ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 5 КНИГИ / Сырых образовательное право как отрасль

прием граждан в образовательное учреждение (ч. 2 ст. 19), порядок и осно- вания отчисления обучающихся ( ч. 5 ст. 13), формы участия обучающихся в управлении делами образовательного учреждения ( ч. 4 ст. 50). Учреди-

тель может конкретизировать порядок приема граждан в образовательное учреждение (ч. 1 ст. 16) и устанавливать порядок предоставления препода- вателям длительного отпуска сроком до одного года (ч. 5 ст. 55).

Согласно ст. 55 Конституции РФ права и свободы могут ограничи- ваться только федеральным законом и, следовательно, на этом уровне нормативно-правового регулирования надлежит устанавливать возраст, до достижения которого ребенок не может посещать школу. Равным обра- зом, только федеральный закон ограничивает конституционное право на

образование посредством установления порядка и основания отчисления обучающихся из образовательных учреждений. Ни учредитель, ни образо- вательное учреждение не правомочны по своему усмотрению решать во-

прос о реализации конституционного права педагогических работников на отдых, в том числе и на получение длительного отпуска сроком до одного года.

Всфере образовательного права наиболее широкое распространение имеют четыре вида нормативных договоров: соглашения, заключаемые между федеральными органами исполнительной власти и органами испол- нительной власти субъектов Российской Федерации; договор учредителей

осоздании образовательного учреждения; договор, заключаемый между учредителем и образовательным учреждением; коллективный договор ме- жду работодателями и работниками, принимаемый в целях регулирования социально-трудовых отношений в образовательном учреждении.

Всоответствии со ст. 78 Конституции РФ Правительство РФ и орга- ны исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут заклю-

чать специальные соглашения и договоры для передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти органам субъектов Россий- ской Федерации, равно как и наоборот, передачи части вопросов, отнесен- ных к ведению субъектов Российской Федерации, на федеральный уро- вень. В значительной части таких договоров и соглашений имеются нормы

по вопросам перераспределения полномочий в сфере образования между Федерацией и ее субъектами. В отдельных случаях принимаются и специ- альные договора или соглашения. Например, 29 мая 1996 г. заключено Со- глашение между Правительством РФ и администрацией Ростовской облас- ти о разграничении полномочий в области науки, среднего, высшего и по- слевузовского профессионального образования.

Внастоящее время практика заключения подобных соглашений признана недостаточно совершенной и ведется активный поиск более эф-

фективных путей и способов распределения предметов ведения Федера- ции и ее субъектов.

261

Нормативный договор является основной формой конституирования образовательного учреждения. Первый этап на пути его создания ¾ за- ключение договора между его учредителями о правах и обязанностях уч-

редителей между собой и по отношению к создаваемому образовательному учреждению, а также порядок и основания прекращения деятельности это- го учреждения. Такой договор устанавливает общеобязательные правила поведения для учредителей, других лиц и выступает одним из наиболее распространенных локальных источников образовательного права.

Другим локальным источником образовательного права является до- говор между учредителем и образовательным учреждением, который оп- ределяет основные права и обязанности последнего, основные направления деятельности, порядок оплаты труда работников образовательного учреж- дения, предоставления им льгот и иных форм социальной защиты, порядок использования имущества, передаваемого учредителем образовательному учреждению и другие вопросы.

Коллективные договоры заключаются между руководителем (рабо- тодателем) и трудовым коллективом образовательного учреждения с це- лью урегулирования социально-трудовых отношений. Чаще всего в кол- лективных договорах содержатся локальные нормы права по вопросам оп- латы труда, размеров премий и иных выплат, предоставляемых из фондов образовательного учреждения, добровольного и обязательного медицин- ского страхования, льгот для отдельных категорий трудового коллектива образовательного учреждения и др. Заключенные и вступившие в силу коллективные договоры являются общеобязательными. К лицам, винов- ным в неисполнении норм коллективного договора, применяются меры го- сударственного принуждения в том же порядке, что и за нарушения норм права, установленных законами и иными нормативно-правовыми актами.

