ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 5 КНИГИ / Сырых образовательное право как отрасль

Раздел 3. Образовательное право как отрасль российского права

Глава 1. Системообразующие признаки отрасли права

Изложенное свидетельствует о том, что в системе законодательства имеетcя достаточно развитый массив норм прав и институтов, который не

подпадает под действие традиционных отраслей права и образует некое автономное образование. Но насколько правомерно рассматривать его в качестве новой самостоятельной отрасли права?

Чтобы дать аргументированный ответ на данный вопрос, необходи- мо осуществить научную классификацию – взять признаки, которые со- гласно воззрениям российских правоведов присущи каждой отрасли пра- ва, и посмотреть, в какой мере эти признаки присущи массиву норм права по вопросам образования. Если этот массив обладает всеми признаками

отрасли права, то его следует признать и в качестве отрасли права,

даже если этот научный факт плохо согласуется с нашими субъективны- ми ожиданиями и представлениями. Способность логики обеспечивать правильные выводы при объективности ее исходных посылок могут под- вергать сомнению лишь лица, для которых вера в непогрешимость собст- венных знаний стоит превыше научных истин и доказанных фактов, а собственные воззрения выступают «передовым рубежом» современного научного знания.

Представления российских правоведов о совокупности свойств, ко- торыми должна обладать любая отрасль права, основываются на работах С.С. Алексеева. Еще в начале 80-х г. прошлого столетия он обстоятельно показал, что каждая отрасль права помимо предмета правового регулиро- вания непременно обладает специфическим юридическим режимом.

Под юридическим режимом понимаются специфические приемы ре- гулирования – особые способы закрепления и осуществления прав и обя- занностей субъектов правоотношений, специфические санкции и способы их применения, иные компоненты, образующие метод правового регули- рования отрасли права, а также действующие в пределах этой отрасли еди- ные принципы, иные общие положения. Таким образом, правовой режим отрасли подразделяется на два компонента: а) особые приемы регулиро- вания, воплощающиеся в методе правового регулирования; б) особые принципы, общие положения, пронизывающих содержание отрасли (85.

С.744-745; С.С. Алексеев. 3. Том 1. С. 244-247).

Метод правового регулирования понимается как система способов воздействия норм данной отрасли права на поведение людей, на регулируемые этой отраслью общественные отношения. С его помо-

щью закрепляются отраслевое своеобразие правового статуса субъектов правоотношений, способы реализации субъективных прав и исполнения юридических обязанностей, государственно-правовые меры, направленные

201

на неукоснительную реализацию правовых норм в конкретных правоот- ношениях.

Считается, что в основе метода правового регулирования отдельной отрасли лежат императивный, диспозитивный либо запретительный способ правового регулирования, либо сочетание этих методов. Так, администра- тивному праву присуще императивное регулирование общественных от- ношений, основанное на безусловном подчинении граждан и иных лиц за-

конным действиям и решениям государственных органов и должностных лиц. В гражданском праве превалирует диспозитивный, дозволительный метод, позволяющий субъектам конкретных правоотношений самостоя- тельно определять свои права и обязанности, а в уголовном праве -- за- претительный метод правового регулирования.

Другой специфической чертой метода правового регулирования признается правовой статус субъектов правоотношений, составляющих предмет правового регулирования отрасли. «Юридический режим регули- рования общественных отношений в том и состоит, что участники отно-

шений ставятся в особое правовое положение и таким путем определя- ются их исходные юридические позиции. Если в рамках данной общности норм субъекты обретают своеобразный юридический статус – перед нами специфический метод правового регулирования и, значит, самостоятельная отрасль права» (С.С. Алексеев, 2. С. 179). Поясняя этот вывод, С.С. Алексе- ев далее пишет, что «каждая основная отрасль права характеризуется тем,

что участники регулируемых ею отношений обладают особым правовым статусом, охватывающим правосубъектность, а также основные права и обязанности субъектов. Например, для метода административно-правового регулирования специфичны начала власти и подчинения; причем речь здесь идет не о фактических властных отношениях, а именно о том, что субъекты по своему статусу занимают юридически неоднородные пози- ции, выступают в качестве «властных органов», «субъектов подчинения»

(С.С. Алексеев. 2. С. 179-180).

