1.4. Контроль за реалізацією заходів цкп.

Контроль — це процес забезпечення досягнення цілей програми. Метою контролю є сприяння тому, щоб фактичні результати якомога більше відповідали завданням (ці­лям) програми. За часом здійснення виділяють запобіжний, поточ­ний і завершальний види контролю (додаток Б.).

Запобіжнийконтроль здійснюється ще до фактичного початку робіт. Основними засобами запобіжного контролю є реалізація певних правил процедур і способу поведінки учасників програм­ного процесу. Його завдання полягають у тому, щоб чітко вста­новити цілі та функції замовників і виконавців ЦКП, забезпечити виконання завдань трудовими, матеріальними й фінансовими ре­сурсами.

Поточнийконтроль здійснюється безпосередньо під час розробки та реалізації програми. Він базується на вимірюванні поточних результатів, одержаних після виконання певних ви­дів робіт. Регулярна перевірка результатів роботи, оперативне вирішення проблем, що виникають, прийняття рішень щодо вдосконалення діяльності уможливлюють мінімізацію відхи­лення фактичних результатів від запланованих. Якщо дозволи­ти відхиленням вільно розвиватися, вони здатні спричинити серйозні труднощі в досягненні цілей.

Завершальнийконтроль виконує дві функції. По-перше, він надає інформацію, необхідну для планування в майбутньому з урахуванням помилок минулого. По-друге, контроль здійснюється з метою сприяння мотивації з допомогою матеріального таї морального стимулювання виконавців. Звіт про виконання програми є своєрідною формою завершального контролю.

У процедурі контролю виділяють три основні підетапи: розробка нормативів і критеріїв; порівнювання з ними реальних ре­зультатів і вжиття необхідних коригуючих заходів.

Розробка критеріїв і нормативівздійснюється під час розроб­ки проекту програми. По суті, критерії та нормативи — це показ­ники програми, за допомогою яких описуються цілі, підцілі та завдання ЦКП.

Порівнювання нормативів і критеріїв з результатамиздійс­нюється під час поточного контролю з метою визначення відхи­лень. На цьому етапі визначається одна з трьох основних ліній поведінки:

1. Якщо порівняння фактичних результатів із нормативами свідчить про те, що цілі досягаються, то ліпше продовжувати ви­мірювання результатів, повторюючи цикл контролю, і утрима­тися від будь-яких дій.

2. Наявність розходжень між результатами й цілями потребує здійснення певних коригуючих дій, спрямованих на усунення причин відхилень.

3. Усвідомлення нереальності цілей і заходів, спрямованих на їх досягнення, спричиняє необхідність перегляду нормативів.

Отже, визначення проблем і цілей, планування відповідних заходів, забезпечення цих заходів наявними ресурсами — є од­ними з найскладніших і найвідповідальніших етапів програмно-цільового планування.^{[4.,С. 69]}

РОЗДІЛ 2. ЗАСТОСУВАННЯ ПРОГРАМНО-ЦІЛЬОВОГО ПЛАНУВАННЯ В УКРАЇНІ.

2.1. Впровадження та застосування програмно цільового методу формування бюджету на Україні.

Здобувши незалежність, Україна задекларувала намір інтегруватися в європейські структури, взявши на себе зобов’язання провести певні реформи, особливо у галузі економіки, фінансів, привести чинне законодавство відповідно до міжнародних стандартів.

При розробці власної держави Україна повинна знаходити й запроваджувати найкращі світові здобутки у галузі державного управління, зосереджуючись на тому, що можна застосовувати в наших умовах розвитку. Неможливо сьогодні взяти ту чи іншу систему (економічну, фінансову, казначейську) економічно розвинених країн, які зарекомендували себе і в цих державах працюють ефективно, у незмінній формі переносити на нашу країну. Позитивного результату від такого експерименту не буде, адже різні умови розвитку, законодавче підґрунтя, різні підходи до вирішення питань.

Одним із найважливіших інструментів управління державою є бюджет.