Совокупность действующих источников образовательного права достаточно велика. В сфере образования по самым скромным оценкам на- считывается более 20.000 нормативно-правовых актов и нормативных до- говоров. Только на федеральном уровне за последние восемь лет было принято более 500 нормативно-правовых актов в форме федеральных за- конов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и норма- тивных актов Минобразования России.

Обилие источников права по вопросам образования убедительно свидетельствует о том, что образовательное право в полной мере обладает и четвертым признаком отрасли права – наличием развитой системы ис- точников Не всякая традиционная отрасль российского права может «по- хвастаться» подобной совокупностью источников права. Поэтому задача ученых-юристов видится в том, чтобы по достоинству оценить этот факт и внести соответствующие коррективы в свои представления об образова- тельном праве.

262

Конечно, система действующих источников образовательного пра- ва, далека от идеального состояния и нуждается в дальнейшем совершен- ствовании. Множественность органов и организаций, правомочных осуще- ствлять нормативно-правовое регулирование образовательных отношений,

неизбежно создает дополнительные препятствия на пути создания полной и логически последовательной системы норм права. Беспокойство вызы- вают три существенных недостатка системы источников права: 1) наличие

противоречий между нормами федерального законодательства и нормами законов субъектов Российской Федерации; 2) пробельность федерального законодательства; 3) декларативность значительной части норм образова- тельного права.

В современных условиях система источников образовательного права, состоящая только из нормативно-правовых актов внутригосударст- венного правотворчества является неполной. Согласно ч. 4 ст. 15 Консти- туции РФ составной частью правовой системы Российской Федерации яв-

ляются общепризнанные нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Поэтому характеристике действующего

законодательства в сфере образования целесообразно предпослать краткий обзор нормативно-правовых актов международного права по вопросам об- разования.

Глава 2. Источники международного права по вопросам образования

В настоящее время насчитывается несколько сотен источников ме- ждународного права, принятых непосредственно по вопросам образования либо содержащих отдельные нормы. Это документы, принятые Генераль- ной Ассамблеей Организации Объединенных Наций (ООН), его специали- зированными учреждениями - Организацией объединенных наций по во- просам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международной орга- низацией труда (МОТ), региональными международными организациями - Советом Европы и Содружеством Независимых Государств, а также дву- сторонние соглашения Российской Федерации с другими государствами.

Общепризнанные нормы по вопросам образования содержатся с та- ких документах ООН, как Устав ООН, Всеобщая декларация прав челове- ка, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Декларация о правах ребенка и др. Закрепленные этими актами

нормы и принципы точно и полно отразили смысл и главное направление прогрессивного развития образования во второй половине ХХ в., а их реа- лизация привела к значительному сокращению числа безграмотных и ма- лограмотных на Земле, и повсеместному признанию образования в качест- ве необходимого условия действительной свободы личности, ее активной творческой деятельности.

263

Согласно ст. 26 Всеобщей декларации прав человека образование призвано решить четыре взаимосвязанные задачи: 1) способствовать пол- ному развитию человеческой личности; 2) воспитывать у обучающихся глубокое уважения к правам человека и основным свободам; 3) содейст- вовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами; 4) содействовать деятельности Орга- низации Объединенных Наций по поддержанию мира.

Пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью- Йорк. 1966. 16 декабря) придает основополагающее значение праву лично- сти на образование, впервые уравнивает его и другие экономические, со- циальные культурные прав с политическими и гражданскими. «Идеал сво- бодной человеческой личности, свободной от страха и нужды, говорится в преамбуле Пакта, может быть осуществлен, только если будут созданы та- кие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономиче- скими, социальными и культурными правами, также как и своими граж- данскими и политическими правами».

Пакт называет пять конкретных направлений, по которым каждое государство обязуется развивать образование в соответствии с задачами, поставленными Декларацией. Среди них особенно актуальными для нашей страны является обязанность государств обеспечивать постепенное введе- ние бесплатного высшего образования, установление удовлетворительной системы стипендий и постоянное улучшение материальных условий пре- подавательского состава.

