ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 5 КНИГИ / Сырых образовательное право как отрасль

довать не может, а буквальный текст работы не соответствует его действи- тельным воззрениям?

У В.И. Шкатуллы имелась прекрасная возможность уточнить и раз- вить свою позицию в объемном издании «Образовательное право», вы- шедшем спустя пять лет. Однако существенного приращения научных знаний не получилось. Он по-прежнему уверяет, что образовательное пра- во является комплексной отраслью права, включающей в себя нормы раз- ных отраслей права (99. С. 5). Системная связь основных компонентов об- разовательного права, в число которых В.И. Шкатулла включает педагоги- ческое , гражданское, трудовое и другие отрасли права, в работе так и не получила надлежащего освещения.

Получается, что сторонник образовательного права действует теми же приемами, что и его оппоненты. Та же непоколебимая уверенность в правоте своей позиции и то же полное отсутствие аргументов. Если, Е.А. Суханов свято верует в невозможность образовательного права как компо- нента системы права, то В.И. Шкатулла столь же свято убежден в обрат- ном и вся полемика сводится к многократным, но голословным утвержде- ниям: «нет и не может быть», «есть и существует». Но сколько ни повто- ряй слово «халва», слаще во рту не станет. Поэтому и для введения обра-

зовательного права в статус общепризнанной отрасли российского права нужны обстоятельные научно обоснованные аргументы

Для торжества идеи образовательного права как новой отрасли права требуются углубленные исследования, во-первых, ее предмета правового регулирования с целью обоснования его самостоятельного, оригинального содержания и неправомерности трактовок как простого комплекса обще- ственных отношений, принадлежащих другим отраслям права; во-вторых, системообразующих признаков и в первую очередь метода правового ре- гулирования, призванного придавать специфически юридическое содержа- ние предмету правового регулирования, устойчивость и целостность; в- третьих, комплексных институтов, образуемых в системе образовательно- го права, которые носят вторичный, обеспечительный характер, меняются

сообразно специфике метода правового регулирования данной отрасли и никак не колеблют ее самостоятельного значения.

Названные и иные проблемы системного строения и статуса образо- вательного права имеют важное практическое значение в деле совершен- ствования действующего законодательства, устранения в нем недостатков, обусловленных пробелами и проблематичными знаниями правовой науки.

Изложенные и иные факторы, препятствующие признанию образова- тельного права в качестве новой отрасли права, носят субъективный ха- рактер и со временем будут преодолены. Чтобы ускорить процесс смены научной парадигмы в отношении образовательного права необходимо ре- шить три взаимосвязанных задачи: 1) дальнейшая разработка теоретико- прикладный проблем системного строения образовательного права, его

251

места в российской правовой системе; 2) критический анализ аргументов, выдвигаемых оппонентами идеи образовательного права как новой отрас- ли; 3) совершенствование действующего законодательства об образовании с целью оптимизации его структуры и приведению ее в полное соответст- вие с объективными связями правовых институтов отрасли.

Раздел 1У. Источники образовательного права

Глава 1. Понятие и виды источников образовательного права

Нормы образовательного права выражаются, закрепляются в разного рода правовых источниках. Под источниками права российские правоведы

права ( изменении действующих норм, признании их утратившими силу) и доводят свою волю до всех заинтересованных лиц. В числе основных ис- точников права признаются нормативно-правовые акты, судебные преце- денты, нормативные договоры и правовые обычаи.

В системе образовательного права действуют два вида источников:

нормативно-правовой акт и нормативный договор.

Ряд российских правоведов под нормативно-правовым актом пони- мают правовой акт, содержащий нормы права ( Г.В. Назаренко. 46. С. 103). Однако, это определение является чрезмерно широким. Далеко не всякий правовой акт, содержащий нормы права, является источником пра- ва.

Во-первых, не признаются источниками права акты органов испол- нительной власти, которыми доводятся до сведения подчиненных им орга- нов, учреждений и предприятий нормативные акты, принятые вышестоя- щими органами: федеральные законы, указы Президента РФ, Правительст- ва РФ и др. Издание подобных актов широко практиковалось в бывшем

СССР в связи с тем, что значительная часть нормативных постановлений

252

Совета Министров СССР не помещалась в источниках официального опубликования, а рассылалась государственным органам в нескольких эк- земплярах. Получив такой акт, министерство и ведомство должны были довести его до сведения всех исполнителей, входящих в систему данного министерства, ведомства. В этих целях министр, руководитель ведомства издавали приказ, который начинался следующим образом: «Принять к све- дению и неукоснительному руководству Постановление Совета Минист- ров СССР (далее приводились его реквизиты), которым устанавливается, что ...». Затем дословно приводился текст самого постановления.

