ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 5 КНИГИ / Сырых образовательное право как отрасль

ответов). Акты Правительства РФ используются лишь 31,4% респонден- тов-директоров школ.

В то же время, на вопрос «Какие акты, которыми вы пользуетесь яв- ляются для вас самыми приоритетными (назовите не более трех видов ак- тов)» больше половины респондентов назвали приказы и инструкции Ми- нобразования России (см. таблица 3).

Таблица 3

Федеральные подзаконные нормативно-правовые акты,

которые участники образовательных отношений признают для себя приоритетными

На эффективность действия федеральных подзаконных нормативно- правовых актов наиболее интенсивно влияют два недостатка: 1) наличие норм, противоречащих федеральным законам; 2) множественность и бес- системность источников права.

Нормативно-правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, при- нимаемые в развитие и дополнение федеральных законов с учетом эконо- мического, социального состояния страны, иных конкретно-исторических обстоятельств, нередко принимаются по одному и тому же вопросу и вследствие этого содержат предписания, которые частично дублируют предписания ранее принятых актов, а иногда и противоречат им. В резуль- тате создается массив нормативно-правовых актов, который вызывает зна- чительные затруднения при применении действующих норм права и при- нятии решений. В частности, такая ситуация наблюдается в отношении нормативно-правовых актов Президента РФ и Правительства РФ: по во-

просам обеспечения стипендиями и предоставления иных социальных льгот обучающимся и студентам вузов, оплаты труда работников образо- вательных учреждений, аттестации обучающихся и некоторым иным во- просам.

301

Всоответствии с Конституцией РФ Правительство РФ и иные органы исполнительной власти обязаны обеспечивать реальное действие феде- ральных законов, однако в ряде случаев органы исполнительной власти не принимают надлежащих мер по выполнению этой конституционной обя- занности и даже наоборот принимают нормативно-правовые акты, проти- воречащие законам. Наиболее ярким примером служит распоряжение Пра- вительства РФ от 26 июня 2000 г. № 1072-р, которым были утверждены

Основные мероприятия Правительства РФ в области социальной политики

имодернизации экономики на 2000-2001 годы.

Вкачестве основных мер по совершенствованию системы образова- ния Основными мероприятиями предусматривались: 1) переход на кон-

трактную основу финансовых взаимоотношений учреждений высшего профессионального образования, предполагающую нормативно- подушевое финансирование учебных заведений; 2) установление на пери-

од перехода к системе персонифицированного финансового конкурсного порядка распределения государственного заказа на подготовку специали- стов и финансирование инвестиционных проектов высших учебных заве- дений с допуском к конкурсу аккредитованных вузов; 3) формирование новой системы стипендиального обеспечения студентов (академические и социальные стипендии).

Конечной целью этих и иных мероприятий, планируемых Правитель- ством РФ, является сокращение численности вузов в стране, не сумевших

получить государственного заказа на подготовку специалистов с высшим образованием; введение частичной или полной оплаты стоимости обуче- ния в вузе студентом; преобразование государственных (муниципальных) образовательных учреждений в специализированные некоммерческие ор- ганизации.

Курс, которым Правительство пытается реформировать систему обра- зования, является прямо противоположным курсу, который предусмотрен Федеральной программой развития образования, утвержденной Федераль- ным законом. Федеральная программа обязывает Правительство РФ при- нимать меры по сохранению (а не сокращению) потенциала системы выс- шего и послевузовского образования, формированию механизмов, направ- ленных на расширение доступа граждан к получению высшего и послеву- зовского образования.

Значительная часть мер, предусмотренных распоряжением Прави- тельства РФ от 26 июня 2000 г. № 1072-р, не была осуществлена. Тем не менее курс, противоречащий федеральным законам, закреплен в новом распоряжении Правительства РФ от 28 декабря 2001 г. № 1576-р. Нау- ченное «горьким» опытом Правительство принимает распоряжение со сроком действия не два или три года, а сразу на восемь лет -- до 2010 г.

Как говорилось ранее, Правительство РФ не исполняет в должной ме- ре Закон РФ «Об образовании» в части бюджетного финансирования об-

302

разовательной сферы, установления размеров заработной платы ее работ- никам, обеспечения студентов вузов стипендиями и другими социальными льготами.

