Организационные структуры управления

Важнейшим звеном механизма управления являются его организационные структуры — система органов власти и управления в области охраны окружающей среды и природопользования. К управлению причастны все ветви власти: президентская, представительная (законодательная), исполнительная и судебная. Каждая из них выполняет свои функции и имеет подразделения, специально уполномоченные для регулирования сферы природопользования. Организационно управление природопользованием и природоохранной деятельностью осуществляется посредством территориального и отраслевого принципов.

Окружающая среда как объект управления в своей основе неделима и в каждом регионе своеобразна. Объекту управления должна соответствовать и система органов управления, отражающая, с одной стороны, целостность природы, с другой — ее региональное своеобразие. Именно такой подход к проблемам природопользования обеспечивается территориальным принципом управления, который реализуется в нашей стране следующим образом.

Глава государства — президент в соответствии с Конституцией издает декреты, указы, распоряжения, директивы (в том числе касающиеся экологических проблем), которые имеют силу на всей территории страны. Президент лично или через создаваемые им властные структуры контролирует соблюдение экологического законодательства местными органами управления и самоуправления, а также подведомственными органами.

Парламент — Национальное собрание, являясь представительным и законодательным органом государства, определяет основные направления государственной экологической политики, принимает законодательные акты в области охраны окружающей среды и природопользования, при необходимости объявляет территории зонами экологического бедствия. В Палате представителей Национального собрания действует Постоянная комиссия по проблемам чернобыльской катастрофы, экологии и природопользованию, от которой зависит окончательная форма принимаемых экологических законов.

Правительство — Совет Министров является центральным органом государственного управления, осуществляющим исполнительную власть в республике. Он, в частности, реализует государственную экологическую политику: обеспечивает разработку и выполнение экологически программ и крупных природоохранных мероприятий; координирует деятельность министерств и иных республиканских органов управления в части охраны окружающей среды и природопользования; определяет направления международного экологического сотрудничества.

На местах территориальный принцип управления реализуется областными, городскими, районными, поселковыми, сельскими Советами депутатов, а также их исполкомами, которые несут ответственность за состояние окружающей среды и выполнение государственных экологических программ, прочих природоохранных мероприятий на подведомственных территориях, разрабатывают и утверждают местные программы охраны природы, организуют их материально-техническое и финансовое обеспечение.

Отраслевой принцип управления проявляется в осуществлении государственного контроля за состоянием окружающей среды и принятии мер по ее охране со стороны органов специальной компетенции — отраслевых министерств и ведомств, которые уполномочены выполнять природоохранные функции.

Основным государственным органом управления в области охраны окружающей среды и природопользования является Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды. На него возложены следующие функции:

Министерство лесного хозяйства контролирует состояние, использование, воспроизводство и охрану лесов, осуществляет их государственный учет, ведет государственный лесной кадастр.

Министерство сельского хозяйства и продовольствия отвечает за качество используемой для орошения воды, применение пестицидов и их воздействие на экологическое состояние почв.

Министерство жилищно-коммунального хозяйства осуществляет координацию и методическое руководство деятельностью местных органов власти по эксплуатации источников водоснабжения, канализационно-очистных систем и систем удаления и переработки твердых отходов.

Министерство внутренних дел обеспечивает охрану атмосферного воздуха от вредного воздействия транспортных средств, оказывает иное содействие природоохранным органам при осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды. В его составе имеются и подразделения экологической милиции.

Государственный таможенный комитет предотвращает вывоз животных и растений, занесенных в Красную книгу, препятствует незаконному ввозу товаров, представляющих экологическую опасность.

Государственный комитет по имуществу занимается вопросами учета земель, ведет государственный земельный кадастр, контролирует использование и охрану земель, руководит землеустроительной службой.

Управление делами президента осуществляет руководство природоохранной деятельностью на территории национальных парков и заповедников.