Имевшие место в Российской Федерации факты прекращения выпла- ты стипендий студентам, снижения размеров заработной платы преподава- телям, а также ее несвоевременная выплата означают не только регресс в образовательных отношениях, но и грубейшее нарушение Правительством РФ основополагающих норм международного права. Вполне правомерно Федеральная Программа развития образования, утвержденная Федераль- ным законом, в качестве одной из важнейших задач выделяет задачу со- вершенствования государственной и социальной защиты работников сис- темы образования и обучающихся.

В числе источников международного права особое значение имеет Конвенция о правах ребенка. Конкретизируя и развивая принцип Всеоб- щей декларации прав человека, согласно которому дети имеют право на особую помощь и заботу, Конвенция возлагает на государство обязан- ность обеспечить каждому ребенку такую защиту и заботу, которые необ- ходимы для его благополучия, приняв этих целях все соответствующие за- конодательные и административные меры.

Конвенция о правах ребенка, наряду за закреплением право ребенка на образование, предусматривает комплекс прав и свобод, призванных га- рантировать реальное действие права на образование. В частности, Кон- венция содержит специальную норму, согласно которой ребенок вправе

264

иметь уровень жизни, необходимый для его физического, умственного, ду- ховного, нравственного и социального развития. Одновременно запреща- ются экономическая эксплуатация ребенка, поручение ему работы, пред- ставляющей опасность для его здоровья или создающей препятствия в по- лучении образования. На государство, его органы возлагается обязанность обеспечивать реальное действие названного запрета, привлекать виновных лиц к юридической ответственности и проводить иные мероприятия.

Применение Конвенции о правах ребенка к российской действитель- ности, к правовому статусу социально незащищенных или находящихся в жизненной затруднительной ситуации детей, позволяет увидеть не только недоработки органов исполнительной власти, но и законодательной. В ча- стности, в Федеральном Законе «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» отсутствует ряд гарантий, предусмотренных Кон- венцией. Например, в ст. 11 Закона, предусматривающей меры защиты прав и законных интересов детей в сфере профессиональной ориентации, профессиональной подготовки, предоставляется немало льгот и гарантий в защиту ребенка. И, тем не менее, в них отсутствуют предусмотренные Конвенцией права ребенка на защиту от экономической эксплуатации, от выполнения любой работы, которая может предоставлять опасность для его здоровья. А в современных условиях данный запрет является весьма актуальным. Симптоматично, что Декларация о правах ребенка в тексте Закона даже не упоминается.

Среди фундаментальных документов ЮНЕСКО по вопросам образо- вания можно назвать Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области об- разования (Париж. 1960. 14 декабрь), Рекомендацию о развитии образова- ния взрослых (1976. 26 ноября), Рекомендацию МОТ/ЮНЕСКО о положе- нии учителей (Париж. 1966. 5 октябрь), Рекомендацию о статусе препода- вательских кадров высших учебных заведений (Париж. 1997.11 ноябрь), ряд региональных конвенций о признании учебных курсов, дипломов и других квалификационных документов в системе высшего образования, в том числе Конвенцию о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в государствах Европы (Париж. 1979. 21 декабрь).

Все документы ЮНЕСКО основываются на принципах и нормах, за- крепленных Уставом ООН, Всеобщей декларацией прав человека, иными документами ООН и содержат конкретные нормативные положения, регу- лирующие отношения в какой-либо отельной сфере образования, а также рекомендуют действенные механизмы, способные обеспечить реализацию соответствующих норм в конкретных отношениях.

Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования, дает развернутое определение понятия «дискриминация в области образования» и предписывает ряд конкретных мер, которые должны провести государст- ва, чтобы ликвидировать проявления дискриминации в этой сфере и про-

265

водить государственную политику, направленную на осуществление дей- ствительного равноправия участников образовательных отношений.

Конвенция выступает важнейшим правовым средством против лю- бых действий государства и его органов, осуществляемых с целью ограни- чения определенной группы лиц низшим уровнем образования либо за- крытия для конкретного лица или определенной социальной группы дос- тупа к образованию любой ступени или типа, создания порядков, в кото- рых лицо или группа лиц ставится в положение, несовместимое с достоин- ством человека.