В настоящее время, когда все нормативно-правовые акты Президен- та РФ и Правительства РФ публикуются в источниках официального опуб- ликования, необходимость в издании подобных актов отпала. Однако Ми- нобразование России и другие федеральные министерства по-прежнему издают правовые акты с целью доведения до подчиненных им органов, уч- реждений, организаций актов Президента РФ и Правительства РФ. Напри- мер, инструктивным письмом Государственного комитета РФ по высшему образованию от 26 июня 1996 г. было доведено до сведения ректоров ву- зов постановление Правительства РФ от 11 июня 1996, № 695.

Акты, содержание которых составляют нормы другого источника права, являются безусловно правовыми, содержат нормы права, но не об- ладают признаками нормативно-правового акта. Это всего лишь разно- видность информационных актов, которые оформляются как ведомствен- ные, но не имеют силы ведомственного акта. В них отсутствует собствен- ная воля центрального органа исполнительной власти, направленная не создание новых норм или изменение действующих. Содержащиеся в них нормы обладают силой, производной от издавшего их органа, т.е. имеют силу закона, указа, постановления, которая ни при каких условиях не пере- ходит на воспроизводящие их акты других органов.

Нормативно-правовой акт ¾ это не любая совокупность действую- щих норм права. Он призван выражать волю издавшего его органа в виде новых, оригинальных норм права. В нормативно-правовом акте должна содержаться одна, как минимум, оригинальная норма. Правовой акт, со- стоящий из норм, принятых другими правотворческими органами, не за-

крепляет решения правотворческого органа на создание новых норм права и не является источником права. В этом качестве может выступать только нормативно-правовой акт органа, принявшего эти нормы.

В систему нормативно-правовых актов не входят также правовые ак- ты, принимаемые органами государственной власти с целью разъяснения действующих нормативно-правовых актов. Они не содержат новых ориги- нальных норм и составляют особую систему актов нормативного толкова- ния, которые имеют общеобязательное значение, но не могут применяться самостоятельно, без акта, положения которого они разъясняют. Примером

актов нормативного толкования могут служить постановления Пленума

253

Верховного Суда РФ, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, разъяс- няющие судам, как нужно понимать и применять ту или иную норму феде- ральных законов. В частности, названными органами 1 июля 1996 г. было принято постановление «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», в котором разъяснялись положения Кодекса, вызвавшие определенные затруднения в процессе их толкования судебными органами.

Всистему нормативно-правовых актов не включаются акты, содер- жащие оригинальные нормы права, но принятые некомпетентным органом государственной власти. Право органа участвовать в нормативно-правовом регулировании общественных отношений определяется его компетенцией,

ивсякий выход за ее пределы означает незаконное вторжение в сферу дея- тельности другого органа.

За пределами компетенции правотворческого органа принимаются нормативно-правовые акты по вопросам, отнесенным к ведению другого органа, а также нормы права, противоречащие Конституции РФ, федераль- ным законам и иным актам вышестоящих органов. Такие действия при- знаются незаконными и не могут породить тех результатов, которые хотел получить орган, действуя за пределами своей компетенции. Соответствен- но, и принятые такими способами нормы права оказываются таковыми лишь по форме своего выражения. В действительности они являются раз- новидностью правонарушений, а содержащий их акт подлежит незамедли- тельной отмене в установленном Конституцией РФ или федеральными за- конами порядке.

Всистеме нормативно-правовых актов имеются и такие акты, кото- рые не содержат новых оригинальных норм, а представляют собой пере- чень нормативно-правовых актов, утративших силу. После принятия ново- го нормативно-правового акта правотворческий орган принимает специ- альное решение о том, какие ранее принятые нормативно-правовые акты утрачивают силу и прекращают действие. Решения оформляются в виде нормативно-правового акта, где отсутствуют какие-либо новые нормы права, а называются лишь реквизиты актов, утративших силу. Тем самым акт вносит коррективы в действующую систему права, выражает волю

правотворческого органа на ее изменение и в теории права признается вспомогательным нормативным актом.

Таким образом, нормативно-правовой акт представляет собой

письменный документ, с помощью которого правотворческий орган в пределах своей компетенции вносит изменения в систему действующих норм права путем приятия новых норм права или решения, направленного на отмену устаревших актов.