Государственная инспекция по охране растительного и животного мира при президенте обобщает информацию о состоянии ресурсов животного и растительного мира; обеспечивает государственный контроль за использованием охотничье-промысловых видов животных, промысловых запасов рыб и водных беспозвоночных; осуществляет рыбоохранную деятельность.

Значительную роль в организации контроля за качеством окружающей среды и обеспечением экологической безопасности хозяйственной деятельности выполняют общественные организации и объединения: Белорусское общество охраны природа, Белорусское общество охотников и рыболовов, Белорусский социально-экологический союз, Белорусская экологическая партия «зеленых» и др.

Следует признать, что сложившаяся в республике система управления в области охраны окружающей среды и природопользования не обладает необходимой гибкостью, но главное — обеспечивает в первую очередь отраслевые, а не природоохранные интересы: одни и те же министерства совмещают производственные функции с контролем за качеством и потреблением природных ресурсов.

Многообразие горизонтальных связей на уровне региона, тесное взаимодействие природных и социально-экономических систем обусловливают необходимость обеспечения приоритета территориального (регионального) подхода в управлении природопользованием, расширения полномочий Советов депутатов, которые ориентировали бы природопользователей всеми доступными методами на решение актуальных экологических проблем.

Оценивая сложившуюся структуру управления в области охраны окружающей среды и природопользования в целом, нельзя не отметить ее излишнюю дробность и наличие параллельно работающих подразделений. Это приводит к размытости границ ответственности конкретных органов, так что требуется дальнейшее совершенствование организационной структуры управления в целях повышения ее действенности.

14. КОНЦЕПЦИЯ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ: ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ  Концепция устойчивого развития изложена в решениях Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.). На конференции в Рио-де-Жанейро главы 179 государств одобрили план действий по устойчивому развитию, получивший название «Повестка дня на XXI век». Она была принята в связи со стремительно ухудшающейся экологической ситуацией и прогнозом о возможной глобальной катастрофе в XXI веке, которая может привести к гибели всего живого на планете. Человечество столкнулось с обостряющимся  противоречием между растущими потребностями людей и неспособностью биосферы обеспечить их. Концепция устойчивого развития предполагает позитивный синтез и системное решение  экологических, экономических, социальных и культурных проблем современности. Среди проблем экологического характера, которые окажутся основными в XXI веке, названы следующие: - изменение климата в результате выброса парниковых газов; - недостаток и загрязнение пресной воды, исчезновение лесов и опустынивание; - сокращение биоразнообразия; -накопление  отходов, загрязнение воздуха, деградация почв и экосистем, химическое загрязнение, истощение озонового слоя, урбанизация, истощение природных ресурсов, нарушение биогеохимических циклов, распространение заболеваний (включая появление новых) и т.д. Конференция в Рио-де-Жанейро ориентирует на достижение следующих целей:   a) содействие созданию структур потребления и производства, которые обеспечивают снижение экологического стресса и удовлетворение основных потребностей человечества;  b) обеспечение более глубокого понимания значения потребления и путей создания более рациональных структур потребления.   с) разработку новых концепций обеспечения благосостояния и процветания, которые позволили бы добиться более высокого жизненного уровня посредством изменения образа жизни, в меньшей степени зависели бы от ограниченных ресурсов планеты и в большей степени соответствовали ее потенциальным возможностям. Это должно найти свое отражение в новых системах национальных счетов и других показателях устойчивого развития. В некоторых странах мира существует весьма высокий уровень потребления. Это обусловливает чрезмерный спрос и нерациональный образ жизни среди богатых слоев населения, что приводит к чрезвычайно высокой нагрузке на окружающую среду. В то же время бедные слои населения не в состоянии удовлетворить свои потребности в продовольствии, медицинском обслуживании, жилье и образовании. Для изменения структур потребления потребуется комплексная стратегия, направленная на изменение структуры спроса, удовлетворение основных потребностей бедных слоев населения и сокращение потерь и использования ограниченных ресурсов в процессе производства. Социальные задачи, согласно Декларации Рио-де-Жанейро, заключаются в следующем: a) обеспечить всем людям возможность зарабатывать на устойчивой основе средства к существованию; b) осуществлять комплексную политику в области развития человеческих ресурсов, усиления местного контроля за использованием ресурсов, включая  широкое вовлечение неправительственных организаций и местных органов управления в качестве механизмов осуществления;   c) разрабатывать  комплексные стратегии и программы, направленные на экологически безопасное и рациональное использование ресурсов окружающей среды, на искоренение нищеты, обеспечение занятости и возможности для получения дохода; d) в рамках национальных планов и бюджетов в области развития сосредоточивать внимание на инвестициях в «человеческий» капитал, при этом специальная политика и программы должны быть направлены на решение проблем сельских районов, городских неимущих, женщин и детей, национальных меньшинств. Свои программы перехода к устойчивому развитию имеют  все цивилизованные страны мира.  Президент Российской Федерации подписал Указ о переходе Российской Федерации на модель устойчивого развития в 1994 г. Сама  Концепция перехода к устойчивому развитию в России была принята в 1996 году.  В ней сказано, что, следуя рекомендациям и принципам, изложенным в документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992), руководствуясь ими, представляется необходимым и возможным осуществить в Российской Федерации последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей. В настоящее время работа над государственной стратегией устойчивого развития Российской Федерации завершена. В 2002 г. в Йоханнесбурге прошла конференция ООН по проблемам устойчивого развития - Саммит Земли. На конференции присутствовали 109 мировых лидеров, глав государств и правительств. По итогам Саммита принят итоговый документ - план действий, направленных на достижение устойчивого развития человечества, в котором говорится о необходимости сократить разрыв между богатыми и бедными странами и приложить больше усилий для охраны окружающей среды. Таким образом, термин «устойчивое развитие» сегодня имеет очень высокий статус, и признан на самом высоком уровне. Этот термин служит для обозначения будущего желательного состояния общества. То есть это нормативный образ, идеальный тип будущего общества. Такого общества еще нигде нет, но человечеству пора действовать в направлении формирования условий для устойчивого развития во всех странах мира.

