ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 5 КНИГИ / Сырых образовательное право как отрасль

ленных мер по приведению действующих актов в соответствие с требова- ниями Конституции РФ, правотворческой техники и потребностями лич- ности и общества.

Глава 5. Основные направления совершенствования нормативно-правовых актов образовательного права

Процесс совершенствования нормативно-правовых актов образова-

тельного права может привести к позитивным результатам при условии одновременного повышения качества всей системы нормативно-правовых актов и в первую очередь актов органов местного самоуправления. Иссле- дования показывают их высокий регулятивный потенциал.

Как свидетельствуют данные опроса, органы местного самоуправле- ния активно реализуют свои нормотворческие функции и принимают нор- мативно-правовые акты с целью регулирования образовательных отноше- ний на территории муниципального образования. В числе таких актов рес- понденты называют нормативно-правовые акты по вопросам создания ре- организации и ликвидации образовательных отношений, финансирования муниципальных образовательных учреждений, установления налогов и сборов на цели образования, региональных нормативов финансирования образования. Принимались также нормативно-правовые акты, устанавли- вающие порядок информационного обеспечения образовательных учреж- дений, проведения муниципальными органами управления образованием контроля и по другим вопросам. (См. табл. 5).

Таблица 5

Тематика нормативно-правовых актов, принятых органами ме-

стного самоуправления по вопросам образования

311

Таким образом, органы местного самоуправления не ограничиваются предметом своих исполнительных полномочий и принимают нормативно- правовые акты в развитие федеральных законов и нормативно-правовых актов субъекта Российской Федерации.

Как показывает опрос, участники образовательных отношений руко- водствуются в своей деятельности нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления и даже в ряде случаев отдают им приоритет пе- ред вышестоящими актами. Так. 70% респондентов-директоров школ при- меняют нормативно-правовые акты органов местного самоуправления., В тоже время лишь 35,7 респондентов используют нормативно-правовые ак- ты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; и 15,7% респондентов -- акты Президента РФ.

Достаточно велика и доля респондентов-работников муниципальных органов управления образованием, использующих нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Эти акты используют 61,1% рес- пондентов, тогда как нормативно-правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ -- 47,7% респондентов. Акты Президента РФ и вовсе использует 2,8% респондентов-работников муниципальных органов управления образованием.

Нормативно-правовым актам органов местного самоуправления отда- ет приоритет перед вышестоящими нормативно-правовыми актами каж-

дый третий респондент ― директор школы и каждый второй респондент ― работник муниципального органа управления образованием.

Высокий авторитет нормативно-правовых актов органов местного са-

моуправления у директоров школ и работников муниципальных органов

312

управления образованием подтверждается ответами на вопрос: какое

предписание они используют в случаях противоречия регионального или местного нормативно-правового акта федеральному закону. 19,4% респон- дентов-работников муниципальных органов управления образованием и 28,6% респондентов-директоров школ в этой ситуации предпочитают при- менять нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.

Высокий авторитет нормативно-правовых актов органов местного са-

моуправления у работников низового аппарата управления образованием свидетельствует о целесообразности проведения специальных исследова- ний нормативно-правовых актов этого уровня, степени их согласованности с Законом РФ «Об образовании» и федеральными подзаконными норма- тивно-правовыми актами, а также актами субъектов Российской Федера- ции.

Как показывает исследование, нарушение иерархической связи меж- ду нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления и вышестоящими актами осуществляется двумя способами:

государственные органы субъектов Российской Федерации принима- ют нормативно-правовые акты по вопросам, отнесенным к исключитель- ной компетенции органов местного самоуправления, тогда как последние принимают акты, противоречащие предписаниям государственных органов субъектов Российской Федерации.

27,7% респондентов-работников муниципальных органов управления образованием полагают, что государственные органы субъектов Россий- ской Федерации осуществляют нормативно-правовое регулирование по вопросам отнесенным к компетенции органов местного самоуправления. По мнению10% респондентов-директоров школ и 24,6% работников орга- нов управления образованием субъектов Российской Федерации, норма- тивно-правовые акты органов местного самоуправления имеют предписа- ния, противоречащие Закону РФ «Об образовании».

Проблема устранения противоречий между нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления пока что не находится в центре внима- ния органов управления образованием.

