ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 5 КНИГИ / Сырых образовательное право как отрасль

зования. Ст. 9 Закона РФ «Об образовании» включает в число общеобразо- вательных программ, программы дошкольного образования. Ст. 19 Закона признает дошкольные учреждения в качестве самостоятельного типа об- разовательных учреждений, а ст. 18 Закона закрепляет основы правового регулирования дошкольного образования. Тем самым создается впечатле- ние, что отношения в сфере дошкольного образования представляют собой один из видов общего образования.

Однако, как справедливо отмечается в юридической литературе,

отношения в сфере дошкольного образования не в полной мере обладают признаками образовательного отношения. Согласно преамбуле Закона РФ «Об образовании», образование это процесс воспитания и обучения, со- провождающийся констатацией гражданином установленных государст- вом образовательных цензов и подтверждаемый определенным докумен- том. Однако дошкольное образование может, во-первых, проводиться си- лами родителей, без участия дошкольных образовательных учреждений; во-вторых, завершаться без итоговой аттестации знаний обучающихся и без выдачи соответствующего документа. Кроме того, для возникновения отношений на уровне начального общего образования не требуется пред- ставление документа об усвоении программы дошкольного образования.

Таким образом, отношения в сфере дошкольного образования, лишенные существенных признаков образовательного отношения, не мо- гут рассматриваться в качестве его самостоятельного вида. Ибо непремен- ным признаком последнего является наличие в нем всех признаков рода.

Недостаточно четкое отличение дошкольного образования от собственно образования, представленного общим и профессиональным образованием,

приводит к известной коллизии между легальным определением понятия «образование», закрепленным в Преамбуле Закона РФ «Об образовании», и понятием «дошкольное образование».

Сказанное однако не означает, что отношения в сфере дошкольно- го образования не входят в предмет образовательного права. Такие отно- шения, будучи тесно связанными с образовательными отношениями, предшествуют им во времени и создают условия для их функционирова- ния - формируют необходимые качества обучающихся, способность ус- пешно усваивать школьную программу. Все это свидетельствует о том, что отношения в сфере дошкольного образования признаются предшест- вующими образовательным и входят в предмет образовательного права.

В законодательстве следует более четко отразить сущность до- школьного образования, его тесную связь со стадиями и уровнями образо- вательного процесса с тем, чтобы устранить наблюдаемую ныне коллизию между общим понятием «образования» и содержанием понятия «дошко- льное образование».

Другой институт, предшествующий образовательным отношениям,

образуют нормативные положения по вопросам создания образовательных

211

учреждений. Согласно ст. 33 Закона РФ «Об образовании» права образо-

вательного учреждения как юридического лица возникают с момента его регистрации, а право на ведение образовательной деятельности с момента получения лицензии. Таким образом, правовой статус образовательного

учреждения как участника образовательных отношений напрямую зависит от успешного прохождения им процедур регистрации и лицензирования.

Прежде чем образовательное отношение будет признано обучающимися в качестве субъекта образовательных отношений, сможет вступать с ними в такие отношения, оно должно быть признаны таковым компетентными го- сударственными органами.

Законодательство об образовании устанавливает особые требования к работникам, осуществляющим педагогическую деятельность. Однако нормативные положения по этому вопросу не могут рассматриваться в ка- честве института, предшествующего образовательным отношениям. Про- фессиональные качества (образовательный ценз) педагогические работни- ки приобретают в соответствии с общими нормами образовательного пра- ва, которые используются всеми лицами, получающими профессиональное образование. Каких-то особых правовых институтов для подготовки педа-

гогических работников действующее законодательство об образовании не знает. Процесс формирования моральных качеств, а также состояние здо- ровья, которым должны удовлетворять педагогические работники, обра- зовательным правом не регулируются.

Поэтому, нормативные положения, устанавливающие особые тре- бования к педагогическим работникам, образуют институт, сопутствующий образовательным отношений. В эту же группу входит большая часть комплексных институтов, возникающих на стыке образовательного права с гражданским, административным и трудовым правом. Это, например, ин- ституты, закрепляющие правовой статус учредителей образовательных уч- реждений и статус образовательных учреждений как юридических лиц,

структуру и компетенцию государственных и муниципальных органов управления образованием, особенности трудового договора, заключаемого с педагогическими работниками, особенности оплаты их труда и др. В число сопутствующих входят также институт управления образователь- ными учреждениями и институты по вопросам социальной защиты обу-

параллельного действия, т.е. внешнюю связь. Между тем устойчивость внешней связи явлений и процессов, как правило, свидетельствует о суще- ствовании внутренней функциональной связи. Такая связь между образо- вательными отношениями и сопутствующими институтами образователь- ного права действительно существует и способствует решению трех задач: 1) установлению порядка принятия решений, осуществлению иных право-

212

мерных действий, необходимых для возникновения, изменения или пре- кращения образовательных правоотношений; 2) созданию условий для эффективного функционирования образовательных отношений, реализа- ции образовательных правомочий их субъектов; 3) формированию у субъ- ектов образовательных отношений свойств, качеств, способствующих успешной реализации ими своих субъективных прав и исполнению юри- дических обязанностей.