Специфический способ взаимосвязи прав и обязанностей участни- ков правоотношений присущ не только административному праву, но и ос- тальным компонентам системы российского права. В гражданском праве субъекты правоотношений обладают равноправием и вступают в правоот- ношения только по собственному желанию и при наличии соответствую- щей совокупности юридических фактов, служащих основанием возникно- вения гражданских правоотношений Специфика правового статуса субъ- ектов семейного права характеризуется тем, что членам семьи присущ «лично-правовой статус», с учетом которого определяются имуществен- ные и иные их права и обязанности. Особый правовой статус участников трудовых отношений выражается в сочетании их равенства при вступле- нии в трудовые отношения, с определенной зависимостью подчинением работников трудовой и иной дисциплине в процессе труда (74. С. 19-23).

202

Третий специфический признак метода правового регулирования отрасли характеризуется особыми способами возникновения и изменения конкретных правоотношений и формирования содержания прав и обязан- ностей их субъектов. Такими способами могут выступать соглашения сто- рон, правоприменительные акты, факты совершения противоправных дея- ний, события и др. Так, в административном и финансовом праве правоот- ношения возникают на основе актов применения норм права, принимае- мых компетентными органами государства; в гражданском праве — из до- говора либо из обязательств вследствие причинения вреда, в гражданско- процессуальном праве — по заявлению (иску) лица, которому причинен

моральный или материальный ущерб неправомерными действиями других физических или юридических лиц либо государственных органов.;

Специфика метода правового регулирования отрасли права может проявляться также в санкциях, применяемых к нарушителя норм права, а также в способах и процедурах их применения. Каждая отрасль права име- ет достаточно широкий спектр мер государственного принуждения, кото- рые могут применяться к нарушителям соответствующих нормативно- правовых установлений. Особенно ярко это проявляется на примере уго- ловного, административного, гражданского и трудового права, санкции ко- торых могут применяться только в пределах названных отраслей права.

Система мер государственного принуждения в остальных отраслях права также носит специфический характер и сводится к той или иной комбина- ции из административно-правовых и гражданско-правовых санкций.

Различное сочетание способов, приемов правового воздействия на общественные отношения образует специфику отраслевого метода, опре- деляет его особый юридический режим, который последовательно прово- дится через все институты и нормы отрасли и с помощью которого осуще- ствляется регулирование соответствующей сферы общественных отноше- ний.

В то же время было бы неверным полагать, что метод формируется законодателем произвольно, по его усмотрению. В конечном итоге своеоб- разие метода определяется предметом правового регулирования. Выбор метода, не соответствующего природе предмета отрасли права, «влечет за собой такие отрицательные последствия, которые наступают при наруше- нии всякой объективной закономерности ¾ регулирование оказывается неэффективным, возникают трудности, издержки, потери» (С.С. Алексеев. 3. С. 183).

Так, метод закрепления «вертикального» взаиморасположения уча- стников отношений, урегулированных административным правом, явно производен от характера существующих отношений в сфере государствен- ного управления, т.е. от предмета административного права. Зависимость метода от предмета регулирования можно продемонстрировать и на при- мере уголовного права: крайняя опасность преступного поведения, необ-

203

ходимость охраны правопорядка диктуют такие своеобразные черты мето- да уголовного права, как его строго обязывающий (императивный) харак- тер, ответственность преступника перед государством.

Отрасль права как самостоятельное системное образование помимо основных классификационных оснований – предмета и метода правового регулирования -- характеризуется и некоторыми дополнительными при- знаками. В их числе чаще всего российские правоведы называют наличие у отрасли, во-первых, общих принципов права, во-вторых, отдельного са- мостоятельного института, закрепляющего эти принципы и содержащего иные общие для всего массива норм положения, и в третьих, достаточно развитого массива законов и иных нормативно-правовых актов.

