Реформа государственной службы Великобритании

Основы бюрократической системы Великобритании были заложены еще в середине XIX века. В 1854 году Стафорд Норткот, находившийся тогда в должности премьер-министра, и Чарльз Эдвард Тревельян, бывший в то время членом администрации Ост-Индской компании, представили парламенту доклад, в котором обозначили острую необходимость создания квалифицированной гражданской службы, комплектуемой на основе профессиональных качеств людей21. Авторы доклада предлагали объединить персонал всех министерств в единую гражданскую службу, ликвидировать систему патронажа и ввести систему открытых конкурсных экзаменов для желающих занять позицию в управленческом аппарате22. Реализация предложенных мер заняла полтора десятилетия. В 1855 году была создана Комиссия по делам гражданской службы, основной целью которой являлось проведение конкурсов на замещение государственных должностей23. В 1859 г. был принят закон о пенсиях, по которому чиновники для выхода на пенсию в случае отставки должны были получить специальный сертификат Комиссии. В 1860е гг. все государственные служащие были разделены на три класса – администраторов, исполнителей и клерков. В 1870 г. был издан приказ, установивший обязательность открытых экзаменов и передавший Комиссии руководство новой системой набора чиновников.

Проведенная в 1855-1870 гг. реформа радикальным образом изменила устройство бюрократического аппарата Великобритании. Система государственной службы, действовавшая до середины XX в. и характеризовалась следующими чертами24:

* Замкнутым и кастовым характером служб. Административные должности получали в основном выпускники Оксфорда и Кембриджа. Система продвижения по службе отличалась жесткостью на всех уровнях, возможности перехода из одного министерства в другое были ограничены. Значение больше придавалось месту чиновников в министерской иерархии, чем их профессиональным навыкам и заслугам; * Зависимостью перехода в тот или иной класс от уровня образования (преимущественно гуманитарного); * Приемом на государственную службу по результатам конкурсного экзамена. Комиссия по делам гражданской службы, основанная в 1855 г. и осуществлявшая найм на гражданскую службу, проводила квалификационный письменный экзамен, базирующийся на образовательных программах Оксфорда и Кембридж; * Отсутствием единого контролирующего и управляющего органа; * Отсутствием кадровых изменений при смене правительства (в отставку подавали только политики – министры и их заместители).

В 1950—1960е гг. система государственной гражданской службы Великобритании стала подвергаться серьёзной критике. Лейбористы были недовольны кастовым характером госаппарата; консерваторов возмущала расточительность бюрократии и стремление к максимизации бюджета различных министерств. В 1966 году была создан Комитет по реформе государственной службы под председательством лорда Фултона. Через два года Комитет представил правительству доклад «Государственная служба», в котором была признана неадекватность системы гражданской службы Великобритании реалиям второй половины XX столетия и предложены конкретные шаги по её модернизации25. К недостаткам госаппарата того времени авторы доклада отнесли26:

* Не инициативность государственных служащих: бюрократы лояльны в первую очередь по отношению к своему министру, поэтому последовательно осуществляют его политическую линию, редко проявляя инициативу; * Не участие чиновников в формировании политики и принятии решений: члены государственного аппарата должны принимать участие в выработке и принятии решений, касающихся сферы компетенции министерств, в которых они работают; * Недостаточный контакт между государственной службой и гражданским обществом; * Отсутствие централизованного органа по руководству государственной службой; * Громоздкость системы административных классов: система из 47 общих классов гражданских служащих и 1400 департаментских классов непригодна для быстрого и оперативного решения общественных проблем.

Члены Комитета Фултона выдвинули рекомендации по совершенствованию системы государственной службы. Главная идея заключалась в необходимости заимствования управленческого опыта у бизнеса и внедрения менеджерских практик в работу госаппарата. Для преодоления косности и неповоротливости бюрократического аппарата с чиновников можно снять те функции, которые может выполнить частный сектор27. Предлагалось упразднить разделение служащих на классы, почти непреодолимой стеной отделявшие специалистов от «профессиональных администраторов», и создать возможности для привлечения талантливых людей “со стороны” (из бизнеса или науки) сразу на высокие посты в административной иерархии через “боковой вход”, т.е. без прохождения ими ступеней бюрократической лестницы. Тем самым государственная служба стала бы менее замкнутой сферой28. Еще одним важным предложением была профессионализация: рекомендовалось открыть Колледж гражданской службы для повышения и унификации администраторов в сфере государственного управления.

Хотя основной комплекс реформ государственной службы был проведен после прихода к власти М.Тэтчер, некоторые преобразования были осуществлены еще до 1979 г. В 1971 году вместо системы из 47 общих классов гражданских служащих и 1400 департаментских классов были образованы три основные группы чиновников29. Группу старших политических и административных руководителей составили чиновники административного класса. Они несли личную ответственность перед министром за руководство в своей области30.