Конституция РФ сохраняет действие нормативно-правовых актов,

действовавших на территории Российской Федерации до вступления ее в силу, при условии, что эти акты не противоречат Конституции. Тем самым нормативно-правовые акты Совета Министров СССР и нормативно-

правовые акты Правительства РСФСР по вопросам образования сохраняют свое действие и по настоящее время, если они не противоречат Конститу- ции РФ и федеральным законам. Однако правоприменителю весьма трудно установить, какие конкретно акты такого рода действуют, а какие утратили силу по указанным мотивам, особенно когда речь идет об образовательных отношениях, не урегулированных действующим законодательством. Одна- ко никаких решений Правительства РФ относительно действия этой кате- гории актов пока не имеется. Быть может, в настоящее время все норма- тивно-правовые акты бывшего СССР и РСФСР по вопросам образования утратили силу. Но и в этом случае Правительству РФ необходимо принять

соответствующее решение Федеральные нормативно-правовые акты по вопросам образования, не

обладающие надлежащим качеством, не могут служить примером, образ- цом для правотворческой деятельности для субъектов Российской Федера- ции. Их акты также изобилуют правотворческими ошибками.

Законы об образовании приняты в республиках Башкортостан, Буря- тия, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Татарстан, Алтайском и Красно- ярском краях, Архангельской, Владимирской, Московской областях и дру- гих субъектах Федерации. Одновременно принимаются законы и норма- тивно-правовые акты государственными органами исполнительной власти

субъектов Российской Федерации по отдельным вопросам образования (социальной поддержки молодежи, о поддержке начального профессио- нального. образования, о социальных гарантиях педагогическим работни- кам и др.).

Как свидетельствуют результаты опроса, нормативно-правовые ак- ты субъектов Российской Федерации играют важную роль в регулирова- нии общественных отношений. Их активно используют значительная часть работников органов управления образованием субъектов Российской Фе- дерации, работников муниципальных органов управления образованием и директоров школ .

Достаточно велика и доля респондентов, признающих приоритет нормативно-правовых актов субъектов РФ в регулировании общественных отношений. Акты органов управления образованием субъекта Российской Федерации признаются приоритетными каждым третьим респондентом-

работником муниципального управления образованием и каждым пятым респондентом-директором школы.

303

В то же время законы об образовании субъектов Российской Феде- рации имеют меньший авторитет. Их признают в этом качестве лишь каж- дый шестой респондент-директор школы и каждый пятый респондент- работник муниципального органа управления образованием.

Между тем законы субъектов Российской Федерации содержат нема- ло норм, противоречащих федеральному законодательству.

Так, Закон Республики Татарстан «Об образовании» (в редакции 1977 г.) не признавал даже Конституцию РФ в качестве источника законо- дательства об образовании. В ст. 2 Закона, закрепляющей систему законов об образовании, действующих на территории Республики Татарстан, на-

зываются только Конституция Республики и республиканский закон об образовании. Не называется Конституция РФ и в ст. 28 Закона, посвящен-

ной вопросам разграничения полномочий в области образования между органами государственной власти Республики Татарстан и Российской Фе- дерации. Оказывается, что данный вопрос на территории Республики ре- шается не в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, а на основе Договора Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предме- тов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами госу-

дарственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республики Татарстан».

Все вопросы государственного управления образованием отнесены к ведению Государственного Совета и Кабинета Министров Республики Та- тарстан. При этом последний освобождается от обязанности осуществлять федеральную политику в области образования, возложенную на субъектов Российской Федерации ч. 4 ст. 29 Закона РФ «Об образовании». Одновре-

менно Закон Республики Татарстан наделяет Кабинет Министров правом решать ряд принципиально важных вопросов, отнесенных к ведению Пра- вительства РФ.

Закон Республики Татарстан об образовании не признает и действия федеральных законов на территории Республики и тем самым противоре- чит ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, закрепляющей прямое действие федераль- ных законов на всей территории Российской Федерации.