Отношения в сфере управления образовательным учреждением не входят в состав образовательных. Однако без управленческих отношений ни одно образовательное отношение не может ни возникнуть, ни надле- жащим образом функционировать, ни успешно завершиться.

Во-первых, органы управления принимают массу правопримени- тельных актов, которыми конституируются права и обязанности обучаю- щихся, в том числе их права на обучение в данном образовательном учре- ждении, на прохождение текущей и итоговой аттестации, на переход с од- ного курса (класса) на другой, на получение стипендии и иных социальных льгот. Правоприменительными актами конкретизируются и права педаго- гических работников на преподавание соответствующей дисциплины, на проведение промежуточной и текущей аттестации, на участие в разного рода аттестационных комиссиях, органах самоуправления образователь- ным учреждением и др. В форме правоприменительных актов утвержда- ются образовательные программы и учебные планы, рабочие программы учебных курсов и дисциплин и другие документы.

Во-вторых, управленческие отношения внутри образовательного учреждения сплачивают, организуют педагогический состав и обучаю- щихся в единый, взаимодействующий коллектив, обеспечивающий каче- ственное образование. Авторы монографии «Управление школой: теоре- тические основы и методы» справедливо подчеркивают, что посредством решения управленческих задач в общей школе обеспечивается «организо- ванность совместной деятельности учащихся, педагогов, родителей, об- служивающего персонала и ее направленность на достижение образова- тельных целей и целей развития школы» ( 90. С. 34).

Важную роль играют комплексные институты в создании надле-

жащих условий для эффективного функционирования образовательных отношений и реализации субъективных прав их субъектов. Так, благода- ря деятельности государственных органов управления образованием осу- ществляются прямое финансирование образовательных учреждений, кон- троль за исполнением этими учреждениями и иными участниками образо- вательных отношений действующего законодательства, в том числе кон- троль за качеством образования, соблюдением прав обучающихся.

Предпринимательская деятельность образовательных учреждений, как один из источников дополнительных средств, позволяет им осущест-

213

влять образовательный процесс в условиях весьма скудного государствен- ного финансирования.

Комплексные институты образовательного права способствуют формированию у субъектов образовательных отношений свойств, качеств,

необходимых для успешной реализации ими своих субъективных прав и исполнения юридических обязанностей. Это прежде всего гарантии и ком- пенсации педагогическим работникам, закрепленные законодательством. Институты социальной защиты обучающихся призваны создать матери-

альные условия обучающимся из малообеспеченных семей для получения общего или профессионального образования.

Задачам всестороннего развития личности служит институт допол- нительного образования. Закон РФ «Об образовании» включает отноше- ния, связанные с получением дополнительного образования, в систему об- разования. В соответствии с законодательством дополнительное образо- вание решает две задачи: создает условия для личностного развития, укре- пления здоровья, профессионального самоопределения и творческого тру- да детей и молодежи, иных слоев населения; способствует профессиональ- ной переподготовке и повышению квалификации специалистов.

Особенность дополнительного образования ( кроме программ пе- реподготовки специалистов) состоит в том, что оно не входит в число ос- новных базовых программ и не обязательно завершается выдачей доку- мента об образовании, т.е. не соответствует легальному определению «об- разование», данному в преамбуле Закона РФ «Об образовании». Поэтому дополнительное образование детей, иных социальных слоев, осуществляе- мое в целях развития личности, ее способностей или здоровья, представ- ляет собой особый вид институтов образовательного права. Эти институ- ты не регулируют непосредственно образовательные отношений, но влияют на них тем, что способствуют формированию позитивных свойств, качеств субъектов образовательных отношений и тем самым входят в со- став сопутствующих, обеспечительных институтов.

В системе образовательного права имеется также совокупность правовых институтов, опосредующих образовательные отношения, т. е. возникающих в связи с ними и направленных на их охрану, применение мер государственного принуждения к участникам, не выполняющим над- лежащим образом своих обязательств. Это институты, устанавливающие дисциплинарную и материальную ответственность обучающихся и педа- гогических работников, а также порядок ее применения. В их число вхо-

дят также институты материальной ответственности образовательного учреждения за некачественное образование и ответственности за осущест- вление им деятельности без надлежащей лицензии, либо запрещенной за- коном, либо не соответствующей уставным целям.

