Зарубежный опыт формирования эффективной мотивации у бюрократии

Апрель 1st, 2010

Метки: Формирование эффективной мотивации у бюрократии зарубежом

Кирилл Родионов

Зарубежный опыт формирования эффективной мотивации у бюрократии

Бюрократический аппарат – неотъемлемый институт современного общества. В то же время ни один институт не подвергается такой яростной критике, как бюрократия. Большинство отечественных предпринимателей уверено, что невозможно начать своё дело, не взяв «в долю» чиновника.

Примеров волокиты и поборов со стороны российских чиновников можно привести множество. Председатель НП «Бизнес-солидарность» Я.Яковлева, говоря о отношении бюрократов к бизнесменам, наглости и коррумпированности чиновников, заключает: «Так не может долго продолжаться. Слишком неуправляема стала масса чиновников. Слишком сильно они нас ненавидят, пытаясь обобрать любым способом. Они ничего не создают, они только рушат. Конвейер арестов, постоянный передел собственности — не отдельные события. Это прорывающиеся наружу сигналы о массовой коррупции, которая все глубже затягивает страну в неуправляемое пике. Ужесточением наказания не создашь противовеса этой армии. Нужны решительные действия, реформы, нужен возврат здравого смысла, нужна обратная связь от власти и ее реакция на события. Реакция не в виде комментариев, а в виде действия1».

О необходимости реформирования государственной службы в России говорят уже достаточно давно; пишутся программы и концепции модернизации госаппарата, принимается поправки в законы, однако эффективности в работе бюрократии от этого не прибавляется. Россия должна извлечь уроки из неудачных попыток преобразований госаппарата в последние 15 лет. Условием успешной модернизации страны является комплексная реформа госслужбы, в результате которой бюрократический аппарат будет поставлен под контроль общества. Для этого необходимо не только изучить западный опыт, но и понять, каким образом его лучше применить в России.

Теоретические подходы к проблеме бюрократии

Основы современной теории бюрократии были заложены в работах Вудро Вильсона и Макса Вебера. В 1887 г. Вудро Вильсон опубликовал статью «Изучение администрирования», в которой изложил свои взгляды на проблему государственного управления2. В.Вильсон полагал, что задачей государственной администрации является эффективное проведение в жизнь решений, принятых политическими лидерами. По мнению В.Вильсона, бюрократическому аппарату должны быть свойственны следующие черты3:

* Наличие единого управляющего центра в любой системе правления как необходимая предпосылка ее эффективности; * Организационная иерархия, как условие финансовой устойчивости; * Отделение управление от политики; * Профессионализм служащих.

Выдающийся немецкий социолог Макс Вебер в начале XX столетия провел систематизированный анализ государственной бюрократии. М.Вебер считал, что бюрократическая организация является наиболее рациональным институтом для решения задач управления в современном обществе; он утверждал, что работа административного аппарата должна осуществляться в соответствии с определенными принципами4:

* Должностные полномочия служащих должны быть закреплены в официальных нормативных документах; * Должностные лица действуют в условиях жесткой иерархии, в рамках которой чиновники, стоящие на более высокой ступени, осуществляют надзор над нижестоящими; * Управление государственным учреждением основывается на письменных документах, поэтому в любой организации должен существовать штат клерков и секретарей; * Управление бюрократической структурой предполагает основательную специализированную подготовку кадров.

Перечисленные выше принципы в конечном счете определяют статус должностного лица как внутри, так и вне организации5.

* Работа в бюрократической организации является для гражданского служащего основной профессией; * Гражданский служащий назначается на работу вышестоящей организацией на основе профессиональной квалификации; * Пост чиновника закреплен за ним пожизненно. * Государственный служащий получает регулярную денежную компенсацию в виде обычно фиксированного жалованья и пенсионное пособие по выходу на пенсию; * Чиновник ориентирован на карьеру в иерархической пирамиде государственной службы.

Взгляды Вудро Вильсона и Макса Вебера на принципы организации бюрократического аппарата достаточно близки. Концепция рациональной бюрократии стала классической, в течение нескольких десятилетий она занимала доминирующее положение в науке о государственном управлении. Господство веберовской теоретической конструкции было обусловлено несколькими факторами6:

1. Для потребностей индустриального общества была необходима строго иерархизированная и максимально стандартизированная система управления; 2. В первой половине XX века общемировой тенденцией было усиление роли государства в экономике, для чего была нужна эффективная исполнительная бюрократия; 3. Для того времени был характерен функциональный подход к человеку как к орудию для выполнения неких общих задач, как к элементу политической, экономической или военной «машины».

