Раздел 3. Региональная система россии
Тема 3.1. Государственно-территориальное устройство россии
Принципы государственно-территориального устройства государства и его особенности в России. Административно-территориальное устройство государства непосредственно связано с характером политического строя и формой государственного правления и отражает национально-этнический состав населения, историко-географические особенности формирования страны.
Современное административно-территориальное устройство любой страны – продукт ее политической истории: в его структуре и начертании административных границ отражаются различные этапы развития страны.
Почти за 300 лет, начиная с эпохи правления Петра I, Россия пережила 16 крупных административных реформ, не считая корректировки и изменения границ в промежутках между ними. Цели каждой реформы диктовались разными потребностями и задачами государственного строительства, некоторые из них (укрепление государства) и функции управления (наблюдение за исполнением законов, сбор налогов и др.) оставались постоянными.
Так, в 1708 г. Петр I повелел «для всенародной пользы учинить восемь губерний и к ним приписать города», чтобы «лучше присматриваться о денежных сборах и всяких делах» и по чисто административным соображениям поставить «облеченных доверием царя полномочных представителей на пограничных пунктах царства». Данная модель была сугубо мобилизационной: губернии выделялись на основе экономического потенциала территорий, поскольку каждая из них была обязана нести не только налоговое бремя, но и расходы по содержанию расквартированных в ней полков.
В 1719 г. вводится новое административное деление: губернии состоят из провинций, а провинции – из дистриктов, которые ввели вместо старых русских уездов, не совпадающих с ними по границам, т.е. все границы заново перекраиваются.
Реформы Екатерины II от 1775 г. имели своей целью создание упорядоченной системы областного управления, в котором сочетались бы элементы централизации и инициативы «снизу». Вместо 23 губерний было создано 40, а затем (за счет новых территорий) – 51, в каждой из них насчитывалось 300-400 тыс. чел. Губернии по 2-3 объединялись в 13 наместничеств и делились на округа или уезды. Однако эта реформа строилась на принципах удобства «управления подданными», а экономическая структура и связи территорий, национальные особенности местного населения учитывались слабо.
Последующие государи повели методичное наступление на права местного самоуправления, используя губернаторов как инструмент централизованного контроля. Перед революцией Россия, оставаясь весьма неоднородным образованием, делилась уже на 99 губерний. Принцип сочетания губернского и укрупненного (генерал-губернаторского) территориального деления позволял лучше совмещать оперативное управление (в первом случае) с функциями общего надзора и контроля (во втором).
Национально-территориальное устройство России в основных его чертах сформировалось в 20-х гг. ХХ в. В 1924-1929 гг. был ликвидирован старый государственный губернский аппарат и началось новое административно-территориальное устройство страны. Губернии были заменены областями, уезды – районами, в районах компактного проживания отдельных национальностей были образованы автономные республики, а в ряде областей и краев – автономные области и автономные национальные округа.
Административно-территориальное устройство обычно имеет несколько иерархических уровней. В большинстве современных государств число административных единиц первого порядка варьирует от 10 до 50 (в Бразилии – 27, Китае – 33, Индии – 34, США – 51). В России общее количество таксономических единиц около 80, а субъектов Федерации с учетом поправок, внесенных в Конституцию от 30 декабря 2008 года – 83 (рис. 3.1).
Рис. 3.1. Современное административно-территориальное устройство России.
Сетка территориального деления, используемая для государственного и местного управления, устанавливается на основе учета системы основных принципов административно-территориального устройства (АТУ), вытекающих из теоретических исследований, направлений региональной политики и обобщения исторического опыта. Только при учете их основополагающих требований можно принимать правильные управленческие решения, оценивать итоги деятельности, намечать дальнейшие ее направления и разрабатывать пути преобразования территориальной организации государства.
Принципы административно-территориального устройства представляют собой итог анализа и обобщения процессов государственного и национально-государственного строительства в СССР и Российской Федерации, а также учета тенденций экономического и социально-политического развития страны.
К ним относится система следующих принципов, обусловленных требованиями территориального управления.