Специфика институтов, опосредующих образовательные отноше- ния, состоит в том, что они не устанавливают каких-либо позитивных

214

прав участников образовательных отношений и при нормальном течении последних вообще остаются нереализованными. Действие этих институтов

носит общепревентивный характер и угроза привлечения к юридической ответственности удерживает участников образовательных отношений в пределах правомерного поведения. Нормы, устанавливающие юридиче- скую ответственность, реализуются в случаях, когда права какого-либо участника правоотношения оказываются нарушенными, с тем чтобы вос- становить нарушенное право и удержать других лиц от соблазна не ис- полнять или ненадлежаще исполнять свои обязанности.

В предмет образовательного права входят далеко не все охрани- тельные нормы. Уголовная и административная ответственность за нару-

шения законодательства об образовании устанавливается соответственно нормами уголовного или административного права. В систему образова- тельного права входят лишь нормы, которыми закрепляется отношения,

связанные с привлечением участников образовательных отношений к дисциплинарной и материальной ответственности. В силу непосредствен- ной связи регулятивных и охранительных норм образовательного права, последние входят в его предмет, образуют относительно самостоятельную совокупность институтов, вытекающих из образовательных отношений.

Особым видом отношений, вытекающих из образовательных, вы- ступают отношения в сфере дополнительного образования, связанные с повышением квалификации и профессиональной переподготовкой спе- циалистов. Повышение квалификации, равно как и профессиональную пе- реподготовку проходят лица, имеющие профессиональное образование. Поэтому отношения, связанные с реализацией этого вида дополнительного образования, входят в группу отношений, вытекающих из образователь- ных отношений.

Таким образом, предмет образовательного права носит сложный характер и включает в себя:

образовательные отношения, которые возникают между обучаю- щимися, педагогическими работниками и образовательным учреждением с целью получения обучающимися общего или профессионального обра- зования не ниже уровня, предусмотренного образовательной программой,

иподтверждаемого документом о соответствующим образовании и(или) квалификации. Эти отношения составляют основу образовательного права

ивыделяют его из совокупности других отраслей права. Образовательные отношения являются для образовательного права основными или про- фильными;

во-вторых, отношения, призванные создавать условия для реально- го действия образовательных отношений, обеспечивать надлежащее ис- полнение обучающимися, педагогическими работниками и их образова- тельными учреждениями своих обязанностей. Такие отношения носят служебный, обеспечительный характер и в свою очередь подразделяются

215

на три вида: 1) предшествующие образовательным; 2) существующие од- новременно с ними; 3) вытекающие из образовательных отношений.

Благодаря отношениям, предшествующим образовательным, у обучающихся и образовательного учреждения формируются свойства, необходимые им как участникам образовательных отношений. Отноше- ния, сопутствующие образовательным, обеспечивают условия для их ус- пешной реализации. Отношения, вытекающие из образовательных отно- шений, являются либо охранительными и направлены на восстановление нарушенного права обучающегося, педагогического работника или обра- зовательного учреждения, либо дополнительными и реализуются в целях повышения квалификации или профессиональной переподготовки специа- листов.

Предмет образовательного права представляет собой совокупность образовательных отношений, а также связанных с ними комплексных и иных отношений, которые предшествуют образовательным либо возникают на их основе или сопутствуют им.

Сообразно структуре отношений, образующих предмет образова- тельного права, формируется и система данной отрасли. В ее состав вхо- дят: 1) профильные институты, регулирующие собственно образователь- ные отношения, 2) регулятивно-формирующие, закрепляющие порядок формирования свойств, необходимых обучающимся и образовательным учреждениям для вступления в конкретные отношения; 3) регулятивнообеспечительные, устанавливающих порядок деятельности образователь-

ных учреждений; 4) охранительно-обеспечительные, выполняющие функции общей или частной превенции в сфере образования. 5)правовые

институты повышения квалификации и профессиональной переподготовки специалистов.

Объединение, цементирование столь сложной системы институтов

образовательного права в целостное системное образование происходит благодаря единому правовому режиму отрасли и прежде всего ее принци- пам.

Глава 3. Принципы образовательного права

Образовательное право в полной мере обладает и таким признаком отрасли права, как комплекс принципов, общих положений, действующих

впределах отрасли образовательного права.