Эти положения Конвенции, в частности, дают правовые основания признавать любые попытки ввести платное высшее образование в совре- менных условиях России как дискриминационные, не соответствующих нормам международного права. В условиях, когда большая часть населе- ния находится за чертой бедности, вводить плату за любой уровень обра- зования, значит, закрыть доступ к высшему образованию для большей части жителей России.

Значительный интерес представляют предписания Рекомендации о борьбе с дискриминацией в области образования, закрепляющие право на-

циональных меньшинств на преподавание своего языка в образовательных учреждениях. Признавая и закрепляя это право, Рекомендация ограничива- ет его тремя условиями: 1) осуществление права на изучение собственного

языка национальными меньшинствами не должно подрывать суверенитет страны и препятствовать лицам, принадлежащим к меньшинствам пони- мать культуру и язык всего общества; 2) уровень образования в школах национальных меньшинств не может быть ниже общего уровня, предпи- санного или утвержденного компетентными органами; 3) посещение тако- го рода школ является факультативным, а не обязательным.

Рекомендации о положении учителей устанавливают широкий ком- плекс прав и свобод, позволяющих учителям самостоятельно, без какого- либо постороннего вмешательства осуществлять педагогическую деятель- ность, в том числе разрабатывать новые программы, учебники и учебные пособия, выбирать методику преподавания в рамках утвержденных про- грамм и др. Большое внимание Рекомендации уделяют и гарантиям учите- лей на защиту своей профессиональной репутации, чести и достоинства. В частности, учителю предоставляется право на обжалование неоправданных оценок его работы, на защиту от жалобы, на получение информации о сво- ей деятельности, а также копии письменной жалобы и др.

Общим лейтмотивом Рекомендаций является осознание высокого значения в развитии образования квалификации и мастерства педагогиче- ских работников в целом, человеческих, педагогических и профессиональ- ных качеств каждого из них и заботы о том, чтобы педагогические работ- ники имели соответствующий статус, а профессия педагога была окружена общественным уважением, которого она заслуживает.

266

Хотя российское законодательство соответствует большей части предписаний Рекомендации о положении учителей, закрепляет в соответ- ствии с ними правовой статус педагогических работников, однако еще

рано говорить о полном соответствии российского законодательства этому международному акту. В частности, в образовательном праве Российской Федерации отсутствуют предписания, согласно которым:

1)определение и соблюдение профессиональных норм, применяе- мых к учителям, должно осуществляться при участии учительских органи- заций. Эти же организации правомочны вырабатывать кодекс профессио- нальной этики или поведения учителя;

2)школы окладов учителей следует периодически пересматривать

сучетом таких факторов, как повышение стоимости жизни, повышение

жизненного уровня в стране вследствие роста производительности труда или общей тенденции к повышению заработной платы. При этом любая надбавка на дороговизну должна рассматриваться как составная часть ок- ладов, засчитываемых при установлении пенсии;

3)некоторые детские инфекционные заболевания должны рассмат- риваться как профессиональные в случае заболевания учителя в результа- те его контактов с учениками, а в районах, где недостаточно развита сис- тема медицинского обслуживания, учителям должны оплачиваться путе- вые расходы на поездки, необходимые для соответствующего лечения;

4)пособие по старости должно устанавливаться в таком соотноше- нии к конечному заработку, чтобы учитель мог поддерживать удовлетво- рительный жизненный уровень.

ЮНЕСКО придает особое значение общественным организациям

педагогических работников в проведении норм международного права в реальную жизнь, в формировании и выражении профессиональных и иных интересов педагогических работников, в закреплении их правового статуса во внутринациональном законодательстве. Согласно Рекомендации, госу- дарственные органы должны проводить консультации с учительскими ор- ганизациями при определении политики в сфере образования, путей со- вершенствования системы образования. Только в ходе переговоров с эти-

ми организациями могут решаться вопросы заработной платы и условия труда. При этом никакая система, определяющая зарплату по заслугам, не может вводиться без предварительной консультации и согласия заинтере- сованных учительских организаций.

Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональ- ном образовании» может и должен применяться совместно с Рекомендаци- ей о статусе преподавательских кадров учреждений высшего образования. В частности, в последнем содержатся определения ряда принципиально важных понятий, которые используются в Федеральном законе, но без ле- гальных определений. Это понятия «автономность образовательного учре- ждения», «академическая свобода», «высшее образование», «исследова-

267

тельская деятельность», «научная работа», «консультативно-лекторская работа», «учреждение высшего образования» и др.

Рекомендации содержат ряд действенных гарантий трудовых и иных прав работников высшей школы, которые не до сих пор остаются неведо- мыми российскому законодательству. Это, например, нормативные пред-

писания по вопросам предоставления преподавательским кадрам отпусков для повышения квалификации и проведения научных исследований, дис- циплинарной ответственности, условий работы преподавательских кадров учреждений высшего образования, работающих на неполной ставке и др.

Декларация рекомендует предоставлять преподавателям вузов такие финансовые возможности, которые обеспечивают им самим и их семьям разумный уровень жизни, а также позволяют вкладывать средства в про- должение образования или в осуществление культурной или научной дея- тельности. В любом случае заработная плата преподавателей должна быть сопоставима с окладами, которые выплачиваются представителям других профессий, требующих схожей квалификации.

В целях стимулирования научной деятельности преподавательских кадров предлагается: 1) предоставлять регулярный отпуск для повышения квалификации и проведения научных исследований с полным или частич- ным сохранением заработной платы, при этом время такого отпуска долж- но засчитываться в стаж работы и учитываться при определении стажа ра- боты, необходимого для получения пенсии; 2) предоставлять возможность участвовать в международных симпозиумах, связанных с высшим образо- ванием или научной деятельностью, совершать поездки за рубеж без ка- ких-либо ограничений по политическим мотивам, а также иметь доступ к сети Интернет или к участию в телеконференциях; 3) бесплатно публико- вать их научные труды в книгах, журналах, иных источниках.

Декларация содержит нормы по вопросам условий работы препода- вательских кадров, работающих на неполной ставке. В частности, призна- ется их право на получение заработной платы, оплачиваемого ежегодного отпуска, отпуска по болезни, беременности и родам. Размер соответст- вующих выплат определяется пропорционально часам или заработку пре- подавателей, работающих на полной ставке.

Однако было бы неправильным полагать, что все нормы Рекоменда- ции содержат предписания в защиту работников учреждений высшего об- разования.

Весьма обширен перечень обязанностей, возлагаемых на препода- вателей вузов. В Декларации особо подчеркивается, что академической свободе преподавателя вуза сопутствует обязанность использовать ее в со- ответствии с долгом ученого, осуществлять преподавательскую и научную

деятельность в полном соответствии с этическими и профессиональными нормами, способствовать решению стоящих перед обществом задач. В числе основных обязанностей преподавателей вузов Декларация называет:

268

1) эффективно обучать студентов в условиях, предоставляемых учебным учреждением и государством, быть честным и справедливым к студентам,

поощрять свободный обмен мнениями между самими преподавателями и студентами; 2) осуществлять научно-исследовательскую работу на основе честного поиска знаний, должным образом обеспечивая доказательность, беспристрастность суждений и научную добросовестность; 3) избегать

столкновения интересов и решать спорные вопросы на основе открытости и всесторонних консультаций с коллективом и руководителями образова- тельного учреждения, в котором работают преподаватели; 4) осознавать свою ответственность, выступая или публикуя вне научных каналов мате- риалы по вопросам, не связанным со своими профессиональными знания- ми, и не вводить общественность в заблуждение относительно характера

своих профессиональных знаний По сравнению с российским законодательством Рекомендация зна-

чительно расширяет перечень оснований для увольнения преподавателей по инициативе администрации. Согласно ст. 50 Рекомендации, увольнение

вкачестве дисциплинарного взыскания может быть применено к препода-

вателю за совершение подделки или фальсификации результатов научных исследований, серьезных финансовых нарушений, сексуальных домога- тельств или другого неправомерного поведения в отношении обучающих- ся, коллег или других представителей академического сообщества.

