ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 5 КНИГИ / Сырых образовательное право как отрасль

регулирование трудовых отношений, установление норм труда и федеральных нормативов его оплаты в образовательных учреждениях;

установление обязательных на территории Российской Федерации минимальных размеров ставок заработной платы и должностных окладов работникам образовательных учреждений, соответствующих профессио- нально - квалификационных групп и работникам государственных органов управления образованием;

установление льгот различным категориям обучающихся, воспи- танников образовательных учреждений и педагогических работников го- сударственных и муниципальных образовательных учреждений;

установление видов и норм материального обеспечения обучаю- щихся, воспитанников и педагогических работников;

установление образовательного ценза педагогических работников; организация подготовки, переподготовки, повышения квалифика-

ции педагогических работников.

Реализация полномочий органами государственной власти Россий-

ской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в пределах их компетенции, закрепленной Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами, законами субъектов Российской Фе- дерации, иными нормативно-правовыми актами».

В содержании принципа федерализма в образовательном праве принципиально важным является вопрос о правомочности Федерации устанавливать компетенцию субъектов Российской Федерации в области образования помимо «общих вопросов образования», а также определять структуру органов управления образованием. В цитиро-

ванном ранее письме Президента РФ от 17 августа 1995 г. о мотивах от- клонения Федерального Закона «О внесении изменений, дополнений в За- кон Российской Федерации «Об образовании», сказано, что федеральными законами нельзя закреплять компетенцию субъектов Российской Федера- ции по вопросам, отнесенным к их ведению и ведению органов местного самоуправления. В соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции Федерация правомочна устанавливать лишь систему федеральных органов государст- венной власти, порядок их организации и деятельности. Решение же ана- логичных вопросов относительно органов государственной власти субъек-

тов Российской Федерации и органов местного относится к компетенции соответственно субъектов Российской Федерации и органов местного са- моуправления.

По нашему мнению, эта правовая позиция Президента РФ является проблематичной. В ст. 29 Закона закрепляются полномочия субъектов Рос- сийской Федерации, которые относятся к совместной деятельности Феде- рации и ее субъектов в сфере образования, что полностью соответствует и требованиям Конституции, и Федеральному закону «О принципах и по-

291

рядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государствен- ной власти субъектов Российской Федерации».

«В соответствии со ст. 77 Конституции РФ федеральные органы

исполнительной власти и федеральные органы исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов образуют единую систему органов исполнительной власти. Компетенция федеральных органов исполнительной власти и органов ис- полнительной власти субъектов РФ, входящих в единую систему, устанав- ливается законами и нормативными правовыми актами Российской Феде- рации. Следовательно, компетенция органов исполнительной власти субъ- ектов Российской Федерации по предметам совместного ведения и полно-

мочий Российской Федерации и ее субъектов должна являться составной частью общей компетенции органов исполнительной власти в Российской Федерации, но с учетом специфики регионального управления» ( Н.А. Иг-

натюк. 23. С. 30).

Подобный подход к проблеме получил воплощение и на практике. Согласно ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О принципах и порядке разгра- ничения предметов ведения и полномочий между органами государствен-

ной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, издаются фе- деральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между фе- деральными органами государственной власти и органами государствен- ной власти субъектов Российской Федерации.

Итак, нормативные предписания ст. 29 Закона РФ «Об образова- нии» являются правомерными и никак не ущемляют прав субъектов Рос- сийской Федерации.

Правомерными следует признать и положения ст. З1 «Компетенция органов местного самоуправления в области образования». Вопросы пол- номочий органов местного самоуправления закреплены ст. 6 Федерально- го закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». Тем самым признано, что общие полномочия данных органов являются составной и важнейшей частью «общих принципов организации системы», регулирование которых согласно п. «н» ст. 72 Конституции РФ отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Кроме того, ст. 31 Закона РФ «Об образовании» повторяет и кон- кретизирует нормативные предписания ст. ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», имеющие не- посредственное отношение к сфере образования. Это позволяет выделить

из совокупности многих полномочий органов местного самоуправления те из них, которые необходимо реализовывать в сфере образования, что в

292

значительной степени облегчает процесс их уяснения, толкования заинте- ресованными участниками образовательных отношений.

