ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 5 КНИГИ / Сырых образовательное право как отрасль

наиболее полно и последовательно закрепить системообразующие компо- ненты отрасли – предмет, объект, принципы, систему источников;

2)выделить образовательные отношения в качестве особого вида общественных отношений, которые определяют специфику и своеобразие

образовательного права как самостоятельной отрасли права и разработать адекватный этим отношениям метод правового регулирования;

3)поднять на уровень законодательного регулирования значитель- ную часть отношений в сфере образования, которые еще регулируются преимущественно подзаконными нормативно-правовыми актами;

4)обеспечить нормы Кодекса действенным механизмом их реализа- ции в конкретных отношениях, устранив декларативные предписания, дей- ствующие только формально;

5)преодолеть многообразие источников федеральных нормативно- правовых актов и устранить пробелы, противоречия и неоправданные по- вторы отдельных норм в разных нормативно-правовых актах;

6)оптимизировать соотношение образовательного права с другими отраслями права, конкретизировав и уточнив предметное содержание ком- плексных институтов, как основных способов взаимосвязи образователь- ного права и других отраслей российского права.

Но прежде чем раскрывать содержание задач, решаемых с помощью Кодекса, необходимо привести аргументы в пользу терминологического обозначения данного акта как «Кодекса РФ об образовании». Нередко спрашивают: почему Кодекс, а не Основы законодательства и почему «Ко- декс РФ об образовании», а не «Образовательный кодекс РФ»?

Законотворческая практика знает два вида кодификационных актов, принимаемых в форме закона, – основы законодательства и кодексы.

Основы законодательства Союза ССР и союзных республик были характерны для правовой системы СССР. Они принимались на уровне Союза ССР по отдельным отраслям права – уголовному, гражданскому, трудовому и т.д. В соответствии с Основами законодательства каждая

республика принимала кодекс, в котором конкретизировались общие по- ложения Основ применительно к специфике и экономическим, нацио- нальным, историческим и иным особенностям республики.

В настоящее время Основы законодательства не имеют широкого распространения, поскольку распределение предметов ведения и полно- мочий между Федерацией и ее субъектами строится на иных началах. Первичные, исходные нормы отраслей права и законодательства, находя- щихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, на уровне Феде- рации, как правило, устанавливаются в форме кодекса. Каждый субъект Российской Федерации в соответствии с действующим кодексом прини- мает законы, призванные конкретизировать отдельные нормы федерально- го кодекса применительно к своим региональным условиям. При этом за- коны субъектов Российской Федерации не могут противоречить федераль-

321

ному кодексу, равно как и любым иным федеральным законам. Подобным образом осуществляется нормативно-правовое регулирование обществен- ных отношений в сфере административного, трудового, семейного, жи- лищного, земельного и других отраслей законодательства.

Этот способ следует применить и для регулирования общих во- просов образования, которые находятся в совместном ведении Федерации

иее субъектов. Федерация должна принять Кодекс РФ об образовании, а субъекты Российской Федерации в его развитие должны принимать зако- ны. Иного решения проблем кодификации отраслей права и законодатель- ства Конституция РФ не предусматривает.

Впользу заголовка кодифицированного акта образовательного права как «Кодекса РФ об образовании» служат следующие аргументы.

Отраслевая принадлежность кодексов может определяться как по- средством прилагательного, обозначающего соответствующую отрасль права (например, «Гражданский кодекс РФ», «Уголовный кодекс РФ»), так

иимени существительного (например, Кодекс РФ об административных правонарушениях).

По нашему мнению, отраслевую принадлежность кодификационного акта образовательного права целесообразно обозначить именем существи- тельным. Термин «Кодекс РФ об образовании» позволяет наиболее полно

ичетко отразить предмет образовательного права, поскольку слово «обра- зование» одновременно обозначает и процесс усвоения знаний, и сово- купность знаний, полученных в процессе обучения.