Возложенная на органы управления образованием субъектов Россий-

ской Федерации обязанность обеспечивать соблюдение законодательства Российской Федерации в области образования исполнятеся не в полной мере. Контроль за соответствием нормативно-правовых актов органов ме- стного самоуправления вышестоящим актам органы управления образова- нием осуществляют лишь частично, в отношении отдельных нормативно- правовых актов. По фактам выявленных противоречий органы управления образованием чаще всего обращаются в прокуратуру, но 25% респонден- тов считают, что часть коллизий в нормативно-правовых актах остается неустраненной.

313

Еще менее действенна деятельность муниципальных органов управ- ления образованием по отмене нормативных предписаний органов субъек- тов Российской Федерации, нарушающих права органов местного само- управления. Последние крайне редко используют предоставленное им пра-

во обращения в суд для отмены предписаний государственных органов субъектов Российской Федерации, нарушающих их права в области обра- зования. Только 5,6% респондентов-работников муниципальных органов управления образованием констатируют наличие решений судебных орга- нов, отменяющих незаконные нормативно-правовые предписания государ- ственных органов субъектов Российской Федерации. В то же время 22,2 % респондентов в числе основных мер по восстановлению законных прав ор- ганов местного самоуправления называют встречу с руководителем органа, принявшего незаконный акт, либо направление письма с просьбой отме- нить его.

Подобные действия приносят позитивные результаты, 5,6% респон- дентов-работников муниципальных органов управления образованием из-

вестны случаи отмены государственным органом субъекта Российской Федерации своего незаконного решения по вопросам образования. Однако значительная часть незаконных предписаний этих органов остается без ка- ких-либо изменений. Ни один респондент не знает ситуации, когда бы бы- ли отменены все или большинство незаконных предписаний государствен- ных органов субъектов Российской Федерации. В лучшем случае отменя- лись некоторые нормативно-правовые акты, нарушающие права органов местного самоуправления в сфере образования.

Актуальной для нормативно-правовых актов органов местного само-

управления по вопросам образования остается и проблема их соответствия требованиям законодательной техники и подготовки эффективно дейст- вующих норм права. В массиве правовых актов этого уровня имеют место пробелы, декларативные нормы, факты неоправданного заимствования норм вышестоящих нормативно-правовых актов.

Серьезные недостатки нормативно-правового регулирования субъ- ектами Российской Федерации общественных отношений в сфере образо- вания свидетельствуют о том, что представительные органы субъектов РФ

находятся в преддверии многоплановой работы по совершенствованию и созданию собственной эффективно действующей законодательной базы,

которая бы органично дополняла федеральные законодательство и вместе с ним составляла единую и непротиворечивую отрасль права.

В числе первоочередных мер по совершенствованию законодательст- ва субъектов Российской Федерации представляется целесообразным осу- ществить следующие мероприятия.

Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, которые еще не реализовали своего конституционного права на нормативно-правовое регулирование образовательных отношений в ре-

314

гионе, должны проявить известную активность в этом направлении и при- нять необходимые законы. С учетом накопленного законотворческого опыта им надлежит изучить и использовать все то, позитивное, что было достигнуто другими субъектами Российской Федерации в процессе подго- товки и принятия законы по вопросам образования, а также избежать со-

блазна дублировать нормы федерального законодательства и принимать противоречащие ему положения.

Законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, в максимально короткие сроки целесообразно провести работу по совершенствованию ранее принятых ими законов в сфере образования - выявлению и устранению всех несовершенных и малоэффективных норм.

Необходимо прежде всего отменить все нормы, противоречащие За- кону РФ «Об образовании» и другим федеральным законам. Из законода- тельства субъектов Российской Федерации следует исключить как нормы, принятые по вопросам, отнесенным к компетенции Российской Федерации в области образования, так и нормы, ограничивающие права и свободы граждан, иных участников образовательных отношений, закрепленные фе- деральным законодательством. В этих целях представительные органы мо- гут внести изменения и дополнения в принятые ими ранее законы об обра- зовании.

В случаях, когда законодательные (представительные) органы субъек- тов Российской Федерации полагают, что нормы федерального законода- тельства являются несовершенным, недостаточно точным или малоэффек- тивным, то все такие несовершенства следует исправлять в рамках консти- туционно установленных процедур. Согласно ст. 104 Конституции РФ по любому вопросу, отнесенному к ведению Российской Федерации, предста- вительные органы ее субъектов могут подготовить и в порядке законода- тельной инициативы внести в Государственную Думу проект федерально-

го закона о внесении изменений или дополнений в федеральные законы по вопросам образования. Этот проект Государственная Дума обязана рас- смотреть на своем пленарном заседании и принять по нему решение.

