6. Основные направления трансформации уставов муниципальных образований в 1990-2000 гг.

Возможность принятия уставов муниципальных образований впервые была установлена Законом "О местном самоуправлении в Российской Федерации" от 6 июля 1991 г. № 1550-I.

Законом было определено, что в пределах, установленных законодательством, районный, городской Советы принимают, а поселковый, сельский Советы могут принимать положение (устав) о местном самоуправлении на подведомственной территории. Положение (устав) о местном самоуправлении регистрируется органами государственной власти соответствующих края, области, автономной области, автономного округа.

В положении (уставе) о местном самоуправлении должны были конкретизироваться функции, порядок работы, система и структура местных органов власти и управления, разграничение полномочий между ними, организация территориального общественного самоуправления населения.

Особенность регулирования уставов состояла в том, что, во-первых, не был определен юридический статус этого документа. Во-вторых, предмет регулирования был ограничен. В частности не предусматривалось регулирование вопросов экономической и финансовой основ местного самоуправления, порядка формирования и исполнения местных бюджетов, управления муниципальной собственностью.

Наконец, фактически отсутствовала реальная возможность конкретизации тех вопросов, которые согласно закону должны были отражаться в уставе.

Функции, порядок работы органов местного самоуправления подробно регламентировались законом: избрание Совета, порядок созыва сессии Совета, порядок проведения сессии Совета, формирование повестки дня сессии, гласность в работе Совета, вопросы, решаемые исключительно на сессии Совета, порядок принятия решений, состав и порядок работы постоянных и временных комиссий совета и т.д.

Аналогичной была и регламентация в отношении администраций.

Не менее подробно были регламентированы структура местных органов власти и управления, которые состояли из местных советов и местной администрации.

Законом были определены исчерпывающим образом полномочия поселковых и сельских советов, полномочия районных, полномочия городских советов, структура управления городом. Полномочия поселковых и сельских администраций, районных, городских администраций также определялись исчерпывающим образом и детально расписывались по основным направлениям деятельности.

Не менее подробно регламентировался порядок взаимоотношений администрации и совета.

Определялся статус главы администрации, его полномочия и порядок деятельности.

Исчерпывающим образом определялись социальные гарантии руководителей Совета, местной администрации, других должностных лиц, ответственность местных Советов, местной администрации, ограничения для должностных лиц местной администрации.

В результате такой детальной регламентации уставы либо содержали отсылочные нормы, либо просто воспроизводили положения закона.

Определенные особенности содержались в уставах в отношении органов территориального общественного самоуправления, поскольку их компетенция согласно закону определялась полномочиями, передаваемыми местными Советами и местной администрацией.

Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. N 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" деятельность городских и районных Советов народных депутатов была прекращена, а их функции возложены на соответствующие местные администрации.

При этом установлено, что главы местных администраций, назначенные или избранные до вступления в силу Указа, являются главами местного самоуправления

Указом утвержденоПоложениеоб основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы и установлено, что Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации", другие законодательные акты применяются в части, не противоречащей Указу.

Ни Указом, ни Положением не предусматривалась необходимость внесения изменений в уставы муниципальных образований. При этом Положением устанавливалось, что внесение таких изменений, как и принятие уставов, относится к компетенции представительных органов местного самоуправления.

Указ предусматривал, что выборы представительных органов городов и районов должны проводиться в период с 1993 по 1994 гг.

Однако, их избрание в действительности было проведено только в конце 1996 – начале 1997 гг. после принятия Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

Названными законами установлена обязательность выборов органов и должностных лиц местного самоуправления, как гарантию конституционных прав граждан, определены порядок и сроки проведения названных выборов не позднее 16 месяцев со дня вступления в законную силу Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ.

В силу указанных выше причин до избрания новых представительных органов в городах и районах изменения в уставы муниципальных образований не вносились и вноситься не могли.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ внес принципиальные изменения в регулирование местного самоуправления в РФ, которые потребовали столь же принципиального изменения уставов муниципальных образований.

Закон определил статус устава, как нормативно-правового акта муниципального образования, обладающего высшей юридической силой. Это предполагало подробную юридическую проработку названного документа.

В соответствии с Конституцией РФ Закон решение многих вопросов относил на усмотрение населения и органов местного самоуправления. Выбранные варианты решений должны были закрепляться в уставе.

1. Законом устанавливалась одноуровневая модель местного самоуправления. При этом ни одно поселение, независимо от численности населения не могло быть лишено права на самоуправления. Соответственно, в уставах определялась территория, на которой осуществляется местное самоуправление.

2. Согласно закону структура органов местного самоуправления определялась населением, в случае утверждения устава на референдуме, или представительным органом, если устав утверждался этим органом самостоятельно. Закон устанавливал обязательность формирования только представительного органа местного самоуправления. Все остальные органы и должностные лица, включая главу местного самоуправления и местную администрацию, могли предусматриваться уставами муниципальных образований.

В этой связи уставы содержали подробное изложение структуры органов местного самоуправления.

Фактически сложились три превалирующие структуры. Наибольшей по численности структура «сильный мэр-совет», когда глава местного самоуправления возглавлял деятельность и представительного и исполнительного органов. На втором месте находилась модель «разделения властей», при которой глава возглавлял местную администрацию, а представительный орган председатель, избранный из его состава. Третьей по численности являлась модель «совет-управляющий», когда представительный орган нанимал на условиях трудового договора специалиста в сфере муниципального управления (сити-менеджера) для руководства местной администрацией, а деятельность представительного органа направлялась главой местного самоуправления.

В соответствии с выбранной моделью устав содержал распределение основных полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления.

Законом определялись полномочия отнесенные к исключительной компетенции представительного органа. Было указано, что к этой компетенции могут быть отнесены и иные вопросы в соответствии с уставом. Это вызвало появление в уставах соответствующих разделов.

3. В соответствии с Конституцией Закон определял лишь общие принципы организации бюджетного процесса в муниципальном образовании, относя разработку конкретных положений к компетенции устава и правовых актов местного самоуправления. Аналогичной являлась и ситуация с управлением муниципальной собственностью. Соответственно, в уставы включались необходимые разделы.

4. Закон содержал лишь понятие территориального общественного самоуправления, относя его организацию к компетенции органов местного самоуправления. Это вызвало появление в уставах соответствующих разделов.

5. Закон относил регулирование проведения местных референдумов и муниципальных выборов к компетенции органов гос власти субъектов РФ. Поэтому в уставах по данному вопросу содержались отсылочные нормы на законодательство субъектов. В отношении проведения сельских сходов и народной правотворческой инициативы, а также иных форм прямого волеизъявления избирателей Закон предоставлял право регулирования уставами муниципальных образований, что вызвало появление соответствующих разделов. В частности, в уставе г. Челябинска содержались положения о проведении конференции избирателей.

Помимо указанных вопросов согласно статье 8 закона в уставе должны были содержаться

Статья 8. Устав муниципального образования

1. Муниципальное образование имеет устав, в котором указываются:

1) границы и состав территории муниципального образования;