Термин же «Образовательный кодекс РФ» недостаточно четко отра- жает предмет образовательного права. Прилагательное «образовательный» характеризует то, что относится к образованию. Относиться же к этой сфере может все, что угодно и в каком угодно количестве. Следовательно, избрав термин «Образовательный кодекс РФ», мы сразу же должны при- давать ему специальный, отличный от общепринятого значения смысл, т.е. постоянно оговариваться, что в действительности мы имеет в виду не то, что относится к образованию , а всю сферу образования в целом, по- нимаемую и как процесс усвоения знаний, и как результат этого процесса. Применяя термин «Кодекс РФ об образовании» дает возможность полно- стью совместить его специальный смысл с общепринятым. И по этому ос-

нованию данный термин выглядит предпочтительнее перед термином «Образовательный кодекс РФ».

Как отмечалось ранее, в Законе РФ «Об образовании» не только не закреплены системообразующие компоненты отрасли, но даже и не назва- ны. В основополагающем законе образовательного права отсутствуют ле- гальное определение понятия «образовательные отношения», равно как и само понятие, а также предписания, закрепляющие основы метода право- вого регулирования образовательного права. Симптоматично, что даже принципы отрасли в Законе заменены принципами законодательной поли-

322

тики. Словом, законодатель не сумел, да быть может и не пытался форму- лировать нормативные предписания, которыми бы конституировались ос- новные компоненты образовательного права как отдельной отрасли права.

При проектировании Кодекса РФ об образовании, призванного наиболее полно и системно закрепить основы организации и функциони- рования отрасли образовательного права, невозможно пройти мимо его системообразующих компонентов. Если при подготовке 50 с лишним ста- тей Закона РФ «Об образовании» удалось обойтись без четких представле- ний о предмете, методе отрасли, ее исходных принципах, то подготовка Кодекса должна начинаться именно с этих компонентов. Ибо прежде чем проектировать специальные нормы отрасли нужно знать и органично про- водить в них общие принципы, свойства, нормы отрасли, благодаря кото- рым отдельные, специальные нормы ставится в необходимую системную связь и приобретают единую окраску, которая выделяет их из всей сово- купности нормативных предписаний других отраслей права.

Принцип системности проектирования Кодекса РФ об образовании требует последовательного согласования всех системообразующих компо- нентов отрасли таким образом, чтобы они были органично связаны между собой и на этом всеобщем уровне обладали атрибутом объективности, т.е.

отражали закономерности функционирования и развития образовательного права. Проектирование системообразующих компонентов Кодекса должно

основываться на современных научных исследованиях строения права в целом, его закономерностях, а также обстоятельном изучении сущности и содержания основных компонентов образовательного права – его предме- та, метода и принципов.

Одно из достоинств Кодекса видится в том, что он позволит выде- лить образовательные отношения в качестве вида общественных отноше- ний, которые функционируют в особой предметно-практической сфере общества и нуждаются в специальном нормативно-правовом регулирова- нии. Нормативному закреплению следует подвергнуть все компоненты образовательных отношений: (субъект, объект, содержание), а также сис- тему юридических фактов, необходимых для возникновения, изменения или прекращения этих отношений. Только при условии обеспечения над- лежащего нормативно-правового регулирования образовательных отноше- ний станет возможным успешное проектирование юридических институ- тов образовательного права, сопровождающих образовательные отноше- ния, а также комплексных институтов образовательного и других отраслей права.

В отличие от Закона РФ “Об образовании”, который в силу его об- щего содержания не содержал отдельной главы, призванной регулировать специфику образовательных отношений, разработчики Кодекса обязаны выделить в самостоятельный раздел нормы и институты, направленные на регулирование именно этих отношений как непосредственного ядра, осно-

323

вы предмета правового регулирования образовательного права, и придать им соответствующую правовую форму.

Системное и целенаправленное регулирование собственно образова- тельных отношений позволит выявить их дополнительные свойства, при- знаки, что в свою очередь приведет к образованию новых правовых ин- ститутов -- институтов объектов образовательных отношений, дисципли- нарной ответственности, процессуальных отношений и др. Сообразно специфике образовательных отношений как главного компонента правово- го регулирования образовательного права будет уточнен и конкретизиро- ван метод правового регулирования отрасли, создан единый правовой ре- жим общественных отношений в сфере образования.