Этот путь совершенствования федерального законодательства, ко- нечно, является сложным и не всегда приводит к ожидаемым результатам. Однако, будучи конституционным и легальным, он имеет существенные преимущества перед неконституционной практикой принятия представи- тельными органами субъектов Российской Федерации норм по вопросам, отнесенным к компетенции Федерации, и в соответствии с ч. 5 ст. 76 Кон- ституции РФ не способных применяться в конкретных правоотношениях.

Выявлению и устранению из законов субъектов Российской Федера- ции норм, противоречащих федеральным законом об образовании, могут способствовать органы управления образованием. Федеральные органы управления образованием, равно как и государственные органы управле-

ния образованием субъектов Российской Федерации обязаны принимать

315

действенные меры по отмене норм законов, противоречащих федеральным законам, путем обращения в Министерство юстиции РФ либо в прокурату- ру субъектов Российской Федерации.

Минобразованию России целесообразно осуществить текстуальный анализ законов субъектов Российской Федерации, принятых по вопросам образования, с целью выявления в них нормативных предписаний, проти- воречащих Конституции РФ или федеральным законам. Обо всех фактах коллизий Минобразование России должно информировать законодатель- ные (представительная) органы субъектов Российской Федерации и проку- ратуру с просьбой принять меры по приведению законодательства в соот- ветствие с Конституцией РФ и федеральными законами. Аналогичные ма- териалы могут быть направлены представителям Президента РФ в окру- гах, в обязанности которых входит контроль за соответствием законода- тельства субъекта Российской Федерации федеральным законам.

Законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации следует полностью отказаться от практики создания собствен- ных законов об образовании по образу и подобию федеральных законов. Подобная задача неизбежно обречена на неудачу. Предметы ведения Рос- сийской Федерации и ее субъектов в сфере образования различны. Поэто- му и принимаемые ими законы не могут не отличаться предметом право- вого регулирования, содержанием, структурой, полнотой и способами нормативно-правового регулирования.

Законами субъектов Российской Федерации об образовании должны регулироваться лишь те отношения, которые федеральными законами от- несены к компетенции субъектов РФ. В частности, надлежит определить: 1) особенности порядка создания, реорганизации, ликвидации и финанси- рования образовательных учреждений региона; 2) порядок установления национально-региональных компонентов государственных образователь- ных стандартов, 3) дополнительные льготы обучающимся, воспитанникам и педагогическим работникам образовательных учреждений; 4) виды и нормы материального обеспечения названных участников образователь- ных отношений; 5) республиканские (региональные) нормативы финанси- рования образования; 6) другие вопросы, отнесенные к компетенции субъ- ектов Российской Федерации и подлежащие нормативно-правовому регу- лированию в форме законов.

Наиболее сложное направление совершенствования законов субъек- тов РФ об образовании – разработка научно-обоснованных юридических средств, способов, обеспечивающих реальное и эффективное действие со- держащихся в них норм права. Успешное решение этой задачи возможно

лишь при опоре на современные достижения науки в сфере организации и деятельности систем образования как в Российской Федерации, так и за рубежом. Не метод проб и ошибок, а научно-обоснованные представления

о путях и способах эффективного действия законодательства являются

316

наиболее плодотворным путем проектирования реально действующих норм права в сфере образования.

Существенную помощь в подготовке и принятии представительными органами субъектов РФ законов об образовании, успешном преодолении

значительной части несовершенных и малоэффективных норм и других недостатков действующих законов мог бы сыграть модельный закон, раз- работанный коллективом авторитетных ученых-юристов и практических работников. Такой закон позволил бы значительно сократить время и силы представительных органов субъектов РФ на разработку общих, известных

идостаточно апробированных вопросов и сосредоточить внимание на под- готовке норм, направленных на регулирование специфики образователь- ных отношений в республике или регионе.