Федерация правомочна также закреплять перечень вопросов, кото- рые должны решать органами исполнительной власти в сфере образова- ния на федеральном уровне, уровнях субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. Положения ст. 37 Закона РФ «Об обра- зовании» о системе органов управления образованием не противоречат ст. 77 Конституции РФ, которая предоставляет субъектам Российской Феде-

рации самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти в соответствии с общими принципами организации представитель- ных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Ст. 37 Закона РФ «Об образовании» лишь в абстрактной форме го- ворит, что органы управления образованием действуют на трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. В то же время в статье не содержится конкретных норм, предписывающих субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления, какие надлежит им созда- вать органы управления образованием, в каком соотношении они должны находиться с другими органами исполнительной власти субъекта Россий- ской Федерации или органами местного самоуправления. Эти вопросы субъекты Российской Федерации, равно как и органы местного самоуправ- ления решают самостоятельно. Правовая позиция, высказанная в цитиро- ванном ранее письме Президента РФ, согласно которому ст. 37 Закона РФ «Об образовании» противоречит требованиям ст. 77 Конституции РФ, яв- ляется неправомерной. Если признать, что Федерация даже в общем виде не может устанавливать систему органов государственной власти, то неяс- но, каким же образом она должна создавать единую систему исполни- тельной власти в Российской Федерации для реализации своих полномо- чий, предусмотренных ч. 2 ст. 77 Конституции РФ.

Таким образом, содержание принципа федерализма в сфере образо-

вательного законодательства имеет три уровня: конституционный, фе-

деральный и региональный.

Конституционное содержание данного принципа характеризуется теми его всеобщими требованиями, которые закреплены Конституцией РФ и лежат в основе всех отраслей права и законодательства, в том числе в образовательном законодательстве. Одновременно конституционное со- держание принципа федерализма дополняется и конкретизируется специ- фическими положениями, требованиями, которые действуют в пределах отдельной отрасли права или законодательства и способствуют правиль- ному применению этого принципа в отдельной сфере нормативно- правового регулирования с учетом специфики предмета и метода соответ- ствующей отрасли.

293

В образовательном праве конституционное содержание принципа федерализма конкретизируется и дополняется требованиями, связанными, прежде всего с определением предметов и пределов нормативно-правового регулирования образовательных отношений в связи с тем, что «общие во- просы образования» составляет предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов. На уровне Федерации наиболее важное, принципиальное значение имеют положения, требования, ориентированные на реализацию интегративной функции принципа федерализма в законодательстве об об- разовании. Это положения, согласно которым при регулировании образо- вательных отношений :

1)Федерация имеет исключительные полномочия в нормативно- правовом регулировании правовых институтов, которые находятся на сты- ке образовательного права и отрасли права, названной в ст. 71 Конститу- ции РФ;

2)на уровне «общих вопросов образования» предмет ведения

Федерация ограничивается сферой непосредственно образовательных отношений между обучающимися, педагогическими работниками и обра- зовательным учреждениям;

3)относительно отношений, находящихся на стыке образовательно- го законодательства и трудового, административного, налогового и других отраслей права, Федерация правомочна принимать как общие, так и кон- кретные нормативно-правовые предписания;

4)Федерация правомочна устанавливать и конкретизировать об-

щую компетенцию субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также устанавливать общие положения относительно структуры органов управления образованием.

Глава 4. Качество нормативно-правовых актов образовательного права

Помимо противоречий, обусловленных недостаточно конкретным определением предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, нормативно-правовые акты образовательного права страдают и иными правотворческими ошибками. Сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Исследовательско- го центра проблем качества подготовки специалистов ( В.М. Сырых, Ю.А. Кудрявцев, В.Н. Зенков, Н.В. Путило, М.Д. Чеснокова) в 2000 г было про- ведено социально-правовое исследование с целью выявления мнения спе- циалистов в области образования об эффективности действия нормативно- правовых актов.