Существенные отступления от требований Конституции РФ и правил законодательной техники содержатся и в других законах об образовании, принятых субъектами Российской Федерации. В числе наиболее значимых недостатков их законодательства по вопросам образования, можно на- звать: 1) наличие противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации; 2) неоправданные повторы норм федерального законодательства в нормативно-правовых ак- тах субъектов Российской Федерации; 3) наличие декларативных, т.е. не обеспеченных юридическими, экономическими и иными средствами норм; 4) большое число законотворческих ошибок, вызванных несоблюдением ряда основополагающих требований законодательной техники, логики и

304

грамматики; 5) недостаточно активную законотворческую деятельность представительных органов субъектов Российской Федерации.

В законах об образовании субъектов Российской Федерации изоби- луют нормы по вопросам, отнесенным к компетенции государственных федеральных органов. Вторжение в сферу, составляющую предметы веде- ния Российской Федерации, осуществляется двумя способами: 1) воспро- изведением полностью или частично норм Закона РФ «Об образовании»; 2) принятием норм, противоречащих федеральным законам.

Нормы федерального законодательства, изложенные дословно или с некоторыми редакционными изменениями, составляют значительную часть республиканских законов. В той или иной мере, хотя и значительно реже, нормы Закона РФ «Об образовании» воспроизводятся и в законах других субъектов РФ. Дублирование (воспроизведение) норм одного нор- мативно-правового акта в другом является известным и достаточно рас- пространенным юридико-техническим приемом законотворческой и пра- вотворческой деятельности. Этот прием используется и Государственной Думой. Однако его применение возможно и целесообразно в достаточно узких пределах, когда возникает необходимость повторить некоторые об- щие положения, закрепленные Конституцией РФ, другими законами, в це- лях полноты нормативно-правового регулирования общественных отно- шений, осуществляемого другим актом, придания его предписаниям за-

вершенности Однако субъекты Российской Федерации явно злоупотребляют этим

приемом и без должных к тому оснований воспроизводят в своих законах об образовании значительную часть норм федерального законодательства. Например, в Законе об образовании Республики Коми разд. II «Система образования» (ст. 8-27) на 90 процентов повторяет ст. 8-27 соответствую- щего федерального закона. Сужена лишь сфера действия норм права тем, что термин «Российская Федерация» заменен термином «Республика Ко- ми». В законах об образовании республик Марий Эл, Карелия, Коми, Уд-

мурдской Республики и других субъектов Российской Федерации имеется специальная статья, определяющая компетенцию Федерации в области образования, хотя, как известно, этот вопрос может регламентироваться только федеральным законом.

Чрезмерное, не обусловленное целями полноты и целостности норма- тивно-правового регулирования воспроизведение норм федерального за- конодательства в законах субъектов Российской Федерации создает иллю- зию того, что нормы федерального законодательства, не попавшие в зако- ны республик, не действуют на территории последних. Это иллюзия в зна- чительной мере усиливается в Чувашской республике, республиках Татар- стан и Башкортостан, чьи законы об образовании не содержат четкого ре- шения вопроса о соотношении республиканского и федерального законо- дательства в сфере образования. Закон Республики Саха (Якутия) об обра-

305

зовании и вовсе отрицает действие федерального закона, утверждая, что образование в Республике «осуществляется в соответствии с Конституци- ей, настоящим законом и иным законодательством Республики Саха (Яку- тия)».

Любые положения законодательства субъектов Российской Федера- ции, отрицающие прямо или косвенно приоритет федерального законода- тельства в сфере образования над республиканским, не соответствуют Конституции РФ. Все федеральные акты, принятые в пределах ведения и полномочий Федерации, действуют на ее территории без каких-либо огра- ничений и ни в каком дополнительном санкционировании со стороны ор- ганов субъектов Российской Федерации не нуждаются.

Примером правильного решения вопроса о соотношении федерально- го и республиканского законодательства в сфере образования может слу- жить ст. 3 Закона об образовании Республики Карелия, согласно которой законодательство Республики базируется на соответствующем федераль- ном законе, других законодательных актах Российской Федерации об об- разовании, включает настоящий Закон и иные правовые акты Республики Карелия об образовании. При этом подчеркивается, что Республика Каре- лия самостоятельно осуществляет правовое регулирование в области обра- зования, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции Федера- ции.

