Административно-территориальное деление крупнейших стран мира* (1999 г.)

Страны	Площадь, тыс.кв.км	Население, млн. человек	Количество высших единиц административно-территориального деления	Прихо-дится на 1 ед. терри-тории, тыс.кв.км	Прихо-дится на 1 ед. населе-ния, млн.чел.
Российская Федерация	17075	142	76 республик, краев и областей и 2 города федерального значения	216	1,8
Федеративная Республика Бразилия	8547	190	23 штата, 3 федеральных территории и один феде-ральный округ	315	7,0
Республика Индия	3288	1100	28 штатов и 6 союзных территорий центрального подчинения	97	32
Китайская Народная Республика	9560	1311	23 провинции, 5 автономных районов, 3 города центрального под-чинения и 2 особых административных района	289	40
Республика Индонезия	1904	223	28 провинций и 3 особых территории	61	7
Соединенные Штаты Америки	9364	301	50 штатов и один федеральный округ	184	5,9
Япония	372	128	47 префектур	8	2,7

* Источник: Страны и регионы мира: экономико-политический справочник. – М.: Проспект, 2009.

Подавляющее большинство российских областей, особенно в Европейской части, это небольшие малоресурсные образования, лишенные особой производственной специализации и благоприятных условий комплексного развития и диверсификации экономики, хотя в восточной части России выделены и довольно крупные. Диапазон основных показателей развития областных единиц достигает десятков раз и даже в пределах отдельных зон – многократных величин.

В организационном отношении еще недавно нельзя было говорить ни о каком «сильном центре» при наличии подчиненных ему более восьми десятков, да еще реально не полностью равноправных территориальных единиц. Согласно научным теориям управления их оптимальное число не должно превышать 30.

По закону управления системами для реализации возможности правильно и своевременно обрабатывать информацию о поведении системы существует строгое (хотя и не одинаковое в разных сферах) соотношение между управляющей подсистемой и количеством управляемых подсистем (предел кратности). Так, нарушение закона кратности в территориальном управлении – превышение предельного количества областей в стране, районов в области и т.д. – приводит к тому, что центр, область и т.д. не успевают перерабатывать информацию «снизу» (ее осмыслить, оценить, сверить с программой действий, принять решение) и своевременно подать «сверху» новое (или корректируемое) управляющее воздействие. Полисубъектность Российской Федерации (83 регионов-субъектов) противоречит мировому опыту. В существующих 20 федеративных государствах среднее соотношение «центр-субъекты» составляет 1:22.

Реформирование территориального устройства России: объединение регионов. Сложившееся территориальное устройство явилось серьезным фактором неустойчивого развития государства. Нынешние области и края неадекватны рождающейся политической и экономической системе. Они являются порождением и пережитком исторически оправданного, но изжившего себя командного строя, что свидетельствует о серьезном отрыве сегодняшних организационных форм от нового содержания государственно-правовых и хозяйственных процессов.

Правда, в небольших административных единицах обеспечивается лучшее приближение регионального и местного управления к управляемым объектам. Однако дробление системы территориального деления исключает возможность не только расширения границ социально-экономической деятельности региональных и местных органов управления, но и реального обзора их федеральной властью, объединения их деятельности в общероссийских интересах. Огромное количество входящих в состав государства территориальных единиц – членов Федерации, да еще разного типа, неизбежно порождают несогласованность в их правомочиях и функциях и острые противоречия между ними, а также в отношениях с центром, что не позволяет повысить действенность российской власти и по-настоящему укрепить федеративное устройство государства. Так было до создания федеральных округов.

В отношении административно-территориальных единиц сказывается их фактическая неравноправность, вытекающая из противоречивости Основного закона.

По Конституции Россия – федеративное государство, причем, с одной стороны, с декларируемыми равными правами ее субъектов – административно-территориальными единицами высшего уровня («симметричная федерация»), а с другой – с предоставленным им неравным статусом (асимметричная федерация»). Республики имеют больше политических и экономических прав, чем края и области, не говоря об автономных округах. Республики провозглашены государствами, обладают конституциями (края и области – уставами), могут устанавливать свое гражданство, имеют президента и другие атрибуты государственности.

Дополнительные права республики и некоторые края и области получили еще по отдельным договорам с центром. Наибольших прав и привилегий по этим договорам добились крупные республики – Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия). А также богатые края и области (доноры). Последние получили огромные выгоды за счет присвоения дифференциальной ренты при добыче полезных ископаемых и развития экспортно-ориентированных отраслей, заимели весомые преимущества перед маломощными областями.