Как свидетельствуют данные исследования, по мнению работников

органов управления образованием и работников муниципальных органов управления образованием, а также директоров школ и иных участников образовательных отношений, массив нормативно-правовых актов по во-

294

просам образования имеет ряд существенных дефектов: пробелы, противо- речия, декларативные нормы, нечеткие или неясные формулировки (см. Таблицу 1)

Таблица 1

Отмеченные респондентами недостатки негативно воздействуют на реализацию норм права, в том числе затрудняют процесс принятия право- вых решений. Так, 33,3% респондентов ― работники муниципальных ор- ганов управления образованием и 21,4% -- директора школ по этой причи- не испытывают затруднения при принятии примерно половины решений. В то же время ни одному респонденту не удается решать всех вопросов, руководствуясь действующими нормативно-правовыми актами. Характер- но, что значительная часть респондентов, не имея надлежащей норматив- но-правовой базы, решает вопросы по своему усмотрению, что в свою оче- редь чревато нарушениями законности, прав и свобод участников образо- вательных отношений. В частности, согласно данным опроса, таким обра-

зом действует каждый пятый директор школы и каждый девятый работник муниципального органа управления образованием.

Законотворческие ошибки присущи даже федеральным законам, нормы которых составляют основу образовательного права. Вследствие недостаточно высокого качества федеральные законы, по мнению большей части работников муниципальных органов управления образованием и ди- ректоров школ, действуют относительно эффективно или малоэффективно.

В частности, их ответы на вопросы анкеты: «Насколько эффективно действует закон РФ «Об образовании» распределялись следующим обра- зом:

295

Противоречия между Законом РФ «Об образовании» и конкретизи- рующими его законами, иными федеральными законами, регулирующими отношения в образовательной среде, нередко затрагивают наиболее важ- ные права и свободы участников образовательных отношений.

Совокупность недостатков Закона РФ «Об образовании» не исчерпы- вается упоминавшимися пробелами и противоречиями, связанными с от- сутствием законодательно закрепленного возраста, по достижении которо- го ребенок обязан посещать образовательное учреждение, предоставлени- ем права образовательному учреждению исключать обучающихся, дос- тигших возраста 14 лет, отсутствием в Законе сроков и условий действия устава образовательного учреждения, принятого его учредителями.

Ч. 1 ст. 3 Закона РФ «Об образовании» неоправданно расширяет сис- тему законодательства Российской Федерации, включая в нее наряду с фе- деральными законами и законами субъектов Российской Федерации подза- конные нормативно-правовые акты Российской Федерации и нормативно- правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования.

Между тем законодательство понимается только как система законов. Согласно ч. 1 ст. 105 Конституции РФ федеральные законы принимаются только Государственной Думой. Законы субъектов Российской Федерации принимаются их законодательными (представительными) органами. По-

этому систему законодательства в области образования могут составлять только законы, содержащие нормы права, регулирующие образовательные отношения. Акты Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти являются подзаконными, должны неукоснительно соответствовать действующим законам и находятся за пределами системы законодательст- ва, образуя систему подзаконных нормативно-правовых актов.

Ст. 8 «Понятие системы образования» Закона РФ «Об образовании»

не охватывает всех компонентов данной системы и частично противоречит ст. 4 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональ- ном образовании».

Во-первых, ст. 4 Федерального закона признает компонентом системы высшего и послевузовского профессионального образования не любое об-

296

разовательное учреждение, а только вуз, имеющий лицензию. Ст. 8 Закона РФ «Об образовании» не содержит такого требования к системе образова- тельных учреждений и тем самым неосновательно включает в нее образо- вательные учреждения, не имеющие лицензии. Между тем согласно ч. 6 ст. 33 Закона, право на ведение образовательной деятельности возникает у об- разовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии.

Во-вторых, ст. 8 Закона не указывает в качестве одного из компонен- тов системы образования общественные и государственно-общественные объединения. Между тем такие объединения действуют на уровне всех об- разовательных учреждений (педагогические советы, собрания трудовых коллективов, органы местной самодеятельности, детские и молодежные общественные объединения и др.) и играют действенную роль в организа- ции и проведении образовательного процесса, реализации законов в сфере образования. Последние справедливо включены в число элементов систе- мы высшего и послевузовского образования и, соответственно, должны быть признаны элементом всей системы образования.

Согласно ч. 24 ст. 33 Закона филиалы (отделения) образовательных учреждений проходят регистрацию по фактическому адресу, а лицензиро- вание, аттестацию и государственную аккредитацию -- в общем порядке, установленном для образовательных учреждений настоящим Законом. Од- нако, абзац 7 ч. 3 ст. 8 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» устанавливает иное правило -- филиалы вузов проходят лицензирование и аттестацию самостоятельно, а государ- ственную аккредитацию ― в составе высшего учебного заведения. Колли- зия изложенных норм порождает возможность различных решений вопро- са об аккредитации филиалов и затрудняет процесс прохождения образо- вательными учреждениями этой процедуры.

