды их дея- тельности настолько велики и разнообразны, что перечислить их доста- точно трудно. Все, что не входит в сферу исключительной компетенции Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, согласно ст. 73 Конституции РФ относится к сфере исключительной компетенции субъектов Российской Федерации.

Конституция РФ допускает возможность перераспределение сфер ведения и полномочий между органов исполнительной власти Федерации и ее субъектами с помощью отдельных соглашений, договоров. Согласно ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной вла- сти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Россий- ской Федерации могут передавать им осуществление части своих полно- мочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными орга-

нами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Чтобы обеспечить реальное действие принципа федерализма в за- конодательной деятельности Федерации и ее субъектов, Конституция РФ

закрепляет порядок действия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации и преодоления коллизий между ними.

В соответствии со ст. 76 Конституции РФ законы и иные норма- тивно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противо- речить федеральным законам, принятым по вопросам, отнесенным к ис- ключительной компетенции Федерации или совместной компетенции Фе- дерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным зако- ном и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует феде- ральный закон. Иным образом разрешается коллизия между федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации, принятым по вопро- сам исключительной компетенции данного субъекта. В этом случае дей-

279

ствует закон, иной нормативный правовой акт субъекта Российской Феде- рации.

Изложенные конституционные положения принципа федерализма в Российской Федерации составляют основу, исходную нормативную базу для реализации этого принципа в сфере образования и, прежде всего в за- конодательной и правотворческой деятельности по вопросам образования.

Благодаря принятым федеральным законам по вопросам образова- ния: 1) была установлена компетенция и ответственность в области обра- зования федеральных органов государственной власти и органов государ- ственной власти субъектов Российской Федерации; 2) единообразное нор- мативное закрепление получили общие вопросы образования, которые должны одинаково решаться всеми субъектами Российской Федерации; 3) введены общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии, с кото-

рыми последние могут осуществлять собственное правовое регулирование

всфере образования.

Входе законотворчества и правотворчества на уровне, как феде- ральных органов государственной власти, так и государственных органов

субъектов Российской Федерации предстоит развить и конкретизировать принцип федерализма в системе действующих принципов, нормативно- правовых предписаний и институтов таким образом, чтобы обеспечить полное, целенаправленное и легитимное его применение в сфере образо- вания. В идеале каждая действующая норма законодательства об образо-

вании должна согласовываться с принципом федерализма и обеспечивать его реализацию в правоотношениях, регулируемых этой нормой. Одновре- менно требуется органически реализовать в законодательстве как интегра- тивную, так и дезинтегративную функции федерализма.

В процессе реализации интегративной функции федерализма в сфе- ре образования необходимо определить:

1)конкретные предметы ведения в области образования Федерации

иее субъектов. Конституционное положение о том, что общие вопросы образования находятся в сфере совместного ведения Федерации и ее субъ- ектов, не содержит достаточных критериев для определения перечня во- просов в области образования, которые надлежит отнести к исключитель- ной компетенции Федерации, к предметам совместного ведения Федера-

ции и ее субъектов или к исключительному ведению субъектов Российской Федерации;

2)полномочия и структуру федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федера- ции в области образования, способы взаимосвязи этих органов между со- бой в процессе законотворческой, правоприменительной и правоисполни- тельной деятельности;

280