Советским правоведом Л.И. Дембо предпринималась попытка обосновать значение принципов права в качестве основного классифика- ционного основания деления норм права на отрасли. По его мнению, осно-

ванием для выделения массива норм права в отдельную отрасль выступает «определенный принцип, имеющий ведущее значение для цементирования данного комплекса правоотношений», а не предмет и метод (Л.И. Дем-

бо.20. С. 96).

Л.И. Дембо, обративший внимание на значение принципов отрасли как компонентов отражающих специфические черты отрасли, был прав. Любая органически целостная система обладает той или иной совокупно- стью признаков, присущих системе в целом и отсутствующих у ее элемен- тов. Ошибка же автора состояла в том, что он абсолютизировал значение принципов права как оснований деления норм права на отрасли. В после- дующих трудах российских правоведов было доказано, что принципы от-

расли права не заменяют предмета и метода правового регулирования как основных классификационных признаков отрасли права, а служат вспомо- гательным, дополнительным к ним классификационным средством.

Общеотраслевые принципы права, как правило, закрепляются в от- дельном институте, в котором также определяются предмет и задачи от- расли, содержатся иные общие положения. Нормативные положения тако- го института как бы цементируют, объединяют в целостное образование нормы и институты отрасли, определяют их необходимые свойства как компонентов данной, а не иной отрасли права.

Каждая отрасль права имеет развитую систему источников , обес- печивающих полное и последовательное регулирование всех отношений, образующих содержание предмета этой отрасли. Наименьшее число ис- точников имеет уголовное право, что определяется спецификой предмета отрасли. Согласно ст. 1 УК РФ уголовное законодательство может состо- ять только из одного Кодекса. Новые законы, предусматривающие уголов- ную ответственность, подлежат включению в Кодекс. Предмет остальных отраслей российского права регулируется при помощи ряда законов и кон- кретизирующих их подзаконных нормативно-правовых актов.

204

В основе множества источников права отрасли лежит кодифициро- ванный акт, содержащий ее основополагающие, исходные нормы. Исклю- чение составляет только административное право. Вследствие сложности

предмета правового регулирования этой отрасли и недостаточно тесной связи между ее основными компонентами – государственным управлени- ем, государственной службой и административной ответственностью – от- расль не имеет единого кодифицированного акта.

Обоснование того или иного массива норм права в качестве само- стоятельной системы права представляет собой сложную научную про- блему, для решения которой требуются специальные научные исследо- вания. Сложность проблемы объясняется двумя факторами: постоянным

изменением системы права и консервативностью взглядов правоведов на систему основных отраслей права. В силу стереотипной реакции, вырабо- тавшейся под влиянием многочисленных и не имеющих под собой долж- ных оснований попыток установить новую отрасль права типа «банно- прачечного права», ученые-юристы первоначально принимают «в штыки»

иобоснованные предложения о появлении, формировании новой отрасли права.

Процесс изменения, совершенствования системы права происходит не только за счет уточнения и конкретизации имеющихся научных выво- дов и представлений, но и по объективным причинам, вследствие измене- ний, которые претерпевают сами общественные отношения. Одни отрасли

иинституты утрачивают значение, поскольку устаревают регулируемые ими отношения. И наоборот, появление новой сферы общественных отно-

шений или усиление их значимости неизбежно влечет за собой создание новых структурных частей системы права. Так, в современных условиях колхозное право утратило статус отрасли в связи с утратой колхозами до- минирующего положения в сельскохозяйственном производстве и возник- новением новых форм ведения сельского хозяйства. Природоохранитель- ное право, наоборот, из подотрасли земельного права превратилось в ос- новной компонент системы права Российской Федерации, поскольку об- щественные отношения, связанные с охраной окружающей природной среды, выделились в самостоятельную сферу производственных и соци- альных отношений и потребовали специфического метода правового регу- лирования.

Объективный ход развития современной системы права Российской Федерации привел к появлению образовательного права в качестве новой отрасли права. Особому предмету этой отрасли, наличие которого доказа- но предшествующим изложением, соответствуют и юридические призна- ки отрасли: особый правовой режим в виде специфического метода пра- вового регулирования и принципов образовательного права; основной институт, содержащий принципы и иные общие положения отрасли, а также

205

развитая совокупность законов и иных нормативно-правовых актов, при- нятых по вопросам образования.