Углубленное понимание предмета и метода образовательного права позволит не только усовершенствовать действующее законодательство, но

и определить объективные пределы применения в образовательной сфере норм и институтов других отраслей права. В Кодекс РФ об образовании следует включить комплексные институты, осуществляющие нормативно-

правовое регулирование отношений на стыке образовательного права и административного, трудового, социального, гражданского, финансового и семейного отраслей права.

Хотя образовательное право, как и иная отрасль права, не может обойтись без комплексных институтов, закрепляющих специфику приме- нения норм и институтов других отраслей права в регулировании общест- венных отношений в сфере образования, тем не менее далеко не все случаи

заимствования действующим законодательством об образовании норм других отраслей права оправданны и правомерны. Наличие в Законе РФ «Об образовании» ряда норм, дублирующих нормы налогового, земельно- го законодательства, законодательства о воинской службе, без их дополни- тельной конкретизации применительно к специфике образовательных от- ношений и образования комплексного института образовательного права, негативно сказалось на их применении в конкретных правоотношениях. Дилемма, какой нормой следует руководствоваться, неизбежно порождала юридические конфликты на уровне как субъектов конкретных правоотно- шений, так и органов государственной власти, вовлеченных в этот спор.

Образовательное право остается одной из немногих, если не единст- венной отраслью права, в регулировании предмета которого значительную роль играют по-прежнему подзаконные нормативно-правовые акты. Закон РФ «Об образовании» обязывает Правительство устанавливать критерии и порядок предоставления обучающимся стипендий, порядок разработки,

утверждения и введения в действие государственных образовательных стандартов, размеры и порядок предоставления налоговых льгот, осущест- влять первичное нормативно-правовое регулирование и по другим доста- точно важным вопросам. В действительности предмет нормотворческой деятельности Правительства значительно шире его законодательно уста-

324

новленных полномочий. Ибо оно свои актами вынуждено восполнять про- белы федеральных законов, в том числе и нормы отсутствующих законов, принятие которых было прямо предусмотрено Законом РФ «Об образова- нии», Федеральным Законом «О высшем и послевузовском профессио- нальном образовании». Образно говоря, федеральные законы об образова- нии пока что тонут в море подзаконных нормативно-правовых актов, при-

нимаемых Правительством Российской Федерации и Минобразованием России.

Превалирование подзаконных актов над законами в регулировании общественных отношений было характерно для СССР, где исполнительная власть и ЦК КПСС были действительными законодателями, тогда как Вер- ховный Совет СССР участвовал в законотворческом процессе эпизодиче- ски и лишь по наиболее важным, основополагающим вопросам. В частно- сти, в сфере образования действовал только один закон «Основы законода- тельства Союза ССР и союзных республик о народном образовании».

В условиях РФ, конституция которой закрепила принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, право принятия законов признается прерогативой законодательной власти, а соотношение законов и подзаконных актов в нормативно-правовом регулировании об- щественных отношений меняется кардинальным образом. Закон становит- ся основным источником права, тогда как главной задачей федеральных органов исполнительной власти становится не правотворчество, а испол- нение принятых и вступивших в действие федеральных законов.

Задача приведения в соответствие с Конституцией РФ соотношения законов и подзаконных нормативно-правовых актов в сфере образования и первичного регулирования образовательных отношений только федераль- ными законами может быть успешно и оперативно решена путем подго- товки и принятия Кодекса РФ об образовании. Призванный дать системное

икомплексное регулирование образовательных отношений, Кодекс станет основополагающим законом, который позволит установить первичное ре- гулирование отношений не только на уровне принципов и общих норм, но

иконкретных предписаний, опосредующих специфику отношений в от- дельных сферах образования. Тем самым потребность в подзаконном пра- вотворчестве значительно уменьшится, а большая часть действующих под- законных актов утратит силу.