Несмотря на то, что в эпоху государственного интервенционизма идеи Макса Вебера большинству экспертов и политиков казались незыблемыми, некоторые специалисты уже тогда говорили о негативном потенциале усиления влияния бюрократии на жизнь общества. Так, знаменитый австрийский экономист Людвиг фон Мизес указывал на то, что «бюрократическая система по сути своей является антилиберальной, недемократичной…она проникнута фанатичной враждебностью к свободному предпринимательству и частной собственности; она парализует бизнес и снижает производительность труда7». Классик американской социологии Роберт Мертон говорил о множестве конфликтов, возникающих в отношениях между чиновниками и их клиентурой8. Известнейший психолог Эрих Фромм в книге «Иметь или быть» отмечал: «Хотя бюрократы вызывают не меньший ужас, чем садисты, они на самом деле страшнее, потому что они даже не ощущают противоречия между совестью и долгом: совесть приказывает им выполнять свой долг, а человек как объект сострадания и доброты для них вообще не существует9». К началу информационной революции идея о пагубном влиянии бюрократизации жизни общества стала овладевать умами. Президент США Джеральд Форд прямо заявил: «Необходимым условием для свободной экономики является свобода от мелочной тирании массового правительственного регулирования. Мы напрасно тратим миллионы рабочих часов, которые обходятся потребителям в миллиарды долларов из-за бюрократических проволочек».

Экономический кризис, разразившийся в 1970х гг. в странах Запада, ознаменовал собой начало становления постиндустриального общества. Ответом на стагфляцию стала политика дерегулирования и приватизации, которая стала проводиться в развитых странах. В условиях бурного развития информационных технологий, уменьшения роли государства в экономике и нарастающего динамизма общественной жизни со всей очевидностью проявилось несоответствие бюрократического аппарата «веберовского» типа изменившимся реалиям.

В ответ на это многие исследователи стали искать пути реформирования института государственной службы. В 1980-1990х гг. сформировалось новое научное направление – New Public Management («новый государственный менеджмент»). Представители этой теоретической школы пересмотрели взгляд на проблему взаимодействия бюрократического аппарата и общества: теперь гражданин стал рассматриваться не как проситель, а как потребитель государственных услуг. Основные положения «нового государственного менеджмента» можно свести к следующему10:

* Исключительное внимание уделяется результатам и персональной ответственности государственных служащих, осуществляющих служебную деятельность на руководящих должностях. Вводятся специальные системы показателей результативности работы госслужащих – для этого используются количественные (например, количество рассмотренных дел или число ДТП со смертельным исходом) и сравнительные (сравнение поставленных перед сотрудниками целей и задач и достигнутых результатов) методы; * Многие функции государства частично приватизируются – т.е. передаются на определенных ограничительных и контрольных условиях частному сектору. Например, функция техосмотра автомобилей может быть передана частным компаниям. * Госслужащие больше не обладают правом пожизненного найма: желающие занять ту или вакансию подписывают контракт на определенный срок (к слову сказать, в Великобритании все госслужащие работают по контрактной системе); * Бюрократия не является абсолютно аполитичной: государственные служащие на высших должностях не являются политически нейтральными.

В 1993 году в свет вышла книга американских ученых Д.Осборна и Т.Гэблера, в которой авторы представили результаты исследования функционирования административного аппарата в 48 континентальных штатах США. В книге также были представлены предложения по совершенствованию бюрократической системы; по мнению Осборна и Гэблера, в работу чиновников должны внедряться рыночные стимулы, при этом сам аппарат выполнять следующие задачи11:

1. Стимулировать конкуренцию между производителями и поставщиками общественных благ. Например, частные компании, занимающиеся уборкой и благоустройством территории, конкурируют между собой за право обслуживания как можно большего количества кварталов; 2. Укреплять правовой статус граждан путем передачи функций контроля от бюрократических структур на нижние уровни – уровень местного самоуправления или самих граждан. Так, оценка работы почты может вестись по среднему времени доставки корреспонденции и числу жалоб. Органы местного самоуправления могут давать регулярную оценку работы организаций, обслуживающих сеть федеральных дорог; 3. Количественно определять производительность государственных структур, ориентируясь больше на результаты их деятельности, а не на объём освоенных ресурсов. Например, в заявках на получение бюджетных средств отраслевые министерства не составляют смету расходов на покупку материалов, оборудование и пр., а намечеют целевые показатели своей работы и приводят перечень мероприятий, которые они намерены выполнить для достижения этих показателей в будущем году. На основе этих данных ведомства уже запрашивают бюджетные средства;

