ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 5 КНИГИ / Сырых образовательное право как отрасль

Более сложен вопрос о мерах, применяемых к обучающимся, дос- тигшим 16-тилетнего возраста, за нарушения образовательной дисципли- ны. С позиции теории права такие деяния признаются правонарушениями,

а принимаемые преподавателем меры воздействия в виде замечания или удаления из аудитории представляют собой факты применения юридиче- ской ответственности. Однако действующее законодательство не содержит специальных норм по этому вопросу. Даже Типовое положение об образо- вательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации, утвержденное постановлени- ем Правительства РФ от 5 апреля 2001, № 264, не называет всех мер дис- циплинарного воздействия, которые могут быть применены к студентам, нарушающим устав учебного заведения и правила внутреннего распоряд- ка.

Недостаточно полное регулирование вопросов юридической ответ- ственности в образовательном праве осложняет деятельность образова- тельного учреждения и педагогов по укреплению учебной дисциплины. В результате практика применения юридической ответственности в образо- вательной сфере зачастую носит противоправный характер. Как показы- вают социологические исследования, около 43 % респондентов- школьников признают, что педагогические работники применяли к ним меры психического или физического воздействия, запрещенные ч. 6 ст. 15 Закона РФ «Об образовании».

Таким образом, отражая специфику образовательных отношений, метод правового регулирования имеет собственное содержание, отличное его от методов регулирования других отраслей российского права. Все это позволяет сделать вывод о том, что образовательному праву присущ тре- тий необходимый признак правового режима отрасли права ¾ автоном- ный и оригинальный метод правового регулирования. Само же образова- тельное право предстает сложным целостным образованием, стоящем в одном ряду с другими отраслями системы российского права.

Глава 5. Что мешает признанию образовательного права

в качестве отрасли права

Следуя правилам формальной логики, применяемым в процедурах научной классификации, мы должны признать образовательное право в качестве отдельной отрасли права. Все классификационные признаки, ко- торыми должны обладать и обладают действующие традиционные отрас- ли права, в полной мере присущи и образовательному праву.

Во-первых, оно имеет свой, не дублируемый другими отраслями права, устойчивый, массовидный предмет правового регулирования, кото- рым охватываются отношения в такой особой сфере предметно-

241

практической деятельности общества , как образование. Образовательные отношения, составляя сердцевину (профиль) отрасли, характеризуются уникальным составом. Все компоненты состава данных отношений – объ- ект, субъект и содержание – отличаются от соответствующих компонен- тов гражданскоправовых, трудовых, административных и иных отноше- ний, образующих предметы традиционных отраслей права. Комплексные институты, возникающие на стыке образовательного права с гражданским, административным, трудовым и иными отраслями права, носят вторичный,

обеспечительный характер и входят в предмет образовательного права в той мере, в какой они способствуют созданию необходимых условий для надлежащего функционирования образовательных отношений.

Во-вторых, сообразно специфике предмета правового регулирования образовательное право устанавливает и особый режим нормативно- правового регулирования образовательных отношений. Как показано ра- нее, данная отрасль права обладает совокупностью только ей присущих правовых принципов и особым методом правового регулирования. При

этом уникальность метода образовательного права проявляется во всех его компонентах.

В-третьих, образовательное право имеет весьма развитую систему источников, в которую входят федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, норма- тивно-правовые акты Минобразования России и иных центральных орга- нов исполнительной власти. Значительной предстает система законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам образования. В систему источников образовательного права входят также нормативно-правовые акты органов местного самоуправле- ния, локальные нормативно-правовые акты образовательных организаций. и нормативные договоры (см. разд. 1У ). Таким образом, образовательное право в полной мере соответствует и такому признаку отрасли, как нали- чие значительной совокупности правовых источников.

В-четвертых, образовательное право интернирует свои предмет в ряд отраслей права, образуя в их структуре комплексные институты, и тем самым обладает еще одним атрибутом отрасли права.

Одним из специфических признаков отрасли права, которому не уделялось достаточного внимания в юридической литературе, является

способность отрасли образовывать комплексные институты в системе других отраслей права. Так, гражданское право образует комплексные ин- ституты в системе административного, трудового, семейного, земельного, экологического, уголовного процессуального права и гражданского про- цессуального права. Административное право, образуя комплексные ин- ституты, распространяет сферу своего влияния , если не на все, то на большинство отраслей права.

242

Способностью создавать свои плацдармы в структуре других отраслей обладает и образовательное право. Оно «вклинивается» в адми-

нистративное право, образуя в нем такой комплексный институт, как под- готовка и повышение квалификации государственных служащих. Феде- ральный закон «Об основах государственной службы Российской Федера- ции» закрепляет право государственного служащего на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств государ- ственного бюджета.

Содержание права на переподготовку и повышение квалификации составляют правомочия государственного служащего на подготовку к за- нятию государственной должности, профессиональную подготовку в про- цессе прохождения службы, повышение квалификации и переквалифика- цию, подготовка к конкурсам и профессиональным экзаменам. Названные

правомочия принадлежат всем государственным служащим независимо от занимаемых должностей и квалификационных разрядов. Соответственно на государственные органы возлагается обязанность обеспечивать реали- зацию права своих служащих на переподготовку и повышение квалифи- кации за счет средств государственного бюджета (См. 35. С. 56).

Содержание института подготовки и повышения квалификации го- сударственных служащих составляют принципы ( единства, обязательно- сти и непрерывности обучения, обеспечения высокого качества и эффек- тивности обучения и др.), нормативные предписания, закрепляющие по- рядок и способы реализации данного права, критерии, которым должны удовлетворять знания, навыки и умения, получаемые государственными служащими в процессе учебы, и которые должны учитываться в процессе

их аттестации и решения вопросов о переводе на другие государственные должности.

Институт подготовки и повышения квалификации государственных служащих признается необходимой частью административного права, имеющего своим предметом отношения в сфере управления. Как обосно- ванно полагают П.П. Востриков и А.Р. Василевская, этот институт пред- стает единой, целостной подсистемой в системе государственного управ- ления. С одной стороны, состояние и уровень государственного управле-

ния оказывают значительное воздействие на характер и уровень развития этой подсистемы, а с другой стороны, она сама, в свою очередь, активно влияет на эффективность и рациональность государственного управления, способствует его совершенствованию ( 8. С. 48).

Связь образовательного права с названным институтом администра- тивного права проявляется двумя способами: посредством регулирования отношений, в которые вступают государственные служащие и государст- венные органы с образовательными учреждениями, и непосредственного влияния на нормативные предписания данного института.

243

Отношения, связанные с получением государственными служащими второго образования или повышением квалификации посредством их обу- чения в соответствующих образовательных учреждениях, регулируются нормами образовательного права. Закон РФ «Об образовании» установил основы нормативно-правового регулирования отношений в сфере допол- нительного образования. Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 610 утверждено Типовое положение «Об образовательном учре- ждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов», а Минобразованием России приняты Тре- бования к содержанию дополнительных профессиональных образователь- ных программ и другие нормативно-правовые акты.

. Выступая в роли обучающегося – слушателя соответствующего образовательного учреждения - государственный служащий не имеет како- го-либо особого статуса. Он обладает теми же правами и несет теже обя- занности, что и любой слушатель системы подготовки и повышения ква- лификации специалистов. По общим правилам образовательного законода- тельства ведется обучение государственных служащих, их аттестация и выдача документов об образовании. Поэтому не имеется оснований, для признания в системе образовательного права наличия специального, ком- плексного института по вопросам подготовки, повышения квалификации или переподготовки государственных служащих.

Иное положение правового института подготовки, переподготовки или повышения квалификации государственных служащих в системе ад- министративного права. Содержание данного института непосредственно формируется под влиянием образовательного права. Наиболее ярко оно

проявляется в способах реализации права государственного служащего на подготовку, переподготовку или повышение квалификации в формах обу-

переподготовку и повышение квалификации может использовать любые формы обучения, закрепленные законодательством об образовании. Про- цесс обучения осуществляется в соответствии с Законом РФ «Об образо- вании» и теми образовательными учреждениями, ориентировочный пере- чень которых содержит ст. 26 Закона. Обучение государственного служа- щего завершается аттестацией, также осуществляемой в соответствии с нормами образовательного права. С учетом специфики образовательного процесса, проводимых в его рамках лекционных и практических занятий, государственный служащий наделяется дополнительными гарантиями, по- зволяющими успешно совмещать учебу с работой.

Таким образом, государственные служащие, проходящие профес-

244

зовательные отношения. Комплексный характер института подготовки,

переподготовки и повышения квалификации государственных служащих характеризуется четким распределением сфер влияния между админист- ративным и образовательным правом. Нормы административного права закрепляют материальные права и обязанности государственных служа- щих, а нормы образовательного права устанавливают механизм и процесс реализации этих прав.