Первый принцип – учет экономических и естественно исторических условий развития регионов (прежде всего экономического районирования), позволяющий реализовать благоприятные возможности для гармоничного сочетания экономических и административных границ. Экономический принцип означает, что при решении вопросов государственно-территориального устройства обязательно принимаются во внимание (хотя зачастую в разной степени) природные и материально-технические ресурсы, характер и масштаб хозяйства, направление и развитие путей сообщения, тяготение к определенным экономическим центрам, количество и плотность населения и др.
Второй принцип – максимальное приближение территориальных органов власти и управления к населению и хозяйству, последовательное осуществление задач развития реальной демократии, народного самоуправления, создание условий для активного участия граждан в управлении государственными и общественными делами – организационный принцип. В этом отношении назначение государственно-территориального и всего административно-территориального устройства состоит в том, чтобы обеспечить в данных условиях наиболее рациональное построение системы государственного (и муниципального) аппарата, его упрощение и удешевление, а вместе с тем дальнейшее расширение прав территориальных органов в решении всех вопросов локального значения.
При этом данный принцип должен иметь расширенное содержание и включать такие управленческие требования, как
приближение управляющих органов не только к населению, но и хозяйствующим субъектам и другим объектам управления;
жесткое построение «вертикали» (иерархическое соподчинение разноуровневых структур) и «горизонтали» (сопряжение одноуровневых структур) управления;
оптимизация числа объектов, управляемых из одного центра (закон предела кратности и управления системами);
четкое распределение компетенции (полномочий, прав и обязанностей) между разными уровнями управления;
наделение органов управления необходимыми финансовыми, материальными и кадровыми ресурсами (например, территория должна иметь свой бюджет, уровень управления – свою собственность).
Третий принцип – возможно более полное удовлетворение социальных потребностей и культурно-бытовых запросов населения – социальный принцип.
Несмотря на то, что в нормативных актах и материалах, связанных с административным районированием, он нигде специально не выделялся, однако при выделении регионов, как правило, учитываются конкретные обстоятельства, связанные с размещением и функционированием социально-культурных, бытовых, коммунальных и других учреждений, с бюджетно-финансовыми и прочими возможностями решения социальных проблем.
Значительное падение уровня благосостояния населения в 1990-е годы, во многом свидетельствует о серьезном нарушении данного принципа со стороны существующей системы государственного и местного управления. При установлении территориальных границ следует исходить из того, чтобы всем категориям населения был обеспечен одинаковый доступ и возможности пользоваться всем комплексом социальных услуг на местах, что в определенной степени зависит от деятельности региональных и местных администраций.
Четвертый принцип – осуществление и укрепление ведущей роли городов и поселений городского типа, достигаемое приданием им статуса административных центров – «центристский» принцип.
В настоящее время административные центры областей, краев, республик, административных образований находятся в городах, играющих важную организующую роль в экономическом и социально-культурном развитии страны. В современных условиях закономерно усиливается многофункциональная роль городов, особенно крупных. Они все больше становятся не только промышленными, но и торгово-транспортными, финансово-банковскими, научно-образовательными, информационными, в широком смысле деловыми центрами с предпринимательством и управлением как ведущими сферами деятельности. В этом смысле их организационная роль особенно важна для государственно-территориального строительства.
Пятый принцип – учет национального состава и культурно-бытовых особенностей населения, что проявляется в создании условий национального самовыражения и отражении интересов всех национальностей, проживающих на соответствующей территории, при сохранении единства, целостности и неприкосновенности территории государства – национально-культурный принцип.
Этот принцип раскрывает значение национального состава населения для территориальной организации государства, необходимость правильного сочетания национального фактора с экономическими условиями, важность конкретно-исторического подхода к решению вопросов национально-территориальной организации с учетом переживаемого периода и реальных обстоятельств.
Межнациональные отношения после распада СССР и изменения геополитического положения России в 1990-е гг. приобрели исключительную сложность и остроту. «Парад суверенитетов» привел к изменению статуса всех бывших автономных республик и большинства автономных областей. Некоторые из них попутно изменяли свои названия (например, Горно-Алтайская автономная область успела побывать Горно-Алтайской автономной республикой, Горно-Алтайской союзной республикой, Республикой Горный Алтай, Республикой Алтай).