Другим источником образовательного права является нормативный договор, т.е. соглашение государственных органов, иных лиц, которое ус- танавливает нормы права, обязательные для лиц, заключивших это согла-

254

шение, и иных заинтересованных лиц. Нормативные договоры выступают чаще всего источниками международного права. С их помощью определя- ются общеобязательные правила, нормы права, регулирующиет отноше- ния между отдельными государствами, гражданами этих государств, ины- ми лицами. Однако в случаях, прямо предусмотренных Конституцией РФ либо федеральными законами, государственным органам или иным лицам разрешается заключать договоры с целью установления и закрепления ка- ких-либо норм права.

Особенность нормативного договора как источника права характери- зуется тем, что он, во-первых, принимается только при добровольном со- гласии всех лиц его подписавших. Для принятия нормативно-правового акта коллегиальным правотворческим органом достаточно согласия боль- шей части его членов. Во-вторых, нормативный договор предусматривает взаимную ответственность сторон за невыполнение или ненадлежащее вы-

полнение договора и его положения являются обязательными как для лиц, подписавших договор, так и для других заинтересованных лиц. Во всех случаях неисполнения норм, закрепленных нормативным договором, заинтересованное лицо может обратиться в суд либо в иные государствен- ные органы за защитой своего нарушенного права.

Примером нормативного договора служит Федеративный договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами госу-

дарственной власти Российской федерации и органами власти республик в составе Российской Федерации». Этот договор, заключенный между феде- ральными органами и республиками в составе Российской Федерации, со- держит нормы права, которыми нужно руководствоваться при решении

вопросов о компетенции федеральных органов государственной власти и органов субъектов Российской Федерации.

Применяемые в сфере образовательного права нормативно- правовые акты подразделяются на законы и подзаконные нормативно- правовые акты.

Согласно ст. 3 Закона РФ «Об образовании» данная отрасль права включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Феде- ральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской федерации в области образования.

Таким образом, система законов в сфере образования является трех- уровневой и состоит из Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Ведущую роль в этой системе играют Конституция РФ, а так же федеральные законы, т.е. нормативно-правовые акты, принимаемые Государственной Думой Федерального Собрания Рос- сийской Федерации.

255

Конституция РФ как акт высшей юридической силы устанавливает права и свободы человека и гражданина в области образования. Реальное

право человека на образование в Российской Федерации обеспечивается и некоторыми другими статьями Конституции РФ, в том числе закрепляю-

щими право гражданина на судебную защиту своих конституционных и иных прав, на пользование учреждениями культуры, на доступ к культур- ным ценностям, свободу творчества и преподавания и др.

Конституционные нормы по вопросам образования содержатся так- же в конституциях республик Российской Федерации.

Следующими после Конституции РФ актами высшей юридической силы являются федеральные законы, принимаемые Государственной Ду- мой Федерального Собрания Российской Федерации. Основополагающий из них Закон РФ «Об образовании» устанавливает исходные, первичные нормы правого регулирования в области образования. Его нормативные положения дополняются и конкретизируются другими федеральными за- конами, а также законами субъектов Российской Федерации. В числе наи- более значимых федеральных законов, принятых по вопросам образования, можно назвать:

Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональ- ном образовании»;

Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»;

Федеральный закон «О компенсационных выплатах на питание обу- чающихся в государственных, муниципальных общеобразовательных уч-

реждениях начального профессионального и среднего профессионального образования».

Особую значимость законодатель и педагогическая общественность придавали подготовке Федеральной программы развития образования, ко- торая была утверждена Федеральным законом, принятым Государственной Думой 15 марта 2000 г. Данный акт содержит перечень мероприятий, которые законодатель признает необходимыми провести до 2005 г. в целях «развития системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности и в качестве одного из факторов экономического и социального прогресса общества».

Однако система федеральных законов по вопросам образования пока незавершена. Ряд федеральных законов, прямо предусмотренных Законом РФ «Об образовании», но еще по тем или иным причинам не принятых Го- сударственной Думой. Это, в частности, федеральные законы о порядке регистрации и деятельности образовательных учреждений, о государст- венном образовательном стандарте основного общего образования, о госу- дарственной аттестационной службе. Предполагается принять специаль- ные федеральные законы по каждому отдельному уровню образования ¾

256

общему, начальному профессиональному, среднему профессиональному и дополнительному образованию.