4. В процессе деятельности руководствоваться чаще целями, а не инструкциями (т.е. «духом», а не «буквой» закона). К примеру, если в ходе работы с гражданами чиновник сталкивается с незнакомой ему до этого проблемой, он не обращается к инструкции и не пытается «отфутболить» клиента в другое «окно», а стремится найти нестандартное решение. По этому фактору оценивается его работа;

5. Переопределять понятие налогоплательщика в категорию потребителя и предлагать потребителям государственных услуг более широкий выбор, в частности в сфере образования, повышения квалификации, решения жилищно-коммунальных вопросов и т.д. Проще говоря, садовод, пришедший в регистрационную палату оформлять свои права собственности на земельный участок должен восприниматься не как проситель чиновничьей милостыни, а клиент, который должен быть обслужен по высшему стандарту, иначе оценка деятельности сотрудников палаты понизится; 6. Стремиться упреждать проблемы до их появления, а не разрабатывать меры их устранения. Здесь можно провести аналогию с медициной. Как известно, осуществлять ежедневную гигиену полости рта лучше, чем платить за дорогостоящие услуги стоматолога. По аналогии с этим гораздо легче организовать качественную и некоррумпированную систему пожарной инспекции, чем потом тушить пожары и возмещать убытки. Очевидно, что для этого должен быть налажен гибкий перекрестный контроль, позволяющий выявить подписание инспектором акта при отсутствии необходимых условий безопасности (со всеми вытекающими последствиями для инспектора); 7. Уделять больше внимания зарабатыванию денег, а не их растрачиванию (как это бывает традиционно). В условиях перехода к программно-целевому бюджетирванию преимущество должны иметь те министерства, которые наиболее эффективно тратят бюджетные средства12; 8. Децентрализовывать властные полномочия, руководствуясь принципом кооперации в управлении. Федеральное правительство не должно следить за тем, как устроен вывоз мусора в том или ином регионе. Центру выгодно отдать значительную часть полномочий регионам, чтобы у граждан, проживающих в провинции, не возникало ощущение, что все ресурсы страны аккумулируются в столице; 9. Предпочитать рыночные механизмы бюрократическим. Многие обслуживающие и технические функции, которыми занимаются различные подразделения министерств, можно передать частным компаниям и тем самым немного сократить госаппарат и расходы на него; 10. Ориентироваться не только на предоставление услуг общего пользования, но и на интегрирование всех секторов – общественного и частного – в процесс решения проблем граждан соответствующего административно-территориального образования. Например, в решении вопроса о строительстве Охта-центра в центре Санкт-Петербурга могут принимать участие не только менеджеры «Газпрома», но и жители Северной столицы, а также архитекторы, деятели культуры и пр.

Важно отметить тот факт, что, несмотря на стремление к внедрению рыночных стимулов в работу бюрократии, Осборн и Гэблер считали, что государством невозможно управлять так же, как бизнесом: «Государство и бизнес – фундаментально различные институты; представители бизнеса руководствуются мотивом извлечения прибыли; а представители государства руководствуются мотивом переизбрания и подтверждения полномочий действовать от лица общества13». Однако это не означает того, что государство не может применять предпринимательский подход в работе своих органов с целью повышения их эффективности.

Осборн и Гэблер в одной из своих работ указали на недостатки сметного финансирования государственных учреждений14:

* В бюджете заложено финансирование затрат, а не результатов; * В структуре государственных расходов закрепляются средства, выделяемые на реализацию уже не нужных обществу программ; * Управленческий персонал стремится расходовать деньги даже в том случае, если в этом нет необходимости, поскольку они уже предусмотрены в бюджете; * Бюджетное планирование становится чересчур сложным и неуправляемым.

Указывая на недостатки традиционного сметного финансирования, Осборн и Гэблер говорят о необходимости перехода к программно-целевому бюджетированию (или бюджетированию, ориентированному на результат, – сокращенно БОР). БОР представляет собой систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью.