Сучасний етап соціально-економічного розвитку країни потребує поглибленого розуміння ролі бюджету в економічній системі держави. Сьогодні в Україні, у період політичних дискусій та загострення соціально-економічних проблем, особливо актуальна потреба у поліпшенні прозорості і зрозумілості бюджету для громадськості, поліпшенні якості надання державних послуг, які залежать як від обсягу реальних доходів бюджету, так і від того наскільки ефективно розпорядники бюджетних коштів управляють цими фінансовими ресурсами.

Саме таким інструментом, який дає змогу ефективніше й прозоріше використовувати бюджетні кошти, є програмно-цільовий метод формування бюджету.

Першим кроком у реформуванні бюджетної системи стало прийняття Бюджетного кодексу України у червні 2001 року, після запровадження якого розпочався процес поступового переходу до формування бюджетів за програмами.

Положення статей 2, 87, 90, 92 Бюджетного кодексу України чітко визначають перехід до програмно-цільового методу формування бюджету. Починаючи з 2002 року, формування державного бюджету проводиться за програмами, і практики застосування програмно-цільового методу формування бюджету повинна перейти на рівень місцевих бюджетів.

Особливість програмно-цільового методу формування бюджету є запровадження нового механізму управління видатками бюджету, хоча для успішного запровадження цього методу необхідно, щоб програми були забезпечені реальними джерелами фінансування.

Основною ідеологією такого методу є те, що вкладені фінансові ресурси мають працювати на результат.

Традиційний метод формування й виконання бюджету України ґрунтується на розрахунку потреби у видатках, виходячи із складених планів та кількості бюджетних закладів і потреби їх утримання, у розрізі бюджетних функцій, плануванні на один рік, відсутності глибокого обґрунтування видатків бюджету, нівелювання відповідальності при витрачанні коштів, непрозорості у витрачанні бюджетних коштів.^{[6, С. 78]}

На відміну від інших бюджетних форматів, програмно-цільовий метод пов’язує ресурси програми з її результатом і надає особливого значення поняттям «продуктивності» й «результативності» програми. ПЦМ зосереджує увагу на тому, як найкраще використати обмежені ресурси для досягнення бажаного результату. У країнах із перехідною економікою переваги методу очевидні, бо він дає можливість уповноваженим органам найефективніше використати обмежене бюджетне фінансування для досягнення конкретних державних результатів, тобто процес бюджетування стає прозорим.

Характерна риса програмно-цільового бюджету – зосередження уваги на продуктивності. Це означає, що продуктивність визначається як встановлення зв’язку між ресурсами й результатами діяльності, а результативність – це результати діяльності, які можна виміряти.

Мету й основні принципи застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі України визначає затверджена урядом концепція його застосування (Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2002 року за №538-р «Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі»). Запровадження ПЦМ спрямоване передусім на:

• забезпечення прозорості бюджетного процесу;

• оцінку діяльності учасників бюджетного процесу щодо досягнення поставлених цілей і виконання завдань, а також проведення аналізу причин невиконання бюджетних програм;

• упорядкування організації діяльності головного розпорядника бюджетних коштів щодо формування й виконання бюджетних програм;

• підвищення якості розроблення бюджетної політики тощо.^{[7, С. 34]}

Процес формування бюджету за програмно-цільовим методом починається з окреслення проблем, що підлягають розв’язанню: кількість дітей, яких слід охопити освітою, кількість пацієнтів, яких треба полікувати, види транспорту, які треба забезпечити, тощо. Для розв’язання цих проблем створюються відповідні програми і бюджет формується лише на підставі цих програм. Структура програм повністю відповідає державним пріоритетам і потребам конкретних секторів на місцях. Кінцевою метою фінансування установ є втілення ними програм, спрямованих на розв’язання конкретних проблем. Формулюються проміжні цілі, які слід досягнути за допомогою бюджетних ресурсів протягом певного періоду. Наступний етап – виокремлення стратегій для досягнення поставлених і розроблення кількісних параметрів реалізації цілей для менеджерів з метою визначення – чи було досягнуто мети. Для визначення, чи досягнула установа очікуваного результату, після здійснення програми результати можна виміряти кількісними параметрами. Якщо цілей не було досягнуто, їх проаналізують і скорегують, щоб позбутися слабких місць у зазначеній стратегії, або буде проведений аналіз втілення програми і, за потреби, внесено змінити у сам процес реалізації. На цій стадії керівники визначають, чи досягнуто цілей і на такій підставі визначають суспільну вартість від продовження, завершення чи внесення змін до програми. Програмно-цільовий метод також передбачає, що при прийняті рішень щодо використання коштів враховують такі аспекти, як підвищення корисності програми, зниження витрат на функціонування місцевих урядів, якісне надання послуг з охорони здоров’я та добробуту суспільства в цілому. Керівники використовують показники виконання програм для вичерпної оцінки результатів, досягнутих внаслідок втілення програм, і вказують, як ці результати співвідносяться з місцевими та державними цілями.

Найважливішими складовими програмно-цільового методу є:

• бюджетні програми і підпрограми;

• стратегічне планування;

• доход й видатки: прогноз, оцінка і визначення повноважень;

• аналіз, оцінка і моніторинг програм;

• прозорість бюджетного процесу та участь громадськості у ньому.

В основу програмно-цільового методу складання бюджету покладено бюджетні програми, визначення яких дає Бюджетний кодекс України: «Бюджетна програма – систематизований перелік заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети та завдань, виконання яких пропонує та здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій».^{[1,стаття2]}

Бюджетна програма повинна мати чітко визначенні мету й завдання окремого розпорядника бюджетних коштів. Структура бюджетної програми передбачає існування таких складових елементів:

• мета бюджетної програми – стисле визначення основних функцій бюджетної установи та напрямів її діяльності;

• ціль бюджетної програми – загальне визначення результатів, яких має досягнути установа від реалізації зазначеної програми;

• завдання бюджетної програми – це конкретні напрямки та заходи, які повинні бути здійснені протягом певного періоду та які можна оцінити й виміряти, які мають забезпечувати досягнення цілей і передбачити конкретні дії;

• показники виконання програм – кількісні та якісні показники, які характеризують результати виконання бюджетної програми і підтверджуються статистичною, бухгалтерською та іншою звітністю й які дають змогу здійснити оцінку використання коштів на виконання програми.

У програмі обов’язково має бути така інформація:

• характеристика послуг, що надаються за програмами і підпрограмами;

• опис цілей і завдань та підпрограм, їхня відповідність планам розвитку територіально-адміністративної одиниці;

• визначення обсягу бюджетних коштів на виконання програми та підпрограми;

• показники виконання програми та підпрограми;

• план видатків на середньострокову перспективу.

Така структура бюджетної програми дає змогу поліпшити якість утримання бюджетними коштами на всіх стадіях бюджетного процесу (на стадії формування бюджету, тобто при розподілі коштів, виконання бюджету та звітуванні, що підвищує відповідальність за витрачення бюджетних коштів).^{[6, С. 80]}

Нині в Україні реалізуються науково-дослідні та конструктор­ські роботи за понад 60-ма державними та міжнародними ЦКП. Найбільш відомими з них є: «Програма стабілізації та розвит­ку АПК», «Національна програма виробництва технологічних комплексів машин і устаткування для сільського господарства, харчової та переробної промисловості», «Комплексна програма модернізації та розвитку паливно-енергетичної промисловості («Енергетика»)», «Програма розвитку вугільної промисловості та її соціальної сфери («Вугілля»)», «Програма розвитку та техніч­ного переозброєння підприємств чорної і кольорової металургії», «Програма конверсії військово-промислового і машинобудівельного комплексів», «Програма розвитку авіаційної промисловос­ті», «Програма розвитку хімічної, нафтохімічної та нафтоперероб­ної промисловості», «Програма розвитку транспортного ком­плексу», «Програма розвитку лісового господарства і лісопроми­слового комплексу», «Програма ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС», «Програма екологічного оздоровлення басейну Дніпра», «Програма в галузі охорони здоров'я і медичної техніки», «Наці­ональна програма відродження освіти («Україна — XXI століт­тя»)», «Програма основних напрямків розвитку культури», «Прог­рама розвитку матеріально-технічної бази книговидання і преси», «Національна космічна програма», «Державна програма привати­зації» тощо.

Програмування як спосіб вирішення економічних проблем за­стосовується в різних ланках організаційної структури економі­ки. Найважливіші програми, спрямовані на розв'язання загально­державних і загальносуспільних проблем, які формуються, вихо­дячи з стратегічних цілей держави, здобувають статус національ­них програм.^{[4., С. 62]}

Під державною цільовою програмою вбачається комплекс взаємопов’язаних завдань і заходів, які спрямовані на розв’язання найважливіших проблем розвитку держави, окремих галузей економіки або адміністративно-територіальних одиниць, здійснюються з використанням коштів Державного бюджету України та узгоджені за термінами виконання, складом виконавців, ресурсними забезпеченнями. За ознакою спрямованості виділяють такі державні цільові програми: економічні, наукові, науково-технічні, соціальні, науково-культурні, екологічні, оборонні, правоохоронні, а також регіонального розвитку.^{[10, С. 352]}

З прийняттям Бюджетного кодексу в 2002 році в Україні впроваджується окремі елементи програмно-цільового методу. Зокрема розроблено і впроваджено форми бюджетних запитів, де передбачається обов’язкове визначення головними розпорядниками коштів основної мети діяльності, головних завдань на плановий рік, а також аналіз результатів, досягнутих у минулому році та очікуваних у поточному, обґрунтування розподілу граничного обсягу за функціями й напрямами діяльності. Також впроваджується програма класифікації видатків державного бюджету. Здійснюється розподіл бюджетних програм головними розпорядниками за пріоритетами. Розробляється система результативних показників звітності розпорядників бюджетних коштів.^{[11, С. 21]}

Програмна класифікація видатків державного бюджету.

Видатки бюджету класифікуються за:

1. бюджетними програмами (програмна класифікація видатків);

2. функціями, з виконанням яких пов'язані видатки (функціональна класифікація видатків);

3. економічною характеристикою операцій, при проведенні яких здійснюються ці видатки (економічна класифікація видатків);

4. ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація).

Програмна класифікація- це розподіл видатків бюджету за програмами. Саме такий формат розподілу видатків головних розпорядників коштів необхідно використовувати для подання на розгляд Верховної Ради. Саме цей формат служить для представлення того, яка діяльність фінансується, та які завдання та цілі ставляться при цьому. І, нарешті, саме в такому форматі необхідно проводити ретельний аналіз використання коштів, застосовуючи його висновки як основу для прийняття рішень щодо фінансування. Відповідно до вимог частини третьої статті 38 Бюджетного кодексу України програмна класифікація видатків державного бюджету щорічно визначається у Законі "Про Державний бюджет України".

Програмна класифікація використовується для:

1. представлення проекту бюджету на розгляд Верховної Ради;

2. представлення того, яка діяльність фінансується, та які завдання та цілі при цьому ставляться;

3. проведення аналізу використання коштів та досягнутих результатів.

Одночасно з розробкою програмної класифікації видатків державного бюджету виникла необхідність переглянути функціональну класифікацію видатків бюджету для приведення її у відповідність до міжнародних стандартів (нових стандартів статистики державних фінансів МВФ).

Функціональна класифікація- це групування видатків бюджету за функціями, які виконує держава при здійсненні цих видатків, наприклад, освіта, охорона здоров'я, оборона. Хоча введена у грудні 1997 року бюджетна класифікація України у значній мірі була наближена до міжнародних стандартів, проте за багатьма параметрами вона вже на той час їм не відповідала. Зокрема, діюча функціональна класифікація до 2002 року складалася з 25 розділів (новими міжнародними стандартами передбачено 10 розділів), серед яких окремі розділи взагалі не визначали загальні функції держави (наприклад, КФКВ 240000 "Цільові фонди", КФКВ 250000 "Видатки, не віднесені до інших категорій"). Підрозділи функціональної класифікації вміщували елементи відомчої класифікації (наприклад, КФКВ 020002 "Верховний Суд України", КФКВ 061001 "Управління державної охорони України"), економічної класифікації (наприклад, КФКВ 150101 "Капітальні вкладення") та інколи безпосередньо назви програм. Враховуючи, що назви кодів функціональної класифікації використовуються для затвердження бюджетних призначень у Законі "Про Державний бюджет України", вони часто змінювалися, у тому числі за поданням Верховної Ради України, і зрештою все менше узгоджувалися з вимогами міжнародних стандартів і не відповідали призначенню функціональної класифікації.

Прийнята нова функціональна класифікація була створена на основі загальноприйнятої міжнародної класифікації, розробленої статистичним відділом Організації Об'єднаних Націй. Вона складається із розділів, в яких визначаються видатки бюджету на здійснення загальних функцій, та підрозділів і груп, в яких конкретизуються напрями спрямування бюджетних коштів. Наприклад, розділ - "Економічна діяльність", підрозділ -"Транспорт," група - "Автомобільний транспорт." Ця класифікація складається із десяти загальних розділів:

1. загальнодержавні функції;

2. оборона;

3. громадський порядок, безпека та судова влада;

4. економічна діяльність;

5. охорона навколишнього середовища;

6. житлово-комунальне господарство;

7. охорона здоров'я;

8. духовний та фізичний розвиток;

9. освіта;

10. соціальний захист та соціальне забезпечення.

Україна є однією із перших країн, яка запровадила нову функціональну класифікацію видатків. Оскільки ця класифікація відповідає міжнародним стандартам, вона дозволяє робити порівняння державних видатків між різними країнами. Після впровадження програмно-цільового методу до формування бюджету функціональна класифікація видатків бюджету буде застосовуватися виключно в аналітичних та статистичних документах (складання показників зведеного бюджету, макроекономічний аналіз тощо). Аналіз видатків, який проводиться на основі функцій, може служити основою для формуванням галузевої політики на рівні держави. Таким чином, залишивши роль головної класифікації бюджетних видатків, у форматі якої затверджувався бюджет до 2002 року, функціональна класифікація буде використовуватися для:

1. здійснення міжнародних порівнянь видатків за функціями;

2. формування показників зведеного бюджету;

3. макроекономічного аналізу;

4. формування державної політики у різних галузях економіки.

Економічна класифікація- це групування видатків за економічною характеристикою операцій, при проведенні яких здійснюються ці видатки, наприклад, зарплата, нарахування на заробітну плату, придбання предметів постачання і матеріалів, утримання бюджетних установ. Як відомо, економічна класифікація поділяється на такі головні категорії: поточні видатки, капітальні видатки та кредитування з вирахуванням погашення. При підході до формування бюджету за функціональної класифікацією, який існував до 2002 року, саме економічна класифікація була головним предметом аналізу. При впровадженні програмно-цільового методу акцент аналізу повинен зміститися на програмні категорії (цілі, завдання та показники результативності). Наприклад, якщо дотепер робився акцент на тому, що певна бюджетна установа має визначену кількість працівників, яких необхідно забезпечити зарплатою, то при програмному підході до формування бюджету наголос повинен ставитися на тому, як найефективніше використати обмежені ресурси для досягнення поставлених програмою цілей та завдань, тобто, мабуть, треба поставити питання: "А чи необхідна нам ця кількість працівників? Чи є менш затратний спосіб досягнення цілі?"

Разом з тим економічна класифікація є основою для ведення бухгалтерського обліку та звітності бюджетної установи. Також економічна класифікація є потужним інструментом контролю за використанням коштів, оскільки саме на її основі складається розпис видатків, який не дозволяє бюджетним установам спрямовувати всі кошти на зарплати або перевищувати обсяг капітальних видатків, або вимагає, щоб відповідні кошти спрямовувалися на оплату енергоносіїв, тобто контролює, щоб не накопичувалася заборгованість по енергоносіям. Таким чином, можемо виділити дві головні функції, які виконує економічна класифікація:

1. основа ведення бухгалтерського обліку та звітності;

2. інструмент адміністративного контролю за використанням коштів.

Відомча класифікація- це групування головних розпорядників бюджетних коштів. На її основі Державне казначейство та місцеві органи влади ведуть реєстр усіх розпорядників бюджетних коштів. Ця класифікація теж відіграє важливу роль при програмному підході до формування бюджету. Саме вона встановлює структуру головних розпорядників, на основі якої визначаються підрозділи, відповідальні за виконання програм. Як уже говорилося, існування одного відповідального виконавця програми є ключовою вимогою застосування програмно-цільового методу до формування бюджету. В той же час один організаційний підрозділ головного розпорядника може відповідати за здійснення кількох програм, що дозволяє здійснювати групування споріднених програм. Таким чином, відомча класифікація виконує такі головні функції:

1. забезпечує ведення реєстру усіх розпорядників бюджетних коштів;

2. дозволяє групувати споріднені програми в межах одного розпорядника коштів;

3. дозволяє чітко розподілити відповідальність за виконання програм.

Отже, із впровадженням програмно-цільового методу до формування бюджету класифікація видатків набуває нового змісту, і розуміння її призначення є суттєвим для цілісного сприйняття цього методу.^[12]

Система результативних показників звітності розпорядників бюджетних коштів.

Реально розраховані показники виконання програм дають змогу оцінити віддачу від використання бюджетних коштів, економічність (співвідношення результатів та витрат), визначати, чи за цільовим призначенням були використані бюджетні кошти, чи програми досягають поставленої мети.

Для розрахунку показників необхідні правильна організація роботи розпорядників бюджетних коштів по визначенню основних джерел даних, необхідних для оцінки програм. Дані, які розпоряднику бюджетних коштів необхідно зібрати, залежать від показників, які були вибрані. До певної міри вибір показників результативності залежить від наявних даних. Для кожного результативного показника, розпорядник бюджетних коштів повинен спочатку вирішити "що збирати?", "коли збирати?", "яким чином?" і "хто буде збирати?" дані.

Збір даних по результативних показниках має відповідати наступним критеріям:

• доступність: Чи доступні дані в цей час? Якщо ні, чи можуть вони бути зібраними взагалі (або пізніше)? Чи є більш важливі показники, для яких можна зібрати дані?

• точність: Чи є дані достатньо достовірні? Чи існує заниження або завищення показників? Чи піддаються дані перевірці чи звітності?

• періодичність: Чи достатньо даних для того, щоб проводити оцінку? Як часто необхідно аналізувати дані для того, щоб отримати найбільш точний результат (наприклад, щомісяця, щокварталу, кожних півроку тощо)?

• вартість збору даних: Яка вартість збору даних? Чи доступна інформація щодо важливих ресурсів (наприклад, штатна чисельність персоналу)? Чи є збір даних економічно ефективним (чи корисність від отримання цих даних перевищує витрати, передбачені на збір цих даних)?

Найбільш складним завданням при зборі даних є вибір показників ефективності та якості для визначення впливу та взаємозв'язку між бюджетними призначеннями та результатами виконання програми.^[12]

Система показників результатів виконання програм охоплює показники: затрат, продукту, ефективності, результату.

Показники затрат повинні відображати необхідний обсяг фінансових ресурсів для виконання програми.

Показники продукту є основою для визначення потреби у фінансових ресурсах, вказують на обсяг виробленої у результаті виконання програми продукції чи наданих громадських послуг. Показники ефективності використовують для оцінки ефективності виконання програми, зіставлення результатів виконання програми в динаміці, відображають вартість одиниці виробленої продукції або наданих послуг.

Показники результату вказують на результативність програми щодо вирішення завдань. Використовуються для визначення результатів діяльності розпорядника бюджетних коштів стосовно виконання бюджетних програм, розрахунку обсягу додаткових ресурсів для подальшого виконання програм.

Показники результативності відображають специфіку виконання окремої програми і відрізняються залежно від мети програми, сфери виконання тієї чи іншої програми.

Наприклад, показники результативності виконання бюджетних програм у галузі охорони здоров’я можуть бути (таблиця 1):

Таблиця 1.