Поскольку вопросы образования являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то в соответствии со ст. 29 Закона РФ «Об образовании» субъекты Российской Федерации могут при- нимать законы и иные нормативно-правовые акты, направленные на регу- лирование образовательных отношений. В частности, им предоставляется право определять особенности порядка создания, реорганизации, ликвида- ции и финансирования образовательных учреждений, разрабатывать и реа- лизовывать республиканские, региональные программы развития образо- вания, устанавливать национально-региональные компоненты государст- венных образовательных стандартов, определять местные налоги и сборы на нужды образования, республиканские, региональные нормативы финан- сирования образования и др.

Конституционное право субъектов Российской Федерации осущест- влять нормативно-правовое регулирование общественных отношений в сфере образования позволяет им существенно дополнять Закон РФ “Об образовании” с учетом национальных, социально-экономических, геогра- фических, демографических и других конкретно-исторических особенно- стей региона и тем самым полнее учитывать интересы отдельных социаль- ных слоев региона, закреплять дополнительные гарантии их конституци- онного права на образование.

Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации за- крепляют исходные, первичные нормы в сфере образования, которые до- полняются и конкретизируются развитой системой подзаконных норма- тивно-правовых актов, состоящей из четырех элементов: федеральных подзаконных нормативно-правовых актов; подзаконных нормативно- правовых актов государственных органов субъектов Российской Федера- ции; нормативно-правовых актов органов местного самоуправления; ло- кальных нормативно-правовых актов, принимаемых образовательными уч- реждениями.

В системе федеральных подзаконных нормативно-правовых актов

наибольшей юридической силой обладают нормативные указы Президента Российской Федерации как главы государства. В области образования эти указы решают вопросы, связанные с установлением размеров стипендий и предоставлением льгот студентам и аспирантам, закреплением мер соци- альной защиты работников образовательных учреждений, определением правового статуса отдельных видов образовательных учреждений, и дру- гие вопросы. Например, Указом Президента РФ от 13 июня 1996 г. № 903 «О государственной поддержке интеграции высшего образования и фун- даментальной науки» были одобрены основные направления государст-

венной поддержки интеграции высшего образования и фундаментальной науки, а также дано поручение Правительству РФ в развитие указа подго-

257

товить федеральную целевую программу и представить ее на утверждение Президента РФ.

Среди федеральных подзаконных нормативно-правовых актов по во- просам образования наиболее распространены нормативно-правовые акты Правительства Российской Федерации. Свои нормативные решения Пра- вительство принимает в виде постановлений или распоряжений. Как феде- ральный орган исполнительной власти, Правительство принимает норма- тивные решения по всем вопросам, связанным с реализацией федеральных законов в сфере образования. Оно определяет порядок применения тех или иных мер социальной защиты участников образовательных отношений, присвоения ученых степеней и званий, размеры и порядок оплаты труда работникам образовательных учреждений и др.

В системе нормативно-правовых актов Правительства по вопросам образования особое значение имеют типовые положения об образователь- ных учреждениях соответствующих типов и видов, например, Типовое по- ложение об общеобразовательном учреждении, утвержденное постановле- нием Правительства РФ от 19 марта 2001 г. № 196, Типовое положение об

образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении), утвержденное постановлением Правительст- ва РФ от 5 апреля 2001 г. № 264.

Типовые положения об образовательных учреждениях соответст- вующего типа или вида закрепляют порядок деятельности образователь- ных учреждений, их права и обязанности при осуществлении образова- тельной деятельности, управлении этими учреждениями, порядок государ- ственного контроля за их деятельность, решают иные вопросы.

Нормативные акты Правительство РФ принимает нормативно- правовые акты и по вопросам дальнейшего развития, совершенствования законодательства. Одним из таких актов является распоряжение Прави- тельства РФ от 28 декабря 2001 г. № 1576-Р «Об утверждении Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года».

Названная Концепция ставит практически те же цели, что и Феде- ральная программа развития образования, утвержденная Федеральным за- коном в 2000 г., но предусматривает меры, противоречащие Федеральной программе. Так, если Федеральная программа закрепляет меры, направ- ленных на формирование и обеспечение социально-экономических меха- низмов расширения доступа граждан к получению высшего профессио- нального образования за счет средств федерального бюджета, то Концеп-

ция Правительства РФ в числе одной из основных мер по финансовому укреплению образовательных учреждений называет «спонсорскую помощь семьи». Подобная мера признается реальной, поскольку Правительство РФ уверено в том, что доходы семей и предприятий «позволят существенно увеличить платежеспособный спрос на образование».