Посредством комплексных институтов образовательное право тес- ное взаимодействует с трудовым правом, что в значительной мере объяс- няется неразрывной связью, которая существует между профессиональ- ным образованием и трудовой деятельностью. Можно выделить четыре комплексных института трудового права, которые находятся на «стыке» с образовательным правом, так или иначе формируются под его влиянием. Это институты: 1) ученического договора; 2) профессиональной подготов- ки и повышения квалификации работников; 3) гарантий и компенсаций, предоставляемых работникам совмещающим учебу с обучением в образо- вательных учреждениях; 4) правового статуса работников, осуществляю-

щих руководство преддипломной практикой обучающихся или ведущих индивидуальное обучение в соответствии с ученическим договором.

Согласно Трудовому кодексу РФ организация может заключать уче- нический договор как с лицом, ищущим работу, так и с работником дан- ной организации с той лишь разницей, что ученический договор на про- фессиональное обучение с лицом, ищущим работу, заключается по прави- лам гражданского законодательства, а ученический договор с работником организации -- трудового .

Трудовой кодекс РФ обстоятельно регламентирует содержание, срок и форму ученического договора, формы ученичества, права и обя- занности учеников в период ученичества и после его окончания. Кодекс возлагает на организацию обязанность обучить лицо специальности, ква- лификации, предусмотренной договором. Между тем не каждая организа- ция правомочна заключать ученические договоры и осуществлять обра- зовательную деятельность.

Для ведения образовательной деятельности по программам началь- ного профессионального образования организация должна иметь специ- альное образовательное подразделение, имеющее необходимые условия для осуществления образовательного процесса и обеспечения качественно- го образования. Порядок получения лицензии на ведение образовательной деятельности определяется законодательством об образовании. Оно же устанавливает порядок реализации прав и обязанностей участников дого- вора ученичества, закрепленных нормами трудового права, в процессе обучения, аттестации и получения документа об образовании. Таким об- разом, комплексный характер института ученического договора, его тесная

связь с нормами образовательного права являются необходимым условием

245

получения начального профессионального образования лицом, ищущим работу, или профессиональной переподготовки работников организаций.

В системе трудового права имеется комплексный институт профес- сиональной подготовки и повышения квалификации работников. Содер- жание и действие этого института в значительной мере совпадают с ана- логичным институтом административного права, но не тождественны ему. Эти институты предусматривают различный правовой статус государст- венных служащих и иных работников. Если право на профессиональную подготовку у государственного служащего является безусловным, то ана- логичное право у работников организаций, учреждений реализуется лишь

при условии заключения дополнительного договора между работником и работодателем.

Институт профессиональной подготовки работников находится в той же связи с нормами образовательного права, что и аналогичный инсти- тут административного права. Нормы трудового права, закрепляющие обязанности работодателя проводить подготовку, переподготовку и по- вышение квалификации работников и соответствующие права работников, не содержат предписаний, каким образом надлежит исполнять эту обязан- ность, каким критериям должны удовлетворять знания специалистов, за- вершивших обучение, как должен быть организован образовательный про- цесс. Нормы по всем этим вопросам содержатся в образовательном праве и вместе с нормами трудового права образуют соответствующий комплекс- ный институт трудового права.

Комплексным предстает институт гарантий и компенсаций, пре- доставляемых работникам, совмещающим учебу с обучением в образова- тельных учреждениях. Как говорилось ранее, данный институт трудового права без должных к тому оснований частично дублируется нормами Фе- дерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном обра- зовании». В связи с тем, что данный институт устанавливает гарантии и компенсации работникам, а не обучающимся, то он правомерно входит в состав трудового права. Однако несомненна и связь это института с обра- зовательным правом.

Трудовые гарантии и компенсации работникам, совмещающим ра- боту с учебой, устанавливаются постольку, поскольку это необходимо для получения качественного образования. Ежегодные дополнительные отпуска для прохождения промежуточной аттестации, отпуска для подго- товки и защиты дипломной работы, сдачи итоговых государственных эк- заменов предоставляются работникам-обучающимся с учетом специфики образовательного процесса, норм образовательного права, регламенти- рующих этот процесс, а также порядка проведения занятий и аттестации обучающихся.

На «стыке» образовательного и трудового права образуется еще один комплексный институт, закрепляющий правовой статус работников, осу-

246

ществляющих руководство производственной или преддипломной практи- кой обучающихся. Работник выступает в нетипичном для себя качестве специалиста, призванного участвовать в образовательном процессе, оказы- вать действенную помощью по овладению практическими навыками обу- чающимися.

Согласно письму Минобразования России от 3 августа 2000 г., руко- водитель производственной или преддипломной практики от организации, в которой проводится практика, обязан участвовать в составлении рабочей программы проведения практики, оказывать помощь обучающимся в ос- воении программы, сборе материалов для дипломной работы, несет от- ветственность за соблюдение обучающимися правил техники безопасно- сти.