При помещении всех законодательных предписаний по вопросам об- разования в одном кодифицированном акте станет ненужным и бесполез- ным какое бы то ни было их дублирование, если, конечно, законодатель не сочтет нужным, “руководствуясь интересами пользователей закона”, вос- производить нормы Общей части Кодекса в разделах и главах его Особен- ной части. Кодификация образовательного законодательства будет способ- ствовать и максимальному сокращению противоречий, поскольку число факторов, способствующих их появлению, при этом способе систематиза-

325

ции законодательства существенно сокращается. Внутренняя логика, принципы и иные положения, которым будут подчинены все нормативные предписания Кодекса, исключает возможность появления противоречивых норм. Единство содержания Кодекса состоит не только в его схеме и пред- мете, но и в последовательном логическом согласовании всех его положе- ний. Такова закономерность права вообще, которое всегда должно быть “внутренне согласованным выражением, которое не опровергало бы само себя в силу внутренних противоречий”.

Кодекс РФ об образовании, ориентированный на максимально пол- ное регулирование образовательных отношений, должен содержать такой уровень нормативно-правового регулирования, который обеспечивал бы прямое действие всех его норм, не связывая их реализацию в конкретных отношениях с принятием каких-то дополнительных законов или подзакон- ных нормативно-правовых актов. Таким образом, Кодекс устранит одну из основных причин пробельности действующего законодательства, когда под предлогом подготовки специального закона законодатель в принимае- мом им законе не помещает значительную часть норм права, необходимых по предмету этого закона.

Благодаря Кодексу представляется возможным преодолеть еще один существенный недостаток Закона РФ «Об образовании» - отсутствие дей- ственных механизмов реализации закрепленных им прав участников обра- зовательных отношений. Малый объем Закона, а также недостаточное

внимание законодателя к проектированию механизмов реализации норм права, приводит к тому, что в настоящее время участники образовательных отношений не могут реализовать своих конституционных прав и полага- ются только на добрую волю обязанных лиц ( выдача заработной платы работникам системы образования, финансирование образовательных уч- реждений и др.)

Кодекс РФ об образовании, как и кодекс любой иной отрасли права, должен закреплять только те права участников образовательных отноше- ний, которые имеют надежный и действенный механизм реализации в кон- кретных отношениях и обеспечены мерами государственного принужде- ния. Понятно, что разработка таких механизмов представляет собой са- мую сложную задачу законотворческого проектирования, но без ее пози- тивного решения, нельзя надеяться на успех проектируемого закона. Дек- ларативность норм является законотворческой ошибкой, способной не только снизить эффективность соответствующих норм права, но и усили- вать нигилистические устремления в правовой психологии населения, его желании исполнять и соблюдать действующие законы.

В настоящее время имеются все необходимые условия для плодо- творного решения поставленной задачи: стабилизация отношений в обще- стве и сфере образования; наличие обширной нормативной базы, содер-

326

жащей регулирование образовательных отношений на уровне федеральных законов, федеральных подзаконных нормативно-правовых актов, законо- дательства субъектов РФ и нормативно-правовых актов органов местного самоуправления; конкретные результаты научного осмысления практики действия норм и институтов образовательного права, полученные в ходе исследований, проведенных Минобразованием России, иными органами управления образованием и научными коллективами.

Поставленный в повестку дня вопрос о подготовке и принятии Ко- декса РФ об образовании требует незамедлительного решения компетент-

ными федеральными органами исполнительной власти соответствующих организационных, правоприменительных, материальных, кадровых и иных вопросов. Важным и необходимым условием успешного проведения такой работы являются четкие представления об основных направлениях и эта- пах работы, которую предстоит осуществить в процессе подготовки проек- та Кодекса.

По нашему мнению, процесс проектирования Кодекса РФ об образо- вании до его внесения в Государственную Думу включает в себя следую- щие стадии:

1)сбор и систематизация нормативно-правового материала по во- просам образования, действующего в Российской Федерации на уровне Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, а также за рубежом;

2)разработка концепции Кодекса и его схемы;

3)подготовка текста проекта Кодекса;

4)согласование проектируемых новелл с Конституцией РФ, феде- ральными конституционными законами, нормами международного права, другими федеральными законами ;

5)государственно-общественная экспертиза подготовленного проек-

та;

6)доработка проекта в соответствии с замечаниями, предложениями, высказанными в ходе экспертизы.