258

Значительный удельный вес в системе федеральных подзаконных нормативно-правовых актов занимают нормативно-правовые акты Мини- стерства образования РФ. В соответствии с Положением о Министерстве, утвержденным постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 258, Минобразование России устанавливает порядок приема граждан в го- сударственные учреждения среднего и высшего профессионального обра- зования, разрабатывает и утверждает типовые положения об образователь- ных учреждениях, федеральные компоненты государственных образова- тельных стандартов, утверждает положения о государственной (итоговой) аттестации выпускников образовательных учреждений, решает другие во- просы, отнесенные к его компетенции.

Нормативно-правовые акты Минобразования России принимаются в форме приказов, писем, инструкций, разъяснений, решений Коллегии. Ми- нобразование России устанавливает нормы, регулирующие собственные отношения Министерства, своих органов, образовательных учреждений с гражданами, иными учреждениями, организациями, не входящими в сис- тему Министерства. Такие акты принято называть общеобязательными и все они подлежит регистрации в Министерстве юстиции РФ. Общеобяза- тельные нормативно-правовые акты Минобразования России, равно как и других центральных органов исполнительной власти, не прошедшие дан- ной процедуры и не имеющие номера государственной регистрации в Ми- нистерстве юстиции РФ, не могут вступать в действие, а содержащиеся в них нормы права ¾ регулировать общественные отношения.

Подзаконные нормативно-правовые акты по вопросам образования могут приниматься органами исполнительной власти субъектов Россий- ской Федерации, главой их исполнительной власти , либо органами управ- ления образованием. Акты могут приниматься в пределах компетенции этих органов и в строгом соответствии с действующими федеральными за- конами, законами соответствующего субъекта Российской Федерации, ука- зами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. На этом уров- не правового регулирования могут приниматься нормы, закрепляющие республиканские, региональные нормативы финансирования образования, дополнительные к федеральным льготы обучающимся и работникам обра- зовательных учреждений, дополнительные к федеральным требования к

образовательным учреждениям в части строительных норм и санитарных правил и по другим вопросам.

Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления при- нимаются по вопросам, отнесенным к компетенции этих органов. Согласно ст. 31 Закона РФ «Об образовании» органы местного самоуправления мо- гут осуществлять нормативно-правовое регулирование отношений собст- венности в системе образования, устанавливать дополнительные налоги и льготы, стимулирующие развитие образования, местные нормативы фи-

259

нансирования системы образования, утверждать местные бюджеты расхо- дов на образование.

Замыкают рассматриваемую систему подзаконных нормативно- правовых актов в области образования локальные нормативно-правовые акты образовательных учреждений. Благодаря им, образовательному уч-

реждению предоставляется возможность конкретизировать и дополнить нормы законов, указов Президента РФ, нормативно-правовых актов госу- дарственных органов исполнительной власти и органов местного само- управления применительно к специфике образовательного учреждения, особенностям его педагогической и иной деятельности в сфере образова- ния.

Правотворческая деятельность в образовательных учреждениях осу- ществляется учредителями, органами управления либо их коллективом учреждения. Перечень вопросов, по которым могут принимать норматив- но-правовые акты органы управления образовательным учреждением, по- рядок принятия таких актов закрепляются в уставе учреждения. Большие права в подготовке и принятии локальных актов предоставлены коллекти- ву образовательного учреждения. В частности, он принимает правила внутреннего трудового распорядка, рассматривает проекты годовых учеб- ных планов, определет перечень и порядок предоставления работникам образовательных учреждений социальных льгот из фондов трудового кол- лектива.

Среди локальных актов образовательного учреждения особое место занимает его устав. Согласно ч. 12 ст. 32 Закона РФ «Об образовании», Ус- тав принимаемый трудовым коллективом, закрепляет нормы права по ос- новным вопросам организации и деятельности образовательного учрежде- ния, в том числе его финансовой, хозяйственной деятельности, порядок ор- ганизации, изменения и прекращения деятельности, права и обязанности участников образовательных отношений. При этом остальные локальные акты образовательного учреждения не могут противоречить его уставу. Как правильно подчеркивают авторы работы «Управление школой: теоре- тические основы и методы», устав « является важнейшим правовым доку- ментом, своеобразной «конституцией» конкретного образовательного уч-

реждения» ( 90. С.293).

Признавая устав в качестве одного из важнейших источников права,

призванного конкретизировать академические свободы образовательного учреждения, пределы и порядок пользования ими, нельзя не отметить и некоторых недостаточно корректных решений законодателя в части со- держания устава. На уровень локального регулирования оказался передан- ным ряд вопросов, связанных с реализацией некоторых конституционных прав и установлением ограничений в пользовании этими правами.

Закон РФ «Об образовании» предоставил право образовательным учреждениям самостоятельно определять возраст, с которого допускается

260