Программно-целевое бюджетирование базируется на следующих принципах:

1. Финансовые средства распределяются не по видам затрат, а по программам или стратегическим целям. Под программами понимаются различные виды деятельности или мероприятия, осуществляемые министерством, и объединенные общими целями и задачами. Расходы министерств группируются по видам выпускаемой продукции/услуг, а не по видам затрат. К примеру, если в обычной заявке управления внутренних дел на финансирование используются такие статьи расходов, как «оплата труда», «приобретение расходных материалов», «приобретение оборудования» и др., то при планировании своей деятельности по результатам в обосновании затрат такого управления будут фигурировать такие статьи расходов, как «предупреждение преступлений», «раскрытие преступлений» и т.п15.

2. Программы формулируются на основе общих целей и стратегических приоритетов, согласованных с законодательными органами. Чтобы не быть «голословными», в качестве примера приведем выдержки из бюджета Министерства образования австралийского штата Квинсленд. Главную цель министерство видит в создании «безопасной, толерантной, организованной среды, в которой представители молодого поколения готовятся стать активными и сознательными гражданами Австралии, способными к обучению на протяжении всей жизни16». В качестве приоритетных на 2000-2001 гг. министерство определило пять стратегических направлений, между которыми были распределены финансовые ресурсы министерства:

* Предоставление услуг подготовительного, начального, среднего, специального и дистанционного образования более чем 466 тыс. учащимся, проживающим в 1300 населенных пунктах штата, а также оказание государственной поддержки частным учебным заведениям; * Предоставление образовательных и транспортных услуг школьникам-инвалидам; * Развитие информационной и телекоммуникационной инфраструктуры школ; * Создание альтернативных учебных учреждений для подростков, входящих в «группу риска», которые могут бросить школу, не получив обязательного среднего образования; * Апробирование в 38 школах штата новых учебных программ, развивающих у школьников навыки критического мышления, решения проблем, постоянного обучения и применения этих навыков в повседневной жизни17.

Эти стратегические приоритеты отвечают главным политическим целям правительства Квинсленд, определенным на 2000 и 2001 финансовые годы.

3. Контроль за использованием бюджетных средств смещается с внешнего контроля за целевым использованием выделенных средств к внутреннему контролю министерств за эффективностью расходов. При планировании расходов на очередной бюджетный год используются оценки социальной и экономической эффективности министерских программ (см. таблицу №1). С целью повышения прозрачности государственных расходов отчеты министерств о реализации запланированных ранее программ регулярно публикуются в прессе.

Таблица № 1

Показатели результативности и экономической эффективности программ, используемые при программно-целевом планировании бюджета18

Показатель	Определение	Пример
Показатель затрат	Количественная оценка требуемых ресурсов	Количество необходимых для реализации программы ресурсов: - единиц оборудования - персонала (чел./час) - сырья и материалов
Показатель выпуска	Объем предоставленных услуг (выполненных работ)	Объемные показатели выполненной работы: - количество выполненных услуг -число обслуженных потребителей
Показатель результативности	Степень достижения общественно значимых целей, связанных с предоставлением услуги/осуществлением расходов	Количественные показатели достижения целей: - увеличение занятости (в %) - сокращение числа совершенных преступлений на 10 тыс. жителей
Показатели экономической эффективности	Издержки на единицу выпуска	Стоимость затрат на единицу выпуска: - себестоимость 1 л воды, поставляемой в государственный жилой фонд

4. Министерские чиновники фактически превращаются в менеджеров, имеющих большую свободу в выборе средств достижения поставленных перед ними программ, в частности, они получают право перераспределять средства между различными статьями расходов в рамках выделенных им смет. Имея полное и четкое описание поставленных задач, руководители программ вправе самостоятельно выбирать оптимальный способ их решения в рамках отведенных для этого средств. При этом их ответственность за конечный результат усиливается и принимает конкретный характер19

В результате, проект бюджета представляется в законодательные органы в такой форме, которая позволяет четко проследить связь между политикой государственных расходов и политическими целями правительства. Иначе говоря, бюджет представляет собой документ, в котором планы и приоритеты правительства на предстоящий год выражены как в финансовых показателях, так и в показателях социальной эффективности деятельности министерств.

Важно отметить при этом, что на пути внедрения программно-целевого бюджетирования могут встать определенные преграды, связанные с громоздкостью государственного аппарата, недостаточным разграничением расходных полномочий между уровнями власти и с плохой координацией бюджетного процесса. В подобных случаях целесообразно поэтапное внедрение программно-целевого бюджетирования, перевод на него отдельных министерств, адаптация новых технологий к существующей бюджетной практике с последующим распространением полученного опыта на остальные государственные министерства20.

Теоретические наработки представителей школы «нового государственного менеджмента» стали компасом административных реформ, проводившихся в развитых странах в 1980-1990е гг.