Систематизация нормативно-правовых актов по вопросам образова- ния должна проводиться по уровням образования и завершиться подготов- кой ряда инкорпорированных сборников нормативно-правовых актов типа «Сборник нормативных актов по вопросам общего образования», «Сбор- ник нормативных актов по вопросам высшего и послевузовского профес- сионального образования».

Отдельный сборник следует составить по итогам инкорпорации за- конов субъектов Российской Федерации. Особый интерес представляют законы об образовании стран-участников СНГ и стран Балтии, которые

имеют общую с российским законодательством историческую основу и содержат немало оригинальных вариантов нормативно-правового регули- рования образовательных отношений, направленных на сохранение и раз-

327

витие образования в кризисных условиях, во многом сходных с россий- скими. При проектировании Кодекса РФ об образовании следует также учесть опыт стран «дальнего» зарубежья, особенно передовых развитых стран, как для восприятия отдельных прогрессивных институтов образова- тельного права, так и для обоснованной критики предложений о переводе нормативно-правового регулирования образовательных отношений России на принципы и нормы законодательства стран Европы или США.

Имеется настоятельная потребность в подготовке сборника норма- тивно-правовых актов по вопросам образования, принятых ООН, ЮНЕ- СКО, Советом Европы и другими международными организациями, кото-

рые содержат общепризнанные нормы и принципы международного права и которые ст. 15 Конституции РФ закрепила в качестве составной части правовой системы Российской Федерации. Проектировать Кодекс РФ об образовании без учета этих норм значит сознательно планировать подго- товку бездействующих нормативных положений, поскольку нормы меж- дународного права имеют приоритет над нормами российского законода- тельства.

Важной стадией проектирования Кодекса РФ об образовании являет- ся подготовка его концепции, т.е. документа, который содержал бы теоре- тическое обоснование основных положений Кодекса, в том числе его предмета, схемы, оптимального варианта нормативно-правого регулирова- ния образовательных отношений, правового механизма, способного обес- печить реальное действие проектируемых новелл.

Как показывает законотворческий опыт, всякие попытки проектиро- вать текст закона или иного нормативного акта сразу, без подготовки его концепции и определения теоретических основ приводят к тому, что под- готовленный проект, особенно если он имеет своим предметом какую-либо широкую сферу отношений, устанавливает исходные, первичные нормы отрасли права или законодательства, оказывается недостаточно совершен- ным.

Не имея четких представлений о специфике регулируемых отноше- ний, эффективных способах их правового регулирования, разработчики за- конопроекта чаще всего ограничиваются написанием общих, неконкрет- ных норм права и к тому же лишенных действенных способов их юриди- ческой охраны и защиты, а подготовку и принятие конкретных норм, оп- ределяющих суть и содержание нормативно-правового регулирования,

предусматривают в отдельном законе либо передают в ведение органов исполнительной власти.

Подготовленная в 2001 г. Концепция общей части Кодекса РФ об об- разовании ( 36; 57) формулирует теоретические представления относи- тельно всех основных положений данного законопроекта. В Концепции

прежде всего определяется содержание предмета правового регулирования Кодекса РФ и раскрывается роль образовательных отношений как основы

328

данной отрасли, которая имеет уникальный характер и требует оригиналь- ного метода правового регулирования. Комплексные институты в системе образовательного права носят производный, зависимый от образователь- ных отношений характер.

Авторами Концепции разработали достаточно стройную и логиче- ски последовательную структуру (схему) Кодекса, определили все его компоненты на уровне частей, разделов и глав, а также последовательность их расположения в акте. Предлагается в Кодексе выделить Общую и Осо- бенную части, подразделив первую часть на 4 раздела и 20 глав, а вторую на 12 разделов. В Схеме Кодекса закреплена система правовых институ- тов, необходимых для обеспечения полноты правового регулирования предмета отрасли, а также отражена логику их взаимосвязи и взаимообу- словленности. Тем самым представляется возможным определить не толь- ко единство правовых институтов, их принадлежность к одной отрасли, но и увидеть их качественное различие, ту специфику, которая присуща каж- дому институту и должна быть адекватно выражена в системе норм права.