Втеории права под правовым принципом понимается общее поло- жение, высказывание, которое имеет обязательное значение и подлежит

применению при регулировании конкретных отношений как в процессе

216

правотворчества, так и на стадии реализации норм права (См. подробнее В.М. Сырых. 79. С.63-70). Это, например, принципы: законности, равно- правия, гуманизма, верховенства закона, приоритета и охраны прав и свобод личности.

Принципы отрасли права выступают основанием для всех норм пра- ва отрасли и непосредственно влияют на их содержание. Каждая норма права может осуществлять нормативно-правовое регулирование общест- венных отношений в строгом соответствии с принципами отрасли права, с учетом их требований относительно правового статуса субъектов правоот- ношений, совокупности их прав и обязанностей, а также системы санкций.

Так, Гражданский кодекс в числе основных начал гражданского за-

конодательства закрепляет принципы равенства участников гражданских правоотношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, беспрепятственного осуществления гражданских прав и др. В этих прин- ципах выражается суть гражданско-правовых отношений, их основопола- гающие черты и признаки. С одной стороны, они объединяют нормы гра- жданского права в единое целое ¾ самостоятельную отрасль, а с другой, отличают данную отрасль от иных отраслей российского права. Поэтому любая норма гражданского права не может противоречить его принципам, например, закреплять неравноправное положение участников имущест- венных отношений либо нарушать свободу договора, предоставив органам государственной власти право контроля за этой стороной деятельности фи- зических и юридических лиц. В противном случае норма представляет со- бой либо законотворческую ошибку, либо норму административного пра- ва, или иной отрасли публичного права, метод правового регулирования которых характеризуется неравенством участников правоотношений и на- личием государственного контроля.

Принципы образовательного права остаются неизвестными дейст- вующему законодательству. Вместо них в ст. 2 Закона РФ “Об образова- нии” закреплены принципы государственной политики. В статье говорит- ся:

«Государственная политика в области образования основывается на следующих принципах:

1)гуманистический характер образования, приоритет общечеловече- ских ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития лично- сти. Воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей среде, Родине, семье;

2)единство федерального культурного и образовательного про- странства. Защита и развитие системой образования национальных куль- тур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях мно- гонационального государства;

217

3)общедоступность образования, адаптивность системы образования

куровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитан- ников;

4)светский характер образования в государственных и муниципаль- ных образовательных учреждениях;

5)свобода и плюрализм в образовании;

6)демократический, государственно-общественный характер управ- ления образованием. Автономность образовательных учреждений».

Как видим, изложенные принципы в Законе признаются принципами государственной политики, а не образовательного права. Все они форму- лируют исходные, основополагающие требования, которым должна удов- летворять деятельность как законодательной, так и исполнительной и су- дебной ветвей власти в области законодательства. Независимо от того, принимается ли подзаконный нормативно-правовой акт или акт примене- ния нормы права, органы государства всегда должны защищать гумани- стический характер образования, сохранять его общедоступность, демо- кратизм и автономность образовательных учреждений и т. д.

Все изложенные принципы так или иначе лежат в основе Закона РФ «Об образовании», его конкретных статей и нормативных предписаний. Законодатель, формулируя принципы государственной политики в области образования, дал образец их соблюдения и творческого воплощения в тек- сте Закона. При этом в нем содержится достаточно развитая система мер, призванных обеспечить действие принципов на стадии реализации закона, его воплощения в конкретных правоотношениях. Например, в Законе РФ «Об образовании» имеются специальные нормы, направленные на обеспе- чение приоритета общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья челове- ка, свободного развития личности, на воспитание гражданственности, тру- долюбия и иных социально необходимых человеку знаний, навыков и уме- ний.

В этой ситуации возникает вопрос: можно ли принципы государст- венной политики, примененные в законотворческой деятельности при под- готовке законов и иных нормативно-правовых актов, признавать принци- пами образовательного права? Если нет, то почему?

Чтобы аргументировано ответить эти вопросы, следует дать некото- рые дополнительные пояснения.

Система действующих норм образовательного права основывается не только на вышеприведенных принципах государственной политики, но и на собственно правовых принципах, ведущую роль среди которых игра- ют конституционные принципы.

Конституционные принципы имеют всеобщее значение и выступают исходным пунктом нормативно-правового регулирования общественных отношений любой отрасли права. Ни одна отрасль права не может содер- жать норм, направленных на умаление достоинства личности, посягающих

218

на свободу личной жизни, слова и мысли, свободу передвижения, закреп-

ляющих дискриминацию субъектов или ограничивающих право граждан на участие в управлении делами государства и др.