Следуя принципу движения познания от простого к сложному, в раз- деле первоначально излагаются вопросы, связанные с обоснованием сово- купности принципов отрасли, затем дается характеристика ее основному институту и после этого излагается содержание метода правового регули- рования образовательного права. Анализ источников образовательного права предполагается осуществить в следующем разделе работы.

Но прежде чем говорить о юридических особенностях образователь- ного права представляется целесообразным подвести итоги ранее изло- женному и дать развернутый ответ на вопрос, что представляет собой предмет правого регулирования отрасли, каков его элементный состав.

Глава 2. Предмет правого регулирования

образовательного права

Всовременном обществе образовательные отношения, будучи само- стоятельным и развитым видом общественных отношений, стабильность и действенность которых обеспечивается благодаря правовому регулирова- нию, выступает объективным основанием образовательного права. Эта новая отрасль российского правоведения, заявившая о себе лишь сравни- тельно недавно, не требует передела сфер влияния между традиционными отраслями права, сохраняет их предметы в прежней целостности и непри- косновенности. Предметом образовательного права выступает ничейное, «дикое» правовое поле, до которого у законодателя до недавнего времени не доходили руки в силу «огосударствления» и недостаточной развитости образовательных отношений.

Внастоящее время, когда интенсивно развивающиеся рыночные от- ношения внесли значительные коррективы в нормативно-правовое регули- рование всех сфер общества, в том числе и образования, законодатель вы-

нужден был изменить свое правовую политику в образовательной сфере и спешно наверстывать свое отставание принятием ряда законов и значи- тельного числа подзаконных нормативно-правовых актов. В образователь- ной сфере, ставшей притягательной для законотворческих и иных право- творческих органов государства, весьма четко и ясно определился непо- средственный предмет правового регулирования – образовательные отно- шения.

Образовательные отношения, содержанием которых выступают от- ношения, устанавливаемые между обучающимися, педагогическими ра- ботниками и образовательным учреждением с целью получения обучаю- щимися общего или профессионального образования, обладают всеми свойствами предмета правового регулирования отдельной отрасли права. Они являются устойчивыми, массовидными и способствуют удовлетворе- нию жизненно важных потребностей общества, государства и личности.

206

Процесс социализации личности, без чего не могут существовать совре- менная экономика, наука, культура и другие сферы общества, становится возможным благодаря обучению и воспитанию личности в процессе полу- чения ею общего и профессионального образования.

Как показано ранее, образовательные отношения действуют в осо- бой, самостоятельной сфере предметно-практической деятельности обще- ства и государства, принципиально отличаются от гражданских, админи- стративных, трудовых и иных общественных отношений и в силу этого обособляются в качестве отдельного вида общественных отношений. Об- разовательные отношения обладают сложной и динамичной структурой. Длящиеся, как правило, в течение нескольких лет и подразделяющиеся на ряд иерархически взаимосвязанных стадий ( четвертей, семестров, учеб- ных годов и др.) образовательные отношения предстают одновременно многосторонними, многоаспектными, основанными на личном участии в них субъектов образовательного отношения.

Законодательство об образовании устанавливает не только права и обязанности участников образовательных отношений, но и действенные механизмы их реализации. применительно к специфике каждого уровня образовательных отношений. Такие механизмы закреплены в главе П «Система образования» Закона РФ «Об образовании», а также в положения о типах, видах образовательных учреждений, утверждаемых Правительст- вом Российской Федерации.

Таким образом, нормативно-правовое опосредствование образова- тельных отношений, имеющих сложный и динамичный характер, не мо- жет ограничиваться одним или двумя правовыми институтами. Для пол- ного и всестороннего отражения этих отношений в нормах права , а также для закрепления механизма их реализации в конкретных отношениях тре- буется развитая совокупность норм и правовых институтов.