Правильное соотношение федерального законодательства и законов субъектов Российской Федерации предполагает создание такой системы правовых норм на уровне субъектов, которая бы органично дополняла фе- деральное законодательство и содержала только первичные нормы по во- просам, отнесенным к компетенции субъектов Российской Федерации. Ибо вопросы, отнесенные к исключительной компетенции Федерации, должны разрешаться в нормативно-правовых актах федеральных органов, а не на уровне субъектов Российской Федерации. При этом права всех субъектов - - республик, краев, областей --на регулирование общественных отношений в сфере образования являются равными. Тот факт, что республики приняли законы, предмет правового регулирования которых аналогичен предмету Закона РФ «Об образовании», а представительные органы ограничились по преимуществу закреплением норм, конкретизирующих отдельные положе- ния этого Закона, никакого значения для регулирования общественных от- ношений не имеет. Нормы законов субъектов Российской Федерации мо- гут применяться в той мере и постольку, поскольку приняты в пределах компетенции законотворческих органов субъектов. Нормы федеральных законов, воспроизведенные в других нормативно-правовых актах, подле- жат применению как нормы федерального закона, а не того органа, кото- рый их воспроизвел в тексте своего нормативно-правового акта.

Это обстоятельство следует особо учитывать тем субъектам Россий- ской Федерации, которым предстоит принять свои законы об образовании.

306

Они должно разрабатывать оригинальные нормы, а не механически заим- ствоватье положения федерального законодательства.

Другой распространенный дефект законов субъектов РФ об образова- нии -- противоречия, значительная часть которых приходится на коллизии с федеральными законами. При этом можно выделить нормы права, при- нятые: 1) за пределами законотворческой компетенции представительных органов субъектов РФ; 2) в пределах законотворческой компетенции на- званных органов, но ограничивающих права и свободы граждан или обра- зовательных учреждений или иных юридических лиц по сравнению с фе- деральным законодательством.

Представительные органы субъектов Российской Федерации нередко принимали оригинальные решения по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации. В ряде законов ревизии подверглась даже компе- тенция Российской Федерации в области образования, несмотря на прямой запрет подобных действий Законом РФ «Об образовании». Согласно ч. 1 ст. 30 Закона, разграничение компетенции в области образования между

федеральными органами Федерации и органами государственной власти ее субъектов, установленное ст. 28 и 29 этого Закона, является исчерпы- вающим.

Так, в Законе Республики Коми об образовании, вопреки ч. 3 ст. 10 и ч. 10 и 14 ст. 28 Закона РФ «Об образовании», к компетенции высших

органов государственной власти и управления Республики отнесены такие вопросы федерального ведения, как утверждение государственных образо- вательных стандартов, разработка и утверждение типовых положении о соответствующих типах и видах образовательных учреждений республи- канского подчинения, а также перечня профессий и специальностей, полу- чение которых без отрыва от производства и в форме экстерната не допус- кается.

Существенно ограничило компетенцию Российской Федерации в сфе- ре образования и Государственное Собрание Республики Башкортостан. В

принятом им Законе об образовании из ведения Российской Федерации на республиканский уровень переведены такие вопросы, как разработка и ут- верждение типовых положений об образовательных учреждениях, уста- новление порядка аттестации отдельных категорий педагогических работ- ников государственных и муниципальных учреждений, минимальных раз- меров ставок заработной платы работников образовательных учреждений, нострификация документов об образовании иностранных государств, уста- новление образовательного ценза педагогических работников и др.

В законах субъектов Российской Федерации достаточно часто встре- чаются противоречия, связанные с ограничением прав граждан, образова- тельных учреждений и иных лиц, закрепленных федеральным законода- тельством. В частности, устанавливается «урезанный» перечень социаль- ных льгот и гарантий, предоставляемых участникам образовательных от-

307

ношений. В сложном положении, например, оказались работники образо- вательных учреждений Республики Саха (Якутия), которые с вступлением в действие Закона Республики Саха (Якутия) «Об учителе» лишились ряда социальных гарантий и льгот , закрепленных Законом РФ «Об образова- нии». В названном Законе отсутствуют права педагогических работников на длительный отпуск, предоставляемый им после 10 лет непрерывной преподавательской работы, на получение ежемесячной денежной компен-

сации для приобретения книгоиздательской продукции и периодических изданий, на сокращенную продолжительность рабочего дня и др. Одно-

временно предусматривается материальная ответственность педагогов за «ненадлежащее освоение обучающимися государственного образователь- ного стандарта».