Вторая группа – административная. Она включает две ступени: ученик администратора и старший исполнитель. Административная группа решает большой круг вопросов – от координации деятельности аппарата управления и руководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей31.

Третья группа объединяет научно-профессиональных работников и технических специалистов. В нее входят ученые, инженеры, архитекторы, специалисты, занятые профессиональной подготовкой чиновников. Была учреждена также вспомогательная группа технических работников (чертежники, секретари, делопроизводители).

В соответствии с рекомендациями комитета Фултона организационная структура министерств была перестроена таким образом, чтобы приблизить их к решению политических задач32. В министерствах появились отделы по планированию политики: их задачей стало следить за тем, чтобы повседневные политические решения в ведомствах принимались с учетом долгосрочных политических перспектив. Советник министра по вопросам политики назначался на должность из числа лиц, не принадлежавших к гражданским служащим. В дополнение к этому министру предоставили право нанимать на временной основе такое число экспертов, какое он сам сочтет необходимым.

Общим результатом предпринятых мер стало значительное повышение роли специалистов в противовес высокопоставленным чиновникам, имевшим высшее гуманитарное образование, большие связи, но весьма поверхностно разбиравшихся в проблемах той сферы, за которую они несли ответственность33. К началу 1990х гг. лишь около 25% государственных служащих были гуманитариями, в то время как специалисты составляли 60% руководителей подразделений госаппарата.

Ставшая в 1979 г. премьер-министром М.Тэтчер не имела четко очерченной концепции реформы государственной службы; но она воспринимала бюрократический аппарат как расточительный и неэффективный институт управления. Вследствие этого правительство Тэтчер начало с анализа расходов отдельных министерств и их постепенного сокращения. Всем ведомствам было предложено проанализировать свои расходы и дать предложения по их сокращению. После утверждения сокращений премьером ответственность за их осуществление возлагалось на постоянных секретарей министерств34. Благодаря последовательности и упорству в реализации программы сокращений к 1986 г. ежегодной экономии добились около 950 млн. ф. ст.

К середине 1980х гг. в правительстве Великобритании созрело понимание необходимости реализации более радикальных мер, направленных на изменение административной культуры госаппарата. Именно тогда М.Тэтчер и ее подчиненные стали готовить реформу, основной замысел которой состоял в том, чтобы устранить жесткую грань, отделявшую государственное управление от управления крупным бизнесом. Изменяя организационную структуру госслужбы, порядок её комплектования и принципы ее функционирования стремились использовать опыт управления, накопленный в коммерческом секторе экономики35. Предлагалось расформировать единую систему госслужбы, сделать распорядительные департаменты заказчиками для исполнительных агентств, а остальные подразделения перевести на полурыночные начала36.

Активное внедрение рыночных механизмов и стимулов в работу государственной службы началось после запуска программы «Следующие шаги» в 1988 г. Конкретными мерами, предпринятыми правительством в этот период, были37:

* Разделение всех правительственных структур на две категории –министерства и исполнительные агентства. На министерства возложены функции по осуществлению общего руководства, в то время как исполнительные агентства оказывали услуги населению от имени министерств. Примерами распорядительных министерств Великобритании являются Министерство торговли и промышленности, Министерство культуры, СМИ и спорта; примерами исполнительных агентств – Агентство по охране окружающей среды, Агентство по делам королевских парков; * Перевод исполнительных агентств на договорные отношения с министерствами. Министерства и агентства заключают между собой специальные соглашения, в которых прописаны обязательства агентства по предоставлению услуг и отчетности, а также его ответственность перед министерством. Практика показывает, что подписание такого рода соглашений позволяет агентствам стать более независимым и повышает эффективность их работы; они имеют право самостоятельно формировать свой штат и выбирать способы, предоставления услуг потребителям. Агентства возглавляются генеральными директорами (chief executives), которые в соответствии с рамочным соглашением, заключаемым с министром, несут персональную ответственность за текущую деятельность агентства. Сметы агентств согласуются с головным министерством и Казначейством. В общей сложности в Великобритании насчитывается около 130 агентств. В качестве примера можно назвать такие, как Агентство королевских парков, Агентство по сельскохозяйственным платежам, Агентство службы тюрем38. * Поощрение передачи на контрактной основе многих функций и операций от исполнительных агентств частным организациям, которые, однако, находятся под правительственным контролем, обязаны следовать издаваемым для них инструкциям и имеют формальный статус полуавтономных неправительственных организаций, или сокращённо «кванго»39. Примером «кванго» являются медицинские учреждения в графствах Шотландии. Работа «кванго» как публичных корпораций регулируются рамочными соглашениями, которые определяют профиль, цели и задачи их деятельности, а также параметры оценки качества их работы и финансовой эффективности40. Третьей стороной в таких соглашениях выступает Казначейство, поскольку соглашения устанавливают объем и порядок финансирования «кванго», а также общие условия их трудовых отношений со своим персоналом. Руководители «кванго» несут полную ответственность за их работу и обладают широкими правомочиями, включая право определения штатного расписания и найма персонала. Руководители «кванго» при определении окладов работников руководствуются не стандартной шкалой оплаты, принятой для государственной службы, а рыночными механизмами. Такая возможность маневра позволила сократить расходы, сделать «кванго» более дешевыми для общества по сравнению с выполнявшими ранее те же функции чисто правительственными структурами. Само правительство получило право выбора подрядчика для обеспечения той или иной общественной услуги. Вступили в действие законы рыночной конкуренции, что привело к повышению качества и удешевлению общественных услуг. * Единая тарифная сетка, пенсионные и иные привилегии, ранее распространявшихся на всю государственную службу, сохранились лишь за персоналом ключевых департаментов и некоторых исполнительных агентств. Это сочеталось со снижением реальных заработков госслужащих. Если в 1970 г. жалованье служащего среднего ранга составляло 140,6% заработка по стране, то к 1993 г. оно упало до 86,8%. Жалованье же младших служащих вообще упало до 54% среднего заработка41.