В Основном законе сделана попытка упорядочить отношения между Федерацией и ее субъектами посредством размежевания полномочий и конституционно-правового статуса. Однако при этом обращает на себя внимание нечеткость иерархии составных частей Федерации. Вопреки существующим различиям экономического потенциала и численности населения воедино рассматриваются права не только республик, краев и областей (что юридически правильно, хотя строго не выдерживается), но и вместе с ними территориальных единиц совершенно другого уровня – автономных областей и округов, выделенных прежними конституциями в самостоятельную группу. Теперь отдельно представлены лишь так называемые самоуправляющиеся (низовые) территориальные единицы, на которые подразделяются вышеуказанные субъекты Федерации. Отрицательное влияние такой ситуации на управление страной также надо преодолеть.

Особая проблема административного районирования – национально-территориальная структура.

Больше всего препятствует устойчивости и безопасности государства гипертрофия национального фактора в территориальном устройстве. Пагубность политики неограниченной суверенизации регионов на национальной основе высветили события в Чечне, но предпосылки такого исхода были заложены в существующей форме государственности, и предотвратить его повторение возможно только при коренном обновлении федеративных отношений.

Выделение национальных автономий в самостоятельные единицы государственно-территориального устройства СССР (иногда АССР входили в края) сыграло определяющую роль в экономическом, социальном и культурном подъеме многих прежде отсталых народов и в обретении ими своей национальной государственности. Однако, по нашему мнению, после того как многократные разрывы уровней их развития, по сравнению с русским народом, были устранены, национальный принцип административно-территориального деления, заложенный 80 лет назад, изжил себя и действует только в силу исторических традиций.

Действительно, нет оснований для его сохранения, если учесть, что в Российской Федерации провозглашены в качестве основы конституционного строя права и свободы всех граждан, что реально доля национальных меньшинств невелика (лишь в пяти республиках коренные этносы преобладают) и повсеместно распространены национально-культурные автономии, что законом закреплено равенство всех субъектов Федерации (с представительством в высших органах власти страны) при нерушимости территориальной целостности государства. Да и хозяйственное освоение и развитие каждого региона (особенно национального) осуществлялось силами и средствами всей страны. Правовое демократическое государство не приемлет особых прав одних регионов (следовательно, народов) по сравнению с другими. Мировая практика показывает, что федеративные государства с ненациональным территориальным делением являются наиболее устойчивыми.

Стабильность административно-территориального деления государства – одно из свидетельств его социально-экономической и политической устойчивости. Предполагаемая реформа административно-территориального деления России пока не отвечает на такие воспросы, как:

1) Каким образом следует учитывать межэтнические границы, особенно в условиях чересполосного расселения народов?

2) Следует ли исходить в процессе предполагаемой реформы из численности и плотности населения регионов? Какой потенциал более значим: материально-технический или социально-демографический ?

3) Какому фактору следует отдавать приоритет при столкновении интересов экономики, демократии и этнических общностей?

4) В какой мере следует учитывать природную специфику, масштаб и характер природопользования в процессе административно-территориального устройства?

По мнению одного из ведущих ученых, занимавшихся данной проблематикой, В.В. Кистанова, научной основой преобразования административно-территориального устройства должно служить экономическое районирование. При этом он выделил три причины ориентации нового территориального устройства на экономическом районировании:

− экономическое районирование реализует основной – экономический – эффект территориальной организации хозяйства (от специализации, комплексности, интеграции регионов);

− в российской экономике (как и в мировой) сохраняется регулирующая экономическая функция государства, осуществляемая территориально лучшим образом по экономическим районам;

Таблица 3.2

Подсистемы	Экономические районы (комплексы)	Административно-территориальные единицы	Количество единиц	Уровни управления		Основные функции
						Экономи­ческие	Социальные
Макро	Крупная экономическая зона (макрокомплекс 1)	Федеральный округ	5-7	Федеральный		+	+
	Крупный экономический район (макрокомплекс 2)	—	15-18			+	-
Мезо	Средний экономический район (мезокомплекс 1)	Губерния или укруп­ненная область, край	20-30	Региональный		++	+
	Подрайон среднего экономического района (мезокомплекс 2)	Республика, край, область или адмистратиивный округ	76 или 150-200			+	+
Микро	Низовой экономический район (микрокомплекс 1)	Город, низовой Административный Район	2-2,5 тыс	Местный	+			++
	Первичный социум (микрокомплекс 2)	Территория муници­пального совета, сельсовета и т.п. (поселения)	...		-			+

Система экономического районирования и административно-территориального деления России*(проект)

* Источник: Кистанов В.В. Объединение регионов России (преимущества для управления и предпринимательства). К реформе территориального устройства. - М.: ЗАО «Издательство экономика», 2007. - С.75.