Значительный интерес представляют документы ЮНЕСКО по во- просам признания учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в европейских государствах. В частности, Конвенция о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Евро- пейском регионе (ETS № 165) (Лиссабон. 1997. 11 апреля) отражает убеждение ее сторон в том, что «справедливое признание квалификаций является ключевым элементом права на образование, равно как и обязан- ностью общества» и содержит нормы, закрепляющие порядок признания государствами квалификаций, дающих доступ к высшему образованию, а также квалификаций высшего образования. Конвенция запрещает любые формы дискриминации, которые могут возникнуть в процессе оценки и признания квалификации иностранных граждан, и предписывает каждому государству, его органам действовать на основе принципов открытости, согласованности и надежности, применяемых в этом процессе процедур и критериев. Решения о признании квалификаций рекомендуется принимать

вразумные сроки, исчисляемые с даты представления компетентному ор- гану всей необходимой информации.

Среди документов ЮНЕСКО имеется Руководство по признанию в Российской Федерации документов об образовании, полученных в других европейских странах, и признанию российских документов об образовании

вдругих европейских странах (Хельсинки. 1997. 11 июня). В основе Руко- водства лежит общий подход для всех аналогичных актов -- документы,

269

дающие доступ к образовательным программам определенного уровня в родной стране, должны давать доступ к образовательным программам сравнимого уровня в зарубежной стране. Исключение сделано в отноше- нии дипломов в области философии, истории, права, экономики и других общественных наук, выданных в СССР до 1991 г., которые подлежат со- держательному предварительному анализу.

Реформы высшего образования, проводимые в Российской Федера- ции, равно как и других странах, надлежит проводить в соответствии с «Всемирной декларацией о высшем образовании для ХХ1 века: подходы и практические меры» (Париж. 1998. 9 октября). Декларация позитивно оце- нивает процесс развития образования во второй половине ХХ в. и опреде- ляет основные меры, призванные сохранить и преумножить успехи обра- зования на последующее столетие. В ней говорится, что «вторая половина

нынешнего столетия войдет в историю высшего образования как период его наиболее бурного развития: с 1860 по 1995 г. численность студентов во всех странах мира возросла с 13 млн. до 82 млн., то есть более чем в шесть раз». И в этих условиях подтверждается необходимость «сохранять, укре- плять и расширять главные задачи и ценности образования».

Декларация определяет основные направления нового подхода к высшему образованию и пути перевода предлагаемых мер по развитию высшего образования. При этом отмечается, что образование ХХ1 в. долж- но иначе видеть свои задачи и способы их решения. Надлежит, прежде всего, осуществить переход от обучения, ориентированного на когнитив- ное освоение дисциплин, к обучению, направленному на развитие навы- ков и способностей, связанных «с коммуникацией, творческим и критиче- ским анализом, независимым мышлением и коллективным трудом в мно- гокультурном контексте». В то же время специалист с высшим образова- нием должен быть не только профессионалом своего дела, но и обладать обостренным чувством социальной ответственности, быть активным чле-

ном современного гражданского общества и содействовать утверждению в нем принципов равноправия и справедливости.

Чтобы обеспечить позитивные изменения в содержании образования, Декларация ставит задачу принципиального совершенствования образова- тельного процесса, внедрения в него как новых новаторских подходов, так

итворческого освоения и всестороннего использования информационных

икоммуникационных технологий в целях образования. В соответствии с поставленными задачами Декларация формулирует обстоятельный пере- чень мероприятий, которые необходимо осуществит на уровне государст- ва, образовательных учреждений и международных организаций, в том числе и ЮНЕСКО.

Декларация как документ, определяющий действенные пути разви- тия высшего образования, должна стать «настольной» для любого работ- ника сферы образования, принимающего участие в законотворческой дея-

270