В соответствии с ч. 2 ст. 49 Закона РФ «Об образовании» иск о воз- мещении дополнительных затрат на переподготовку выпускников образо-

вательного учреждения вследствие некачественного их обучения подлежит рассмотрению в суде по месту нахождения ответчика в двух месячный срок, а принятое судом решение является окончательным. Данная норма

противоречит принципам и порядку рассмотрения исковых заявлений по гражданским делам, закрепленным Гражданским процессуальным кодек- сом РФ и Арбитражным процессуальным кодексом РФ. В частности, ни по одной категории гражданских дел не отказывается в праве заинтересован- ной стороны подать жалобу на решение суда в кассационном или апелля- ционном порядке.

Ч. 1 ст. 50 Закона РФ «Об образовании» определяет круг источников, которыми закрепляются права и обязанности обучающихся и воспитанни- ков образовательных учреждений, сводит его к уставу образовательного учреждения и иными предусмотренными этим уставом локальными акта- ми. Тем самым неоправданно исключаются такие принципиально важные

297

источники права как Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, указы Президента РФ, нормативно-правовые акты органов исполнительной власти.

Согласно ч. 2 ст. 56 Закона трудовые отношения работника и образо- вательного учреждения регулируются трудовым договором. Данное поло- жение противоречит трудовому законодательству, согласно которому тру-

довые отношения регулируются Трудовым кодексом РФ и иными актами трудового законодательства Российской Федерации и ее субъектов, а тру- довой договор представляет собой индивидуальный акт, соглашение меж- ду работником и работодателем относительно их конкретных прав и обя- занностей в процессе осуществления трудовой деятельности. Трудовой договор устанавливает лишь некоторые индивидуальные права и обязан- ности работника и работодателя и никоим образом не отменяет прав и обя- занностей работников, предусмотренных действующим законодательст- вом.

Следовательно, ч. 2 ст. 56 Закона РФ «Об образовании» необоснован- но ограничивает трудовые права работников образовательных учреждений, предусмотренные всей системой законов о труде, лишь теми правами, ко- торые отражены в их трудовом договоре .

Ч. 3 ст. 56 Закона неполно и неточно воспроизводит соответствую- щие положения Трудового кодекса РФ, хотя в этом нет никакой необходи- мости. Приведенные в п.1 и 3 ч. 3 ст. 56 Закона основания для увольнения

педагогических работников образовательного учреждения по инициативе администрации повторяют положения трудового права и не представляют собой каких-либо дополнительных оснований для применения такой меры в сфере образования.

Закон не защищает преподавателей, работающих по совместитель- ству от дискриминации, которая повсеместно практикуется образователь- ными учреждениями. С работающими на условиях совместительства пре- подавателями заключается трудовой договор (контракт) на период учебно- го года, т.е. с 1-го сентября по 1 июля. По истечении указанного срока

преподавателей увольняют и они оказываются существенно ущемленными в правах по сравнению с преподавателями, работающими постоянно. Во- первых, они получают компенсацию за 40 рабочих дней, а нее за полный отпуск продолжительностью 48 рабочих дней Во-вторых, период нахож- дения в отпуске не входит в педагогический стаж. Таким образом, нару- шается один из ведущих принципов трудового права, согласно которому

каждый работник имеет право на равное вознаграждение за равный труд без какой бы то ни было дискриминации.

Существенным недостатком федерального законодательства об обра- зовании является декларативный характер норм права обусловленный от- сутствием надлежащего механизма их реализации в конкретных отноше- ниях. Помимо отсутствия такого механизма в правоотношениях, связан-

298

ных с реализацией норм, закрепляющих и конкретизирующих конституци- онные права личности на обязательность основного общего образования, на бесплатное получение на конкурсной основе высшего образования в го- сударственном или муниципальном образовательном учреждении, о кото- ром говорилось ранее, декларативностью страдают нормы по вопросам семейного образования, самоуправления в образовательных учреждениях,

предоставления педагогическим работникам длительного отпуска сроком до одного года.