Большую часть мер, которые надлежит применить субъектам Россий- ской Федерации в целях совершенствования нормативно-правовых актов в сфере образования, следует провести и на уровне Федерации с тем, чтобы нормативная основа образовательного права была эффективным и дейст- венным регулятором общественных отношений. И все же кардинальный способ совершенствования федерального законодательства не может сво- диться к «латанию дыр» в едином правовом пространстве путем корректи- ровки и принятия нормативных документов в соответствии с действую- щими федеральными законами.

Основной мерой, способной качественно улучшить состояние законо- дательства в сфере образования, является подготовка и принятие Кодекса РФ об образовании, способного достаточно полно, логически последова- тельно и системно закрепить основы нормативно-правового регулирования отношений в сфере образования. Идея о его подготовке в настоящее время поддерживается рядом авторитетных специалистов в области образова-

тельного права и даже получила реальное воплощение в виде подготовки

ииздания Основных положений Концепции Кодекса РФ об образовании (Общая часть) (57).

Глава 6. Кодекс РФ об образовании как основополагающий акт образовательного права

Наличие существенных недостатков в системе действующих норм- тивно-правовых актов и прежде всего их несогласованность как по верти- кали (между федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, иными нормативно-правовыми актами), так и по горизонтали (между федеральными законами) свидетельствует о том, что стратегия

317

развития законодательства об образовании, которой придерживался зако- нодатель в 90-х годах, оказалась не самой оптимальной.

После принятия базового Закона РФ «Об образовании» в 1992 г. планировалось подготовить и принять законодательные акты, регулирую- щие специфические отношения, присущие каждому отдельному уровню образования. При этом предполагалось, что акты позволят «решить по крайней мере две группы задач: во-первых, установить дополнительные гарантии прав граждан на получение образования соответствующего уров- ня и (или) дополнительные «защитные» механизмы развития данной обра- зовательной подсистемы; во-вторых, заполнить пробелы в законодатель- ном регулировании функционирования этой подсистемы, которые по не- обходимости оставались в базовом Законе» (О.Н. Смолин.73 С. 148).

Однако стратегический курс законодателя практически завершился его начальной стадией ¾ принятием Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в 1996 г. В течении по- следних шести лет Государственная Дума не приняла ни одного закона, ре- гулирующего отношения в отдельных сферах образования: дошкольном, общем, начальном профессиональном, среднем профессиональном или до- полнительном. В результате все те недостатки законодательства, которые хотел исправить законодатель принятием специальных законов, остались не устраненными. Более того, оказалось, что такой путь чреват неизбеж- ным дублированием норм базового закона, а также значительными проти- воречиями.

В работе уже приводились нормы Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании», которые недостаточно последовательно согласованы с нормами Закона РФ “Об образовании”. Характерно, что противоречия содержатся не по частным, а по таким принципиальным вопросам, как элементный состав системы образования, порядок лицензирования и аккредитации филиалов вузов, право органов

управления образованием назначать ректоров подведомственных им вузов и др.

Еще один существенный недостаток соотношения Федерального за- кона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» с За- коном РФ «Об образовании» связан с тем, что первый дословно воспроиз- водит ряд нормативных положений второго. Такой некорректный прием законодательной техники был применен, «руководствуясь интересами пользователей закона» с тем, чтобы избежать многочисленных отсылок к базовому закону. И все же отсылок избежать не удалось. Согласно подсче- там О.Н. Смолина, в законе о высшем образовании содержится 57 отсылок к действующему законодательству либо подзаконным нормативно- правовым актам (73. С.11). Кроме того, данный закон не восполнил всех пробелов Закона РФ “Об образовании”, оставив неурегулированными ряд принципиально важных положений, в том числе не закрепил действенных

318

механизмов юридической защиты прав и социальных льгот, предоставлен- ных Законом студентам вузов и профессорско-преподавательскому соста- ву.

Если бы законодателю удалось реализовать свои стратегический за-

мысел развития законодательства об образовании полностью или большей частью, то созданная им система норм оказалась бы пресыщенной проти- воречиями и повторами. Ибо стремление законодателя «подправить»” но- вым законом ранее принятые и частично устаревшие нормы кажется есте- ственным и правомерным, равно как и мотивы дублирования в новых за- конах общих положений базового Закона РФ «Об образовании». Между тем и противоречия, и повторы негативно влияют на процессы толкования,

реализации и применения права Противоречия создают легальную основу для многочисленных кон-

фликтов между участниками правоотношений, поскольку каждый участ-

ник имеет возможность понимать свои права и обязанности с позиции той нормы, которая дает ему приоритет над правами другого участника право- отношения. Достаточно вспомнить о спорах и судебных процессах, порож-

денных противоречивым закреплением права студента дневного вуза на отсрочку от призыва на воинскую службу, когда Закон РФ «Об образова- нии» такое право предоставлял студентам всех вузов, имеющих лицензию, а Федеральный закон «О воинской обязанности и воинской службы»” только студентам вузов, имеющих государственную аккредитацию.