В тексте названного Закона нет прямые предписаний о том, что сис- тема социальных льгот и гарантий, предусмотренных федеральным зако- нодательством, не действует в Республике Саха (Якутия). Однако этот вы- вод логически вытекает из текста закона и его последней статьи, в которой предусматривается предоставление педагогическим работникам льготы, предусмотренных только законодательством Республики Саха (Якутия).

Между тем положения законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере образования, принятие с нару- шением компетенции Федерации, равно как и ограничивающие права и свободы участников правоотношений, закрепленные федеральным законо- дательством, не должны и не могут применяться в конкретных отношени- ях.

Коллизии между федеральными законами и нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации надлежит разрешать в соответст- вии с ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, согласно которой в случае противоречия между федеральным законом, изданным по предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения Федерации и ее субъек- тов, и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует феде- ральный закон.

Бесспорно, что законов субъектов Российской Федерации об образо- вании, противоречащие федеральному законодательству, значительно ос-

ложняют процесс выбора необходимой нормы права и ее применения в конкретных правоотношений. Более того, как показывает опрос, значи- тельная часть участников образовательных отношений в подобной ситуа- ции нарушает Конституцию РФ и применяет нормы, противоречащие фе- деральному закону. В результате неосновательно ограничиваются права и обязанности их участников, возникают иные незаконные последствия, соз- дающие социальную напряженность в сфере образования.

На вопрос, «какими предписаниями чаще всего вы руководствуетесь в случаях, когда нормативно-правовой акт противоречит Закону РФ «Об об- разовании» были получены следующие ответы.

308

Таблица 4

309

Словом, незаконные, противоречащие федеральным законам нормы

выступают как бы легализованной основой последующих нарушений прав и свобод участников образовательных отношений.

Представительные органы субъектов Российской Федерации не избе- жали и такой распространенной законотворческой ошибки, как принятие декларативных, т.е. необеспеченных надлежащими материальными или юридическими средствами, норм права. Понятно, что кризисное состояние российской экономики не позволяет государству финансировать государ- ственные и муниципальные образовательных учреждения надлежащим об- разом. Однако в ряде случаев основная причина декларативности норм права обусловливается тем, что законодатель, сформулировав важную норму права, не закрепил надлежащих юридических средств, способных обеспечить ее действие. И получается, что норма действует, но никого ни к чему не обязывает и ее нельзя реализовать в конкретных правоотношени- ях.

Например, ст. 24 Закона Алтайского края «О народном образовании в Алтайском крае» устанавливает административную ответственность должностных лиц коммерческих и некоммерческих государственных и не- государственных организаций за нарушение норм настоящего Закона в ви- де штрафа от десяти до ста минимальных размеров оплаты труда.

Желание краевого Законодательного Собрания обеспечить действен- ность закона, повысить ответственность за неисполнение его норм вполне правомерно и понятно. Однако норма носит явно декларативный характер и, руководствуясь ею, вряд ли удастся привлечь кого-либо к администра- тивной ответственности. Ибо в Законе отсутствуют конкретные составы административных правонарушений, совершение которых позволяет реа- лизовать установленную ответственность. Остались нерешенными и про- цессуальные вопросы ― кто имеет право выявлять такие правонарушения, составлять необходимые первичные материалы, осуществлять проверку события и состава правонарушения, решать вопросы о применении дисци- плинарного взыскания и др.

Все декларативные нормы, содержащиеся в законах субъектов Рос- сийской Федерации об образовании, негативно влияют на процессы укреп- ления законности и правопорядка в данной сфере, поскольку порождают видимость, иллюзию нормативно-правовой урегулированности общест- венных отношений. На самом же деле декларативные нормы не порожда- ют конкретных правоотношений, не влияют на права и обязанности их

участников и в лучшем случае свидетельствуют о намерениях законодателя решить данный вопрос.

Недостаточное качество нормативно-правовых актов образователь- ного права дестабилизирует отношения в сфере образования. Поэтому первостепенной задачей компетентных органов государства и специали- стов в области образования является проведение системных и целенаправ-

310