В законодательстве об образовании можно выделять, как минимум, 17 правовых институтов по общим вопросам нормативно-правового регу- лирования собственно образовательных отношений: 1) объекты образова- тельных отношений; 2) государственные стандарты образовательных от- ношений; 3) документы об образовании; 4) итоговая аттестация выпускни- ков образовательных отношений; 5) образовательные программы; 6) общие требования к содержанию образования; 7) общие требования к организа- ции образовательного процесса; 8) общий правовой статус обучающихся и их родителей; 9) общий правовой статус педагогических работников; 10) общий правовой статус образовательных учреждений; 11) основания для возникновения, изменения или прекращения образовательных отношений; 12) общие положения о порядке приема лиц, в образовательные учрежде- ния; 13) процессуальные правоотношения в образовательной сфере; 14) время обучения и время отдыха; 15) гарантии и компенсации обучающим-

207

ся; 16) учебная дисциплина; 17) меры государственного принуждения, применяемые к нарушителям образовательных отношений.

Установлением правовых институтов по общим вопросам образова- тельных отношений их нормативно-правовое регулирование не завершает- ся. На каждом отдельном уровне образовательного процесса общественные отношения имеют свою специфику. Поэтому общие институты образова- тельного права дополняются институтами, закрепляющими особенности образовательных отношений с учетом специфики отдельных уровней об- разовательного процесса, некоторых других факторов. Соответственно значительно расширяется и круг институтов, регулирующих образова- тельные отношения.

Так, по мнению авторов Концепции общей части Кодекса РФ об об- разовании, система таких институтов выглядит следующим образом: 1) Дошкольное образование; 2) общее образование; 3) начальное профессио- нальное образование; 4) среднее профессиональное образование; 5) выс- шее профессиональное образование; 6) послевузовское профессиональное образование; 7) дополнительное образование; 8) образование лиц с огра- ниченными возможностями здоровья; 9) образование лиц, находящихся в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, 10) обра- зование лиц с девиантным поведением, находящихся в специальных уч- реждениях открытого и закрытого типа; 11) Образование иностранных граждан и лиц без гражданства в образовательных учреждениях Россий- ской Федерации; 12) военное образование ( 36. С. 11-12).

Вопрос о системе институтов Особенной части образовательного права является пока что дискуссионным. Однако несомненным является сложный состав этой системы, наличие в нем самостоятельных институ- тов, требующих особого внимания законодателя и нуждающихся в специ- альном нормативно- правовом регулировании.

Таким образом, в целях полного и последовательного отражения об- разовательных отношений в праве требуется формирование и функциони-

действующие в образовательной сфере и находящиеся в тесной связи с нормами и институтами, регулирующими собственно образовательные от- ношения. Это - обеспечительные и комплексные институты, содержание которых ранее, а их система представлена следующим образом.

В предмет образовательного права входят прежде всего обществен- ные отношения, которые регулируются образовательным правом, но лежат за пределами образовательных отношений. Это отношения, в которые вступают обучающиеся, педагогические работники и руководство образо- вательного учреждения в процессе управления учреждением, а также от- ношения, связанные социальной защитой обучающихся и привлечением их к дисциплинарной и материальной ответственности.

208

В числе институтов управления делами образовательного учрежде- ния можно выделить: 1) участие коллектива образовательного учрежде- ния в избрании его руководителя; 2) участие коллектива образовательного

учреждения в формировании иных руководящих органов образовательного учреждения; 3) участие коллектива образовательного учреждения в приня- тии его устава, иных локальных нормативно-правовых актов; 4) функ- ционирование в образовательном учреждении общественных и религиоз- ных организаций.

В системе образовательного права имеется, как минимум, три пра- вовых института, которыми регулируются отношения обучающихся, выте- кающие из образовательных отношений, но лежащие за их пределами. Это прежде всего отношения, связанные: 1) с закреплением социальных прав и гарантий обучающихся; 2) с порядком применения дисциплинарных взы- сканий к обучающимся; 3)с порядком привлечения обучающихся к мате- риальной ответственности.