Таким образом, образовательное право обладает всеми системообра- зующими признаками, которые присущи любой отрасли российского пра- ва. Характерно, что эти свойства, присущие образовательному праву, находятся не в стадии становления, формирования, а наличествуют, про- являют себя в ставшей, развитой форме, достигли того уровня, при кото-

ром имеются все основания признать эту отрасль в качестве отдельного и самостоятельного компонента системы российского права.

Предмет и метод образовательного права, равно как и система его принципов объективируют себя настолько интенсивно и очевидно, что для выявления их действительного содержания, свойств, связей достаточно анализа существующей предметно-практической деятельности в области образования и нормативно-правового регулирования образовательных от- ношений. Гипотетические суждения о потенциальных способностях сис- темообразующих свойствах образовательного права, которые были пра- вомерными пятнадцать – двадцать лет назад, в настоящее время могут быть успешно подтверждены или опровергнуты действующим законода- тельством, иными наличными фактами, процессами и событиями.

И тем не менее, сегодня российских правоведов, сомневающийся в претензиях образовательного права на роль самостоятельной отрасли рос- сийской системы права, значительно больше, чем готовых признать обос- нованность этих претензий. Как справедливо констатирует В.В. Озеров, в настоящее время тезис о самостоятельности образовательного законода- тельства как отрасли права «не является общепризнанным. Массив норм, действующих в системе образования, чаще всего рассматривается в каче- стве комплексной отрасли законодательства, где содержатся нормы адми- нистративного, гражданского, трудового и других отраслей права» ( 55.

С.41).

Имеется ряд причин, препятствующих восприятию широкой науч- ной общественностью образовательного права как новой отрасли права, в том числе: 1) консерватизм мышления; 2) недостаточно широкий круг специалистов, занимающихся проблемам образовательного права; 3) не-

247

глубокая исследованность проблем системного строения образовательного права, его связей с другими отраслями права; 4) отсутствие в основопола- гающем законе отрасли - Законе РФ «Об образовании» и других норма- тивно-правовых актах отдельного правового института или совокупности таковых, имеющих своим предметом образовательные отношения в чис- том виде, свободном от связей с другими отраслями права; 5) наличие в за- конодательстве об образовании нормативных предписаний, дублирующих без должных к тому оснований нормы гражданского, трудового, админи- стративного права и усиливающих иллюзию вторичного, комплексного ха- рактера образовательного права, лишенного собственного предмета, мето- да и остальных системообразующих признаков.

Основные сомнения в способности образовательного права быть от- дельного отраслью права порождают лица с консервативным типом мыш-

ложения, соответствующие современному состоянию в развитии социаль- ных явлений и процессов. Консерватизм в научном восприятии новых положений, идей - явление типичное и весьма распространенное. Считает-

испытывающих сопротивление, а другие – сопротивляющихся новым иде-

ям (47. С.7).

Особый консерватизм научная общественность проявляет в оценках новых положений, идей, посягающих на фундаментальные положения науки, составляющие ее «золотой фонд» и давно приобретшие статус на- учных аксиом. К их числу относится и система права, значительная часть отраслей которой имеет почтенный возраст, насчитывающий не- сколько столетий, а то и тысячелетий. Поэтому тезис об образовательном праве как новой отрасли права большинством юристов --представителей традиционных отраслей воспринимается с теми же чувствами, какими

члены губернского дворянского собрания реагирование на появление в их составе «хама» крестьянина. Тезис, как правило, отметается что говорится с порога и без сколько-нибудь убедительных резонов, научно обоснован- ных аргументов. Яркой иллюстрацией этому служит выступление Е.А. Суханова на У1 Международной конференции «Проблемы и перспективы законодательства об образовании и его кодификации» 11 октября 2001г.

Свою убежденность в невозможности существования образователь-

ного права как самостоятельной отрасли выступающий аргументировал двумя, но в равной мере ненаучными, приемами: изобличал в научном «невежестве» своего оппонента и неоднократно повторял как заклинание фразу – «отрасли образовательного права нет и быть не может». Справед- ливости ради следует отметить, последний метод профессора не является оригинальным, поскольку уже применялся такими известными личностя-

248

ми, как Василий Восьми-Булатов и товарищ И. Сталин. Заключая свое вы- ступление уважаемый профессор сказал, что образовательное право есть часть административного права, но ни одного аргумента в пользу такого вывода не привел.