Равным образом не улучшает процесс толкования и применения норм права их дублирование в нескольких законах и иных нормативных актах. Наоборот, такой прием законодательной техники неоправданно уве- личивает текст законов, затрудняет поиск оригинальных норм и дезориен- тирует правоприменителя, создавая иллюзорное впечатление о наличии в законодательстве “лишних норм”, которые можно и не учитывать в кон- кретных правоотношениях.

Законотворческая практика знает лишь один наиболее эффективный способ борьбы с многообразием нормативно-правовых актов, дублирова- нием норм права, противоречиями и пробелами ¾ это кодификация.

«Главным направлением совершенствования законодательства была и остается его кодификация по отраслям права, ¾ полагают авторы моно- графии «Российское законодательство: проблемы и перспективы». ¾

Именно отраслевая кодификация дает возможность проанализировать весь основной нормативный материал определенной отрасли законодательства, корреспондирующей одноименной отрасли права, обеспечить взаимоувя- занность входящих в нее нормативных актов, что в свою очередь и позво- ляет говорить о более широких юридических рамках отраслевой кодифи- кации, о большем ее влиянии на органичность и целостность самой систе- мы законодательства” (66. С. 95).

319

В последние годы тезис о необходимости подготовки и принятия Кодекса РФ об образовании получал достаточное обоснование в ряде пуб- ликаций ( 73. С.82; 62. С.92; 49. С. 43. ). Посильный вклад в обоснование этого тезиса внес и автор этой работы ( 80), а в 2001 были предприняты первые шаги на пути проектирования данного акта – подготовлена кон- цепция общей части Кодекса. Ее положения были изложены в двух рабо- тах : «Концепции общей части Кодекса РФ об образовании».Под ред. В.М. Сырых и Ю.А. Кудрявцева. ( 36) и «Основные положения Концепции Кодекса РФ об образовании (общая часть). Под ред. В.М. Сырых и Ю.А. Кудрявцева (57).

Концепции Кодекса РФ об образовании разрабатывалась в рамках программы «Научное, научно-методическое, материально-

информационное обеспечение реализации Плана действий Правительства Российской Федерации» рабочей группой, созданной при Комитете Сове- та Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и эколо- гии, в которую вошли видные специалисты в области образования и обра- зовательного права.

В рецензии на «Основные положения концепции Кодекса РФ об об- разовании», подготовленной Ф. Григорьевым, В. Колесниковым, Ю. Круг- ловым, Е. Олесеюком отмечалось, что «издание, которое чревато немалой сенсацией в научных кругах, как и среди практиков, несомненно вызовет активный отклик не только в России, но и за ее пределами. Дело в том, что такого нет ни в одной университетской стране мира. Сведущие люди ут- верждают, что подобный кодекс готовится во Франции. Но это обстоятель-

нодательства в сферу законопроектной деятельности значительно повы- шает значимость исследований, связанных с разработкой теоретических проблем кодификации образовательного права. Нужно прежде всего четко определить, какие конкретно задачи в деле совершенствования законода- тельства об образовании удастся решить благодаря его кодификации. Лишь заранее знания потенциальные возможности этой формы системати- зации и творчески используя их при подготовке Кодекса РФ об образова- нии, можно надеяться на успех , на существенные позитивные изменения в системе образовательного права, на повышение его роли в решений акту- альных проблем современного образования в Российской Федерации.

Благодаря Кодексу РФ об образовании, по нашему мнению, можно решить, как минимум, шесть взаимосвязанных задач:

1) завершить процесс формирования массива норм образовательно- го права в качестве самостоятельной отрасли права, способной осуществ- лять эффективное нормативно-правовое регулирование общественных от- ношений на уровне современных задач и потребностей гражданского об- щества, государства и личности. При этом представляется возможным

320