Значительной и развитой предстает система комплексных институ- тов образовательного права.

Предметом комплексных институтов гражданского и образова- тельного права выступают отношения, связанные с определением: 1) правового статуса учредителей образовательных учреждений; 2) правово- го статуса образовательных учреждений как юридических лиц; 3) содер- жания устава образовательных учреждений; 4) порядка создания, реорга- низации и ликвидации образовательных учреждений; 5) особенностей ре- гулирования прав образовательных учреждений на имущество; 6) особен- ностей регулирования платной образовательной и иной предприниматель- ской деятельности образовательных учреждений; 7) особенностей регули- рования индивидуальной трудовой деятельности педагогических работни- ков; 8) порядка привлечения к материальной ответственности образова- тельных учреждений за некачественное образование;

Предмет комплексных институтов административного и образова- тельного права составляют отношения, связанные с закреплением струк- туры и компетенции органов управления образованием (1); компетенция органов местного самоуправления в области образования (2); компетен- ции и ответственности образовательных учреждений (3); порядка созда- ния, реорганизации и прекращения деятельности государственных и муни- ципальных образовательных учреждений (4); форм и методов осуществле- ния государственного контроля за качеством образования (5).

На стыке трудового и образовательного права лежат общественные отношения, связанные с установлением: 1) особых требований к лицам, осуществляющим педагогическую деятельность; 2) особенностей трудово- го договора в образовательной сфере; 3) особенностей оплаты труда педа- гогических работников; 4) продолжительности рабочего времени и време- ни отдыха для работников образовательных учреждений; 5) академических

209

свобод, а также дополнительных гарантий и социальных льгот педагоги- ческим работникам; 6) порядка применения дисциплинарного взыскания к работникам образовательных учреждений.

Совокупность названных сопутствующих и комплексных институ- тов -- необходимая часть предмета образовательного права. Благодаря этим институтам возникают правоотношения, призванные обеспечивать стабильный, устойчивых характер образовательным правоотношениям и тем самым создавать надлежащие условия для реального действия субъек- тивных прав и надлежащего исполнения юридических обязанностей уча- стниками этих отношений.

Предмет правового регулирования, где специфические для отрасли отношения органично сочетаются с нетипичными отношениями, имеет не только образовательное право, но и трудовое, семейное и другие отрасли права. Следовательно, способы обоснования правомерности нахождения в предмете этих отраслей права нетипичных, в том числе комплексных, отношений могут быть использованы и при определении структуры пред- мета образовательного права.

Так, представители науки трудового права четко отличают собст- венно трудовые отношения и другие тесно связанные с ними отношения. В их число включаются отношения по обеспечению занятости трудящихся,

отношения органов управления профсоюзного органа на производстве с работодателем и его администрацией, отношения по материальной ответ- ственности участников трудового отношения за ущерб, причиненный по вине одной стороны другой, отношения по разрешению трудовых споров и др.( В.Н. Толкунова, К.Н. Гусов . 88. С. 9).

Заслуживает внимания и классификация нетипичных, входящих в предмет трудового права отношений на три вида : 1) отношения, предше- ствующие трудовым; 2) отношения, сопутствующие трудовым; 3) отноше- ния, вытекающие из трудовых.

Отношениями, предшествующими трудовым, признаются отноше- ния по обеспечению занятости населения и отношения по производствен- ному ученичеству. Отношения, вытекающие из трудовых, признаются та- ковыми при условии, что им предшествуют трудовые отношения. В эту группу включают процессуальные отношения, связанные с разрешением трудовых споров, а также отношения по поводу возмещения материально- го вреда, причиненного одним участником трудового отношения другому. В отношения, сопутствующие трудовым, включаются отношения по управлению трудом, включая отношения, связанные с участием работни- ков в управлении, а также отношения по охране труда и надзору за соблю- дением законодательства о труде ( 41. Т.1. С. 106-108).

В системе образовательного права также могут быть выделены от- ношения, которые предшествуют образовательным, сопутствуют им или вытекают из них. Это прежде всего отношения в сфере дошкольного обра-

210