Сохранению консервативных взглядов на образовательное право во многом способствует недостаточное внимание российских правоведов к проблемам образовательного законодательства вообще и его связей с дру- гими отраслями права, в частности. В начале 90-ых ХХ в. всего несколько юристов занимались проблемами образовательного права, а у истоков проекта Закона РФ «Об образовании» их вообще не было.

Интерес юристов к теоретико-прикладным проблемам образователь- ного права возрос в связи с исследованиями, организуемыми Минобразо- ванием России на протяжении последних четырех-пяти лет. Временные творческие коллективы разработчиков, существовавшие первоначально

при Исследовательском центре проблем качества подготовки специалистов образовательного права, в настоящее время, время активно работают под руководством Центра образовательного права Минобразования России. Значительно расширился и круг специалистов, способных на надлежащем уровне исследования данные проблемы, что в значительной степени обу-

словило успешную подготовку Основных положений концепции Кодекса РФ об образовании ( 57). В подготовке этого документа участвовало уже более 30 специалистов в области образовательного права.

Исследованию проблем образовательного права в значительной сте- пени способствовали ежегодные международно-практические конферен- ции, проводимые под эгидой Академии труда и социальных отношений либо Российского университета дружбы народов в 1996--2001 г., а также журнал «Право и образование», издаваемый Российской ассоциацией не- государственных образовательных учреждений и современного гумани- тарного образования. Активизировал свое участие в разработке проблем образовательного права и Институт управления Российской академии об- разования.

По мере расширения круга правоведов и иных специалистов, актив- но участвующих в разработке теоретических и прикладных проблем обра- зовательного права, растет и число сторонников идеи об образовательном праве как самостоятельной отрасли права. Но для окончательного преодо- ления устаревших стереотипов российских правоведов, необходимо даль- нейшее углубленное изучение системного строения образовательного пра- ва, его связей с другими отраслями права, и представление на суд юриди- ческой общественности новых, убедительных аргументов, свидетельст- вующих о необходимости смены широко распространенных, но устарев- ших представлений.

Процесс смены научной парадигмы идет тем быстрее и успешнее, чем полнее и всестороннее исследуемую проблему разрабатывают сто-

249

ронники нового подхода, чем чаще выносят они полученные дополни- тельные аргументы на суд научной общественности. К сожалению, в этом направлении российские правоведы явно не дорабатывают. Даже работы, специально посвященные проблемам системного строения образователь- ного права, не всегда содержат необходимые аргументы. В этом отноше- нии показательны работы В.И. Шкатуллы.

В работе с многообещающим названием «Образовательное законо- дательство: теоретические и практические проблемы» (1996 г.) В.И.Шкатулла вопросам системного строения образовательного права – центральной для работы проблеме – уделяет всего несколько строк сле- дующего содержания:

« Образовательное законодательство – самостоятельная отрасль пра- вовой системы России. Это комплексная отрасль, включающая нормы раз- личных отраслей: педагогического, трудового, административного, граж- данского, финансового и других. Эти нормы не объединены единым мето- дом правового регулирования, но связаны предметом и задачами регули- рования. Все эти нормы регулируют единое образовательное пространство, единые образовательные отношения.

Образовательное законодательство создано для регулирования важ- нейшей сферы общественной жизни – сферы образования. Объектом регу-

лирования образовательного законодательства является образовательная сфера» ( 98. С. 68).

Подобная «аргументация» важнейшей научной проблемы скорее льет воду на мельницу ее противников, чем продвигает вперед ее научное решение. Во-первых, право педагогического права на самостоятельную от- расль, о которой автор пишет как о состоявшемся факте, еще нужно дока- зать. Необходимые аргументы в работе, однако, отсутствуют. Во-вторых, тезис о том, что «образовательная право – самостоятельная отрасль право- вой системы России», В.И. Шкатулла подтверждает аргументами, свиде- тельствующими об обратном.

Автор уверяет читателей в том, что образовательное право пред- ставляет собой комплексную отрасль, состоящую из норм разных отраслей и не имеющую единого метода правового регулирования. Но если массив норм права, характеризуется подобными признаками, он может быть лишь отраслью законодательства, но никак не «самостоятельной отраслью пра- ва». Согласно устоявшимся воззрениям российских правоведов, массив норм права выступает в качестве отрасли права постольку, поскольку он обладает самостоятельным методом правового регулирования.

Алогизм, допущенный В.И. Шкатуллой, стал возможен из-за не- достаточно четкого различения им нетождественных понятий « отрасль права» и «отрасль законодательства». Быть может, автор стоит на тради- ционных позициях, согласно которым образовательное право является комплексной отраслью законодательства и на роль отрасли права претен-

250