Благодаря последовательному осуществлению этих мер государственная служба Великобритании, бывшая до этого единой, стала трехчленной. Рассмотрим структуру правительственных ведомств на примере Министерства культуры, СМИ и спорта (Department for culture, media and Sports)42, далее – Министерство культуры. В задачи Министерства входит оказание поддержки учреждениям культуры, таким как музеи, галереи, библиотеки, театры и т.д. Кроме того, онo курирует памятники архитектуры и парки, а также прессу и телерадиовещание. Министерству культуры подведомственно только одно агентство – Агентство королевских парков. Свою политику министерство реализует через это агентство и через вневедомственные компании («кванго»), такие как Британский музей, Национальная галерея, Британская библиотека, Совет по искусствам, Совет по делам кино, Совет по делам музеев, библиотек и архивов, Национальный благотворительный фонд науки, технологий и искусства, Мемориальный фонд национального наследия и др. Под юрисдикцию Министерства подпадают также три государственных телерадиовещательных корпорации, включая БиБиСи.

Правление вневедомственных компаний («кванго») назначается Министром культуры или заместителем министра, курирующим данное ведомство. Порядка 85% расходов Министерства осуществляется в форме грантов. Фактически основной задачей Министерства является решение стратегических вопросов и повышение эффективности деятельности находящегося в его ведении агентства и вневедомственных компаний. Кроме того, Министерство готовит отчеты для Аппарата Правительства и Парламента, а также стратегические документы43. Обязанности министерства прописаны в договоре, заключаемом с Казначейством44.

Реализация программы «Следующие шаги» позволило правительству Великобритании значительно сократить расходы на содержание аппарата, изменить корпоративную культуру государственной службы, внедрить в деятельность чиновников рыночные механизмы конкуренции, повысить качество государственных услуг и эффективность деятельности администрации. Английские исследователи позитивно оценивают “рыночный” подход к управлению государственной службой, подчеркивая при этом, что сфера общественных услуг находится пока на ранней стадии развития45.

Безусловно, государственная служба Великобритании не превратилась в подобие рынка. Однако рыночные стимулы стали обычными для служащих, а руководители агентств получили широкие возможности для маневра: например, размер оплаты труда вместо былой жестко привязанной к ступеням административной лестницы ставки стал определяться индивидуально, в зависимости от оценки качества выполненной работы. Вместо традиционных рангов теперь действуют разнообразные гибкие схемы должностей, причем не только в “next step agencies” и “кванго”, но и в ключевых департаментах.

Радикальная реформа госаппарата, проведенная М.Тэтчер, ударила по корыстным интересам бюрократии. Если раньше чиновники имели право пожизненного найма, то после введения контрактной системы и упразднения единой тарифной сетки государство перестало быть “идеальным работодателем”. Кроме того, в ходе реализации программы «Следующие шаги» сильно сократилась общая численность государственных служащих – с 723 тыс. человек в 1979 г. до 383 тыс. в 1999 г.

Лейбористы, критиковавшие административные реформ кабинета консерваторов, придя к власти в 1997 г. не изменили курс М.Тэтчер Предвыборные обещания уйти от “кванго” в практической политике уступили место прямо противоположной линии46. К середине 2000х гг. общее число “кванго” достигло 840; этот показатель включает в себя как небольшие работающие по правительственным заказам фирмы, так и такие большие корпорации, как Би-би-си или кораблестроительные компании. Что касается различного вида исполнительных структур, то в 2004 г. действовали 24 внеминистерских управления и 132 исполнительных агентства. В общем, в учреждениях этого типа работало 380 тыс. человек, т.е. около ? из общего числа служащих, насчитывавшего в тот момент 523,5 тыс. человек. Руководители этих учреждений работают в основном на базе четырехлетних контрактов, которые заключаются с ними после открытых конкурсов на занятие должности, а условия оплаты определяются в индивидуальном порядке для каждого случая.