− в демократическом обществе равенство гражданских прав людей реально обеспечивается при экономическом, а не национально-этническом или каком-то другом территориальном устройстве.

В связи с этим он разработал проект трехуровневой системы экономического и административного деления и территориального управления (табл. 3.2), предложив укрупненные (а не дробные) и единые (а не раздельные) административно-экономические регионы.

Согласно проекту новое территориальное устройство включает 3 уровня и 6 звеньев и имеет две отличительные особенности и два серьезных преимущества:

выделяется новый верхний уровень территориального деления из одного звена – административно-экономического макрорегиона (территориального народнохозяйственного комплекса) первого порядка, где формируется федеральный (межрегиональный) уровень территориального управления. Центральная власть, будучи «управляющим» всей страны теперь его получает (этот уровень территориального деления и управления недавно оформлен образованием федеральных округов). Второе звено – крупный экономический район – суживает свою роль;

укрупняется средний уровень территориального деления, им становятся административно-экономический мезорегион (территориальный народнохозяйственный комплекс) первого порядка и его подрайон, к ним привязывается региональный (субъектов Федерации) уровень территориального управления. Региональная власть приобретает для государственного регулирования крупную, много- и разноресурсную (в том числе финансово самодостаточную) и хозяйственно маневренную территорию (губернии и т.п.), что более важно, чем формальное расширение управленческих прав (без материального подкрепления) в рамках мелких регионов. Второе (подрайонное) звено территориального деления необходимо из-за большого числа в крупной губернии низовых районов (неподъемного для управления из губернского центра).

При этом, по мнению ученого, реально достигаются важнейшие государственные итоги:

● государственно-охранительный – укрепление национального безопасности, целостности государства;

● государственно-реформаторский – ускоренное продвижение национальных реформ, прежде всего экономической;

● государственно-политический – обновление федеративных отношений.

Данный проект административно-территориального устройства с тремя уровнями управления по территории – федеральным (межрегиональным), региональным (субъектов Федерации) и местным (муниципальным) – позволит успешнее реализовать его демократические принципы при укреплении руководящей роли центральной власти и тем повысить устойчивость и безопасность функционирования государства.

Территориально-организационная структура призвана всемерно укреплять государственный строй, обеспечивая надлежащую управляемость общественного развития. Для этого необходимы организационные формы в виде административно-экономических районов рациональной величины с адекватными руководящими органами. Районирование призвано обеспечить возможность управления и его надежность, маневренность и эффективность, приближение управляющих субъектов к объектам управления (предприятиям, населению и т.д.), оптимальное соотношение компетенции и структуры управленческого аппарата.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации // Российская газета, 21 января 2009 года.

2. Алаев Э.Б. Социально-экономическая география. Понятийно-терминологический словарь. – М.: Мысль, 1983.

3. Буянова М.Э. Региональное устройство российского государства: от Петра I до наших дней // ЭКО, 2006, № 7.

4. Гладкий Ю.Н, Чистабаев А.И. Основы региональной политики: Учебник. – СПб.: Изд-во Михайлова В.А., 1998..

5. Государственно-территориальное устройство России: реформирование регионального уровня / под ред. В.И. Гришина, В.В. Кистанова. – М.: «Финансы и статистика», 2007.

6. Кистанов В.В. Объединение регионов России (преимущества для управления и предпринимательства). К реформе территориального устройства. – М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2007.

7. Общественная география России (экономическая, социальная и политическая география России): учебное пособие / Под общей ред. В.П. Дронова и В.Г. Глушковой. – М.: Классик Стиль, 2003.

8. Попадюк Н. Административно-территориальная реформа и территориально-хозяйственные уклады // Вопросы экономики, 2004, № 5

9. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. – Спб.: Питер, 2006..

10. Страны и регионы мира: экономико-политический справочник. – М.: Проспект, 2009.

11. Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений: моногр. – М.: Изд. Дом ГУ ВШЭ, 2007.

12. Шмат В.В. Лукавые игры на карте России // ЭКО, 2006, № 8.

Контрольные вопросы:

1. Какие этапы можно выделить в формировании административно-территориального устройства России?

2. Какие принципы определяют административно-территориальное устройство страны?

3. Какова роль национального фактора в территориальном устройстве РФ?

4. Как изменилось административно-территориальное устройство в новой России?

5. Дайте характеристику административно-территориальных единиц страны.

6. С чем связана необходимость изменения существующего административно-территориального устройства России?

7. Насколько проект реформирования административно-территориального устройства, предложенный В.В. Кистановым, соответствует задачам экономического развития страны?