Не может противоречить конституционным нормам и принципам и образовательное право. Призванная обеспечивать реальное действие кон- ституционного права жителей России на образование, данная отрасль пра- ва органично переводит положения Конституции РФ на уровень конкрет- ных нормативных предписаний. Так, в полном соответствии с конституци- онными нормами решается вопрос о социальном обеспечении обучающих- ся и педагогических работников, о разделении компетенции Федерации и ее субъектов в области образования, о создании и функционировании в системе образования общественных и государственно-общественных объ- единений и др.

Хотя в конкретных отраслях права применяются практически все конституционные принципы, однако в ранг принципов отрасли права пе- реходят лишь те из них, которые прямо и непосредственно относятся к предмету соответствующей отрасли права. Так, в УК РФ принципами уго- ловного права признаны принципы: законности; равенства граждан перед законом и др. Принципами семейного права признаются такие конститу- ционные положения, как равенство прав супругов, право и обязанность ро- дителей заботиться о своих детях и их воспитании. Поэтому можно пола- гать, что принципами образовательного права выступают общедоступ- ность и бесплатность образования, закрепленные ст. 43 Конституции РФ.

Принципы отрасли права должны отражать совокупность свойств предмета или метода правового регулирования. Так, принципы граждан- ского права, закрепленные ст.1 ГК РФ, характеризуют: особенности право- вого статуса участников гражданских правоотношений (равенство участ- ников правоотношений и недопустимость вмешательства кого-либо в ча- стные дела); специфику правового положения объекта правоотношений (неприкосновенность собственности); основы правового порядка заключе- ния, осуществления и защиты гражданских правоотношений (свобода до- говора, беспрепятственное осуществление гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебная защита).

Принципы, отражающие специфику трудовых отношений по найму, т.е. предмета трудового права, остаются его руководящими, исходными положениями. При этом принципы отрасли характеризуют устойчивые, необходимые связи, отражают все его существенные компоненты: спе- цифику правового положения субъектов, их прав и обязанностей, специ- фику объекта правоотношения, юридических фактов и способов вступле- ния в конкретные правоотношения.

Рассматривая с этих позиций систему принципов государственной политики, закрепленную ст. 2 Закона РФ «Об образовании», можно отме- тить, что не все они характеризуют предмет правового регулирования об-

219

разовательного права. Так, требования, согласно которым образование должно носить гуманистический характер, обеспечивать приоритет обще- человеческих ценностей, жизни и здоровья человека, воспитывать граж- данственность, трудолюбие, уважение к правам и свободам человека, лю- бовь к окружающей природе, Родине и семье, представляют собой не принципы, а перечень требований, которым должно отвечать современное образование. В этот же перечень входят и положения, согласно которым в условиях многонационального государства, каким является Российская Федерация, образование должно органически сочетать общие для всех жи-

телей страны знания с изучением национальных культур и региональных культурных традиций, а система образования должна быть адаптирована к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитан- ников.

Не любое общее нормативное положение может претендовать на роль принципа отрасли права. Круг принципов отрасли права весьма узок и редко выходит за пределы одного десятка. Гражданский кодекс закреп- ляет семь принципов гражданского права, Уголовный кодекс ¾ пять, Се- мейный кодекс ¾ шесть. Дело в том, что в качестве принципов отрасли могут выступать лишь такие положения, которые характеризуют наиболее

устойчивые и необходимые свойства предмета правового регулирования либо необходимые и устойчивые связи его компонентов и имеют всеобщее значение в пределах всей отрасли права, для каждой ее нормы. Поэтому

процесс выведения и обоснования принципов отрасли права представляет собой сложнейшую познавательную задачу.

Закрепленные ч. 1, 2 и 3 ст. 2 Закона РФ «Об образовании» требова- ния имеют своим предметом содержание образования, которое характери- зует один из компонентов образовательного процесса. Принципы же от- расли права должны отражать свойства, связи, присущие ее предмету или методу. Поэтому эти требования могут быть признаны принципами содер- жания образования, но не отрасли права. По этой же причине не могут быть признаны принципами образовательного права и принципы государ- ственной политики, закрепленные ч. 6 ст. 2 Закона РФ «Об образовании», ¾ демократический, государственно-общественный характер управления образованием и автономность образовательных учреждений. Эти норма-

тивные предписания характеризуют специфику правого статуса отдельных субъектов образовательных отношений: органов управления образованием, или образовательных учреждений, и соответственно не имеют всеобщего для отрасли значения.

Таким образом, из принципов государственной политики в области образования, содержащихся в ст. 2 Закона РФ «Об образовании», принци- пами образовательного права могут быть признаны те, которые имеют в пределах отрасли общий характер: общедоступность образования, свет-

220