Фактически бездействует норма Закона, предусматривающая возмож- ность получения общего среднего образования в форме семейного образо- вания. Лишь 10% респондентам-учителям известны факты семейного об- разования. Однако, по мнению 80,8% респондентов, широкое развитие се- менного образования в условиях России нецелесообразно, поскольку роди-

тели не смогут самостоятельно организовать процесс обучения ребенка и отсутствует механизм реализации такой формы обучения. В то же время 27,6% респондентов-родителей хотели бы дать своему ребенку семейное образование, но не могут осуществить его из-за отсутствия порядка и ус- ловий применения такой формы образования.

Бездействующей и фактически нереальной является норма, закреп- ленная ч. 6 ст. 42 Закона, согласно которой студенты, обучающиеся в обра- зовательных учреждениях среднего профессионального и высшего про- фессионального образования, могут получить личный социальный образо- вательный кредит.

63% респондентов-преподавателей вузов полагают необходимым уси- лить роль трудового коллектива в распределении доходов, получаемых ву- зом от применения платных форм обучения, и доплат работникам вузов и других видов материального стимулирования. И эта позиция преподавате- лей вузов заслуживает самого пристального внимания. В современных ус- ловиях в государственных и муниципальных образовательных учреждени- ях, особенно в вузах, сложилась несправедливая ситуация, когда платные образовательные услуги оказывают непосредственно работники учрежде- ний, а средствами, полученными от оказания таких услуг, распоряжается ректор вуза. При этом нередко наблюдается явная диспропорция между платой обучающихся за оказанные услуги и размером оплаты труда препо- давателя. Ректора вузов в ряде случаев направляют полученные средства на решение далеко не самых насущных проблем вуза, что вызывает спра- ведливые нарекания со стороны трудового коллектива.

Между тем Закон не закрепляет права трудового коллектива вуза на участие в составлении сметы расходов средств, полученных от платных форм обучения, оказания платных услуг и предпринимательской деятель- ности вуза, а также его контрольных функций за правильностью расходо- вания сметы. Урегулирование этих вопросов в законодательстве об обра-

299

зовании с учетом мнения преподавателей способствовало бы , повышению демократических начал в деятельности вузов.

П. 5 ст. 55 Закона РФ «Об образовании» предусматривает право пре-

подавателей образовательных учреждений на длительный отпуск сроком до одного года, который должен им предоставляться не реже чем через ка- ждые десять лет непрерывной преподавательской работы. Однако порядок реализации этого права и механизма его защиты Закон не устанавливает. Он определяется учредителем (или уставом) образовательного учрежде- ния. Отсутствие в Законе механизма реализации данной нормы сделало право педагогических работников на длительный отпуск нереальным.

14 % респондентов-учителей школ утверждают, что в уставах их об- разовательных учреждений предусмотрены порядок и условия предостав- ления педагогическим работникам длительного отпуска. И лишь 9,3% рес- пондентов ответили, что в их учреждениях предоставляются такие отпус- ка.

Не отрицая права учредителей и образовательных учреждений само-

стоятельно разрабатывать условия и порядок предоставления педагогам длительных отпусков, все же полагаем, что исходные нормы по этому во- просу надлежит закрепить в самом Законе.

Федеральная программа развития образования, утвержденная Феде- ральным законом, в числе основных факторов, дестабилизирующих сферу образования называет неполноту нормативной базы в области образова- ния. Неполнота федерального законодательства образовательного права в значительной мере восполняется подзаконными нормативно-правовыми актами, принимаемыми Президентом РФ, Правительством РФ, Минобра- зованием России, иными центральными органами исполнительной власти.

Как показывает опрос, все федеральные подзаконные нормативно-

правовые акты постоянно используются участниками образовательных отношений. Однако каждый участник с учетом его компетенции и интере- сов наиболее часто руководствуется каким-либо одним или двумя источ- никами.

75% респондентов-работников органов управления образованием субъектов Российской Федерации руководствуются законами об образова- нии субъектов Российской Федерации и нормативно-правовыми актами Правительства РФ. 83,3% респондентов-работников муниципальных орга- нов управления образованием руководствуются приказами и инструкция- ми Минобразования России, тогда как постановления и распоряжениями Правительства РФ используют лишь 47,2% респондентов.

Иным предстает перечень нормативно-правовых актов, используе- мых директорами школ. В своей деятельности они чаще всего ориентиру- ются на Типовое положение об общеобразовательном учреждении (82,9% ответов) и на нормативно-правовые акты Минобразования России (82,9%

300