Государственная служба в России

В России на протяжении большей части истории доминировала имперская модель бюрократии, в классическом виде сформировавшаяся в азиатских империях, а конкретнее – в Древнем Китае. Для древнекитайской бюрократии были характерны следующие черты:76

* В силу того, что император являлся единственным собственником всех земель страны, а подданные считались членами одной большой семьи во главе с «Сыном небес», чиновники были управителями по отношению к императорской собственности; * Задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий от действия неискоренимых пороков людей, чтобы обеспечить эффективную власть императора; * Для занятия должности подданному необходимо было сдать экзамены, целью которых была проверка способности кандидатов эффективно служить императору; впрочем, успешная сдача экзаменов не являлась гарантией получения должности – она всего лишь позволяла войти в число претендентов на нее, для реального занятия вакансии необходимо было дать взятку; * Финансовое благополучие бюрократов зависело не от императорского жалования (как правило, оно не покрывало расходы на получение должности), а от чиновничьего умения выжимать из подданных максимум доходов, что приводило к большой коррупции. В средневековой Руси примерно в том же положении находились назначавшиеся царем воеводы («кормленщики»), которые «кормились» с отданных в их распоряжение областей и тем самым приводили их в разорение; * Император вел усиленный контроль за деятельностью высшей и средней бюрократии посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров) и прямой связи с низшим эшелоном бюрократии. В силу того, что власть понимала опасность, исходящей от недостаточно подконтрольной бюрократии, была создана система, позволявшая держать бюрократов в узде.

Централизованное Московское государство, сформировавшееся в XV в., унаследовало многие черты Золотой Орды – деспотическую власть и бесправие подданных, сакрализацию власти (правда, уже на основе православных постулатов: царь как наместник Бога на земле). Слой “служилых людей” формировался в рамках института, который назывался «государев двор»77. В XV в. произошло слияние дворов удельных князей с двором великих князей московских и образование «государева двора» как некоторого подобия единого государственного аппарата. Этот институт сохранялся вплоть до XVIII в., хотя и претерпевал некоторые изменения. Постепенно формировалась шкала должностей (окольничьих, конюшних, стольников), функции которых сводились, в основном, к обслуживанию нужд царя и местных князей.

В период становления Московского государства появился институт кормления – система содержания и материального поощрения государственной бюрократии, занятой в органах управления на местах. Наместники царя получали не жалование, а «корм» – продукты, одежду и пр. от местного населения. Наместник, получая территорию на «корм» сроком на один-два года, управлял ею, судил население и «кормился», взимая поборы в свою пользу. Это открывало безграничные возможности для грабежа населения78.

Поначалу высшими государственными служащими становились, по большей части, представители титулованного боярства; однако затем постепенно слой «государевых слуг» сформировался в отдельную «касту» – дворянство, подавляющая часть которого находилась при этом на военной службе. При Иване Грозном был создан Разрядный приказ, который занимался делами «служилых людей».

В XVII с целью контроля за деятельностью чиновников был создан приказ Тайных дел. В его задачи входили обеспечение слаженной работы механизма самодержавной власти, контроль за точным выполнением распоряжений царя и пресечение казнокрадства. Тайный приказ подчинялся непосредственно царю: через него он мог осуществлять контроль за деятельностью госслужащих сверху донизу.

Главным институциональным новшеством в системе государственной службы в XVIII в. стало введение «Табеля о рангах», произошедшее в 1722 г. «Табель» три иерархические лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой. Основным путем продвижения по иерархической лестнице являлась выслуга лет; при этом верхней ступенькой продвижения по этому принципу был пятый класс, пожалование в более высокие чины производилось лишь по усмотрению императора.

Во время правления Александра I в структуре бюрократического аппарата произошли определенные изменения. По проекту известного государственного деятеля М.М.Сперанского в 1810 г. был создан Государственный совет, который готовил и предоставлял законопроекты царю на утверждение, а также осуществлял контроль над бюджетом и деятельностью министерств.

Во второй половине XIX-начале XX вв. на повестку дня множество раз вставал вопрос об отмене Табеля, однако ни при Александре II, ни при Александре III, ни при Николае II старая система гражданских чинов не была отменена. Изменения лишь коснулись принципов занятие должностей: в 1906 г. был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования.