Чарльз Тилли "Демократия"

венные связи среди чиновников, и другие подобные факты, которые размывают границы между публичной и частной политикой. Более того, мы вскоре увидим, что нельзя разобраться в публичной политике, если принимать во внимание только взаимоотношения гражданегосударство. Но следует также исследовать объединения, соперничество и конфронтации среди главных политических акторов, действу-

ющих вне государства. В конце концов я буду настаивать, что распространенные формы негосударственной власти оказывают сильное влияние на демократизацию. Снова заметим, что позднее нам придется обратить внимание на эти возникающие осложнения, когда мы разрешим проблему в общих чертах. Пока же внимательно изучим

Что такое демократия? 29

взаимодействия между государством и гражданами в области публичной политики на предмет признаков демократии, демократизации и дедемократизации.

Что же мы ищем в этих взаимодействиях? Еще одно упрощение укажет нам путь. Определяя степень демократичности, мы оценива-

ем, в какой мере государство согласует свою политику с высказанными требованиями своих граждан. Измеряя демократизацию и дедемократизацию, мы оцениваем, в какой степени это согласование возрастает или уменьшается. При таком подходе в стороне остаются уязвимые положения теории демократии. Мы не задаемся вопросом, увеличивает ли государство благосостояние своих граждан, поступает ли оно в соответствии со своими собственными законами, ни даже контролируют ли обычные люди рычаги политической власти. (Позднее мы, конечно, зададимся вопросом, увеличивает ли таким образом понятая демократизация благосостояние людей, способствует ли она торжеству законности, и зависит ли она прямым образом от изъявления воли избирателей.)

Когда мы оцениваем, в какой степени политика государства согласуется с выраженными требованиями граждан, мы должны определиться по следующим вопросам: насколько широкий круг выраженных требований граждан принимается во внимание; одинаково ли реагируют разные группы граждан на претворение их требований в политику государства; в какой степени само выражение требований защищено политикой государства; насколько процесс претворения выраженных требований в государственную политику затрагивает обе стороны: граждан и государство. Назовем эти аспекты анализа: широта, равенство, защищенность и взаимозависимость, взаимообязательность.

В этой упрощенной перспективе, режим можно признать демократическим, если политические отношения между гражданами и государством выражены широкими, равноправными, защищенными и взаимообязывающими процедурами обсуждения. Демократизация означает общие подвижки в сторону более широкого по охвату, более равноправного по сути, более защищенного и более обязательного к исполнению согласования по поводу назначений на политические посты и принятия государственных решений. В таком случае дедемократизация — это, соответственно, движение к более узким, менее равным, менее защищенным и менее взаимообязывающим процедурам обсуждения. У нас есть основания утверждать, что создание в Германии на руинах германской империи Веймарской республики после Первой мировой войны потребовало определенной демократизации, но захват

30 к <м Глава 1

Гитлером власти в 1933 г. решительно отбросил страну, дедемократизировав режим. В Японии мы можем считать создание милитаристско-

го государства в 30-е годы XX века временем дедемократизации, а время победы союзников, оккупации и восстановления государства — началом демократизации.

Термины широта, равенство, защищенность и взаимообязательность

означают четыре частично самостоятельных измерения вариативности по-

литических режимов. Вот грубое определение этих четырех измерений:

1.Широта. От небольшого сегмента населения, пользующегося широ кими правами, при том что остальные по большей части исключены из публичной политики, до широчайшего включения людей, находя щихся в юрисдикции данного государства (в предельном случае каж дая семья находится в определенных отношениях с государством, но только немногие семьи пользуются всеми гражданскими правами; на другом конце шкалы все совершеннолетние граждане принадле жат одной гомогенной категории — граждане).

2.Равенство. От большого неравенства граждан между отдельными их категориями или внутри этих категорий до полного равнопра вия в том и другом отношениях (в предельных случаях этнические категории распределяются соответственно вполне определенному иерархическому порядку и имеют неравные права и обязанности; на другом конце этническая принадлежность не имеет значения для реализации политических прав и обязанностей и абсолютно равными правами обладают как коренное население, так и натура лизованные граждане).

Вместе высокий уровень этих двух характеристик — широты и равенства — составляет главное в определении гражданства: вместо мозаики различных отношений к государству (в зависимости от принадлежности к той или иной группе) все граждане относятся к ограниченному числу категорий — в предельном случае к одной категории, члены которой имеют схожие права и обязанности в отношениях с государством. Сами по себе широта и равенство не составляют демократии. Авторитарные режимы часто насаждают недемократические формы гражданства сверху. Но вместе с защищенными и взаимосвязанными консультациями широта и равенство должны рассматриваться как главные составляющие демократии.

3.Защищенность. От слабой до надежной защищенности от государ ственного произвола (в случае слабой защищенности государствен

ные чиновники используют власть для наказания личных врагов или вознаграждения своих друзей; в ином случае все граждане действуют в рамках публичных и открытых правовых процедур).

Что такое демократия? 31

4. Взаимообязательные консультации. От полного отсутствия зависимости и/или чрезвычайно асимметричной зависимости до взаимозависимости (в одном случае те, кто хочет получить что-то от государства, прибегают к взяткам, лести или угрозам или используют влияние некоей третьей силы, чтобы вообще хоть чего-то добиться; в другом случае государственные агенты имеют ясные, обеспеченные правовыми санкциями обязательства доставлять гражданам необходимые выгоды, соответствующие их категориям). Движение режима к высшим значениям этих четырех измерений есть демократизация; движение к наименьшим значениям — дедемо-кратизация. Когда «Фридом Хаус» ставит стрелочки вниз рядом с показателями уровня политических прав и гражданских свобод на Ямайке за 2004 г. — это

предостережение: Ямайка рискует вступить на путь де-демократизации. В терминах указанных четырех измерений «Фридом Хаус» обращает особое внимание на развитие неравенства на Ямайке и ослабление защищенности.

Ниже мы отдельно остановимся на широте, равенстве, защищенности и взаимозависимости. Если, например, рассматривать вопросы гра-

жданства (прав и обязанностей гражданина), то естественным было бы сосредоточить свое внимание на широте и равенстве. В большинстве случаев, однако, мы будем суммировать среднее значение четырех измерений как одну переменную: уровень демократии. Сходным образом мы будем рассматривать демократизацию — как усредненные показатели движения вверх по четырем измерениям; дедемократизацию — как усредненные показатели движения вниз. Такая стратегия значительно уп-

рощает анализ. Наш подход основан на том, что положение по одному измерению грубо соотнесено с положением по другому измерению: режимы, предлагающие гражданам надежную защиту, как правило, также устанавливают большие категории гражданства, а не ведут дело отдельно с каждым гражданином или маленькими группами граждан.

Потенциал государства и разновидности режимов.

До сих пор я сознательно опускал важную характеристику режима: способность государства проводить политические решения в жизнь. Никакая демократия не сможет функционировать, если у государства не будет возможности наблюдать за демократическим процессом принятия решений и претворять эти решения в жизнь. Это особенно очевидно, когда мы анализируем защищенность: даже очень слабое государство может провозгласить принцип защиты граждан от злоупотреблений государственных агентов, но не может при этом ничего предпринять, когда такое злоупотребление имеет место. Государства, обладающие

32

%

Глава 1 большой силой, подвергаются противоположному риску: у них приня-

тие решений государственными агентами столь весомо, что оно обходится без взаимных консультаций и процедур обсуждения правительства с гражданами.

Мощь государства косвенно уже была принята нами во внимание по ходу предложенного анализа. Некоторые из политических прав и гражданских свобод по документам «Фридом Хауса», например, ничего не значат без существенной поддержки государства. Обратите внимание на следующее: (РК— политические права СЬ — гражданские свободы).

РК № 3: являются ли честными избирательные законы, равны ли избирательные возможности, честно ли проводится голосование, честно ли подсчитываются голоса? РК № 4: способны ли избиратели наделить своих свободно избранных

представителей реальной властью? СЬ № 5: превалирует ли законность в гражданских и уголовных делах? Относится ли закон равно ко всему населению? Находится ли полиция под прямым гражданским контролем? СЬ № 10: гарантированы ли права собственности? Имеют ли граждане право открывать частный бизнес? Нет ли внеправового влияния на частный бизнес со стороны правительственных чиновников, правоохранительных органов и организованной преступности? Мы видим, что аналитики из «Фридом Хауса» пытаются найти среднее между слишком сильным и слишком слабым государством, имп-

лицитно исходя из предположения, что и в том и в другом случае попираются политические права и гражданские свободы. Из этого предположения можно сделать вывод, что слишком большая — и слишком ограниченная — власть государства препятствуют демократии. Потенциал государства определяет, в какой степени вмешательство государственных агентов в существующие негосударственные ресурсы, деятельность и межличностные связи изменяет

распределение этих ресурсов, деятельность и межличностные связи, а также соотношение таких распределений (контролируемое государством перераспределение материальных ценностей, например, почти неизбежно приводит не только к перераспределению ресурсов среди населения, но также и к изменению соотношения географического распределения богатств и населения). По этому показателю у режимов с большим потенциалом всякий раз, когда государственные агенты начинают свою работу, их активность существенно влияет на ресурсы и деятельность граждан и межличностные связи. При режимах малого потенциала государственные

агенты оказывают гораздо меньше влияние, как оы они ни старались изменить ход событий.

Мы уже бегло описали изменения государственного потенциала в

Казахстане и на Ямайке. В Казахстане, как и повсюду в бывшем Союзе, потенциал государства резко сократился во время беспорядков 1986-1991 гг. Но вскоре после того, как Казахстан стал независимым (1991 г.) Назарбаев начинает кампанию по укреплению государственной власти и своей личной власти внутри этого государства. Негосударственные предприятия, независимая пресса и частные объединения и организации скоро почувствовали на себе тяжелую руку все более укреплявшегося интервенционистского государства. Ямайка двигалась в противоположном направлении: наблюдатели из Ншпап И§]И:з не скрывают своего беспокойства по поводу того, что на Ямайке утрачен контроль государства над собственной полицией, не говоря уже о наличии вооруженных банд и наркоторговцев. Впрочем, ни один из этих примеров не является крайним проявлением силы/немощи государства. При достигнутом высоком государственном потенциале Казахстан периода правления Назарбаева не применил ни- 3 — 1797

34 Глава 1

чего похожего на власть нынешнего китайского государства, перераспределяющего ресурсы, изменяющего конъюнктуру и межличностные связи. А при сравнении с исключительной немощью государства Сомали государство Ямайка выглядит чудищем силы.

Нельзя не заметить, что прежде чем анализировать потенциал государства и демократию, их надо разграничить. Потенциал государства может варьироваться от очень высокого до очень низкого независимо от того, насколько демократичен режим, при том что демократичными могут быть режимы, совершенно разные по государственному потенциалу. На рис. 1-1 схематично представлены такие варианты. Таблица определяет некоторые ясно различимые области политической жизни, с разными комбинациями потенциала государства и демократии.

По вертикальной оси потенциал государства изменяется от 0 (ми-

чительно неравномерно. Большая часть исторических режимов принадлежит сектору недемократических режимов с низким потенциалом государства. Множество самых влиятельных и самых сильных режимов, однако, относятся к недемократическим с высоким потенциалом государства. Демократические режимы с высоким потенциалом государства редки и в основном это новейшие режимы. В истории мало демократических режимов с низким потенциалом государства, и они возникают редко.

На протяжении длительной истории человечества большинство режимов были недемократическими; демократические режимы довольно

редки, обусловлены обстоятельствами и сложились недавно. Правда, частичные (ограниченные) демократии периодически формировались на местном уровне, например в деревнях, которые управлялись советами, состоявшими из глав семей-хозяйств. На уровне города-государства или региональной федерации, относящихся к управлению военачальниками, формы правления могли варьироваться от династической гегемонии до

36 Глава 1

олигархии, с ограниченными и неравными гражданскими правами или при их полном отсутствии, при незначительных консультациях (или вовсе без них) и слабой защите от правительственного произвола.

До XIX века империи и большие государства обычно были системами непрямого управления — то есть такими системами, где центральная власть держалась на денежных поступлениях, сотрудничестве и гарантированном подчинении региональных властей, пользовавшихся широкой автономией в пределах своих территорий. Даже в якобы абсолютистской Франции, например, главные нобели начали терять власть на местном (региональном) уровне только в конце XVII века, когда Людовик XIV начал продолжительную (и полностью успешную) борьбу по замещению их назначенными правительством и сменяемыми региональными администраторами.

До тех пор великие лорды управляли своими территориями как князья и часто брались за оружие, выступая против самой французской короны.

Если смотреть на эти системы снизу, то они часто оказывались тираническими по отношению к простому народу. Однако если смотреть на них сверху, им явно недоставало государственного потенциала; посредники поставляли правителям солдат, товары и деньги, но их автономные привилегии сильно ограничивали возможность правителя управлять и вводить перемены на якобы подпадающей под его юрисдикцию территории.

Только в XIX веке начинается повсеместный переход к прямому правлению: создаются такие структуры, которые обеспечивали непрерывную связь и непрерывный контроль от центральных институтов к отдельным местностям и даже к семейным домашним хозяйствам и обратно. Переход к прямому правлению обычно подразумевал такие меры, как унификация налоговых кодексов, масштабная почтовая служба, профессиональное чиновничество и военная мобилизация в национальном масштабе. Но даже тогда прямое правление приобретало разнообразные формы: от унитарных иерархий централизованной монархии до сегментов федеральных образований. В широком смысле прямое правление заложило крепкую основу под процессы создания гражданства и таким образом сделало демократию возможной. Возможной, но не вероятной и уж тем более не обязательной: ин струменты прямого правления поддерживали многочисленные оли гархии, несколько автократий и ряд государств, контролируемых пар тией или военными, а также несколько фашистских тираний. Так что даже в эпоху прямого правления большинство режимов были далеко недемократичными. •:,...-..:

Что такое демократия? 37