15. Экологические эффекты, ущербы, издержки и их классификации. Виды эффективности

Определив сущность природопользования как взаимодействие общества, экономики и природы, мы должны понимать и осознавать существующую взаимосвязь и взаимообусловленность развития экономики от количества и качества природных ресурсов и учитывать изменения экологического потенциала вследствие развития экономики страны, региона. Другими словами, природопользование как общественное производство сопровождается не только экономическими результатами, но и экологическими.

Под экологическим эффектом в широком смысле понимается изменение в пространстве и времени окружающей среды, ее условий, количества и качества природных ресурсов.

В узком смысле под экологическим эффектом следует понимать такие изменения природной среды, ее ресурсов, которые могут ощутимо влиять в ближайшее время на экономические результаты развития страны или отдельных регионов. Данные эффекты могут быть как положительными, так и отрицательными, и их можно классифицировать по тем или иным признакам (табл. 4.1). Конечно же, необходимо понимать некоторую условность в делении экологических эффектов. Она связана с уровнем наших знаний о природе. Однако практическое значение классификации заключается в знании основных направлений изменения природы, их источников, возможности измерения и учета в оценке хозяйственной деятельности человека.

В настоящее время в оценке природопользования главным образом используются лишь экономические результаты, хотя возможность и фактическая трансформация экологического эффекта в экономический предполагает учет и первого результата. Это относится как к собственно природоохранной деятельности (например, работа очистных установок), так и к деятельности отраслей народного хозяйства, непосредственно использующих природные ресурсы или оказывающих влияние на среду через ее загрязнение (например, лесное хозяйство, лесозаготовительная промышленность или энергетика).

Таблица 4.1.