В Концепции основополагающее внимание уделяется обоснованию содержания отдельных глав Общей части Кодекса а также разработке пра- вовых средств, способных обеспечить реальное действие норм права, за- крепляемых ими прав и обязанностей. Авторы Концепции пытаются найти действенные способы преодоления всех существенных недостатков зако- нодательства об образовании, в том числе его декларативности, пробелов и противоречий, предлагают перспективные модели нормативно-правового регулирования образовательных отношений. В Концепции по ряду право- вых институтов приводится несколько вариантов нормативно-правового регулирования.

Конечно, в значительная часть концептуальных положений отражено компетентное мнение их авторов, которое не всегда достаточно обстоя- тельно аргументировано эмпирическим материалом, результатами иссле- дований эффективности действия норм права, прогнозными оценками. Этот недостаток Концепции, к сожалению, является общим для всей зако- нотворческой практики не может быть преодолен отдельной группой спе- циалистов.

Чтобы поставить законотворчество на подлинно научную основу нужно организовать системное исследование эффективности действия норм права, нечто вроде социально-правового мониторинга за действием вновь принимаемых законов и факторов, препятствующих реализации этих законов в конкретных отношениях. Лишь располагая наличным эмпи- рическим материалом, можно требовать от авторов Концепции социологи- ческой обоснованности их теоретических положений. Обязывать же спе- циалистов проводить социально-правовые исследования в процессе разра- ботки Концепции, значить создавать ситуацию аналогичную погоне за

329

двумя зайцами, и тем самым заранее, с самого начала обрекать себя на очевидные негативные результаты такой погони.

Разработка Концепции Кодекса РФ об образовании -- самостоятель- ная и наиболее ответственная стадия законотворчества, на которой проек- тантам предстоит в какой то мере предугадать правотворческую волю за- конодателя и подготовить такой текст, который был бы одобрен им в пер- вом чтении и взят за основу для дальнейшей законотворческой работы. Наибольшую сложность при проектировании скорее всего будет представ- лять Особенная часть Кодекса, предмет которой за, исключением отноше- ний в сфере высшего и послевузовского профессионального образования, не был урегулирован на федеральном законодательном уровне.

Помимо содержательной стороны, т.е. норм, адекватно отражающих специфику регулируемых отношений, текст проекта должен характеризо- ваться ясностью и четкостью, что обеспечивается соблюдением правил

русского языка и умелым применением логических приемов оперирования понятиями и иными формами мышления. Подготовка текста проекта Ко- декса, удовлетворяющего названным и остальным требованиям законода- тельной техники, предполагает одновременное участие в работе над тек- стом квалифицированных специалистов в области образования, юристов, лингвистов, экономистов, а также специалистов в области логики.

Ответственным этапом законопроектной работы -- стадия согласо- вания проектируемых нормативных предписаний с действующими норма- ми российского и международного права. Проектанты должны с самого начала принимать меры к тому, чтобы нормативные положения Кодекса полностью соответствовали Конституции РФ, нормам и принципам меж- дународного права, а также были последовательно согласованы с дейст- вующими нормами права других отраслей права, т.е. по вертикали и гори- зонтали. Отсутствие такой процедуры при подготовке Федерального зако- на “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “Об образовании”, привело к тому, что в законе сохранились и, как уже говорилось ранее, по настоящее время действуют противоречия нормам ГК РФ и КЗоТ. Имеют- ся и положения, противоречащие ст. 43 Конституции РФ в части бесплат- ности дошкольного и среднего профессионального образования.

Сказанное не означает того, что проектанты не могут предлагать предписаний, противоречащих действующим нормам законодательства об образовании или других отраслей права. Запрет на проектирование новелл, противоречащих действующим нормам, значительно ограничивал бы воз- можности проектантов в подготовке оптимального варианта нормативно- правового регулирования. Проблема состоит в другом: нужно знать о

имеющемся противоречии и уже на стадии проектирования подготовить проект решения об его устранении. Это может быть проект решения о при- знании действующей нормы утратившей силу, либо решение о внесении

330