Если в состав Советской России входило 16 автономных республик, то в начале XXI столетия РФ объединяла 21 республику, т.к. изменили свой статус и бывшие автономные области (Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская). Самостоятельным субъектов РФ стала Еврейская автономная область, вышедшая из состава Хабаровского края.
Согласно Конституции (с учетом поправок 2008 г.) в России осталось 4 автономных округа: Ненецкий, Ханты-Мансийский – Югра, Чукотский и Ямало-Ненецкий.
В России, где проживает почти 130 народов, их особенности будут учитываться и в дальнейшем, в ходе совершенствования государственно-территориального устройства и расширения межрегиональных связей. Вместе с тем абсолютизация национального фактора, сыгравшего в прошлом положительную роль, исторически изжила себя. Все большее значение приобретают гражданские свободы людей и экономическая интеграция территорий, независимо от национальности проживающего населения.
Приведенная последовательность принципов больше отвечает их современному значению, тогда как прежде наряду с экономическим доминировали национальный и «центристский» принципы.
Указанные принципы могут успешно осуществляться только тогда, когда они берутся в единстве, в теснейшей взаимосвязи и взаимообусловленности (предупреждая и возможные негативные моменты реализации каждого принципа). Иной подход чреват отрицательными последствиями – может способствовать усилению местничества, национальной обособленности, сепаратизма, нарушением комплексного характера экономического и социального развития территорий и т.д.
Существующая система административно-территориального деления страны – наиболее явная и строго формализованная структура государства, когда деление внутри государства проводит центр, но с учетом региональных интересов. Это классический пример нормальной иерархии регионов, когда территория без остатка делится на единицы первого порядка, те в свою очередь на единицы второго порядка и т.п., а территориальные органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц.
Административно-территориальное деление любого государства рассматривают, как правило, с двух сторон. Во-первых, это одна из сторон объективного развития общества, нуждающегося во внутренней упорядоченности дифференцированных и относительно автономных его частей. Учитывая огромную протяженность России, членение ее территории на многочисленные составные части всегда было непростой проблемой. Во-вторых, это деление территории государства на части, соответствующие его природе, задачам и функциям, а также адекватная этому делению организация системы местных органов государственной власти и управления.
На 1 января 2009 г. в состав РФ входили 21 республика, 9 краев, 46 областей, 1 автономная область, 2 города федерального значения, 4 автономных округа, 1867 районов, 1099 городов, 327 городских районов (округов), 1318 поселков городского типа, 24161 муниципальных образования. Примечательной особенностью административно-территориального устройства России до сих пор остается то, что три из четырех автономных округов входят в более крупные территориальные образования.
Важная особенность единиц административно-территориального устройства – наличие в них государственных (макрорегионы – федеральные округа, мезорегионы) и местных – муниципальных (микрорегионы) органов, осуществляющих функцию управления (регулирования) хозяйственным, социальным и культурным развитием.
Основным звеном административно-территориального деления является административно-территориальная единица. Административно-территориальной единицей следует называть часть территории субъекта федерации, имеющую собственное наименование, располагающую определенными границами и выделяемую с целью решения вопросов государственного и местного значения. В России на начало 2009 г. насчитывалось 157706 административно-территориальных единицы. Из них 1099 – городов, 1318 поселков городского типа, 155289 сельских населенных пунктов, основная масса которых – 100063 – имеет население менее 100 человек, 36308 – население от 100 до 500 человек.
Среди наиболее характерных для современной России административно-территориальных единиц можно выделить:
Внутриобластной район – административно-территориальная единица, образованная из совокупности малонаселенных пунктов, принимающая на себя функции хозяйственного и политического управления территории. Является промежуточным территориальным звеном между регионом и территориальным поселением (городом, селом, поселком). Район служит узловым звеном в системе управления на местах, где концентрируется необходимая социальная и инженерная инфраструктура, обеспечивающая входящие в район поселения.
Город – территориальное поселение урбанизированного типа с центральной системой жизнеобеспечения, глубоким общественным разделением труда и высокой степенью ресурсного потребления. Выделяются крупнейшие, крупные, средние и малые города. Особое значение для определения статуса городской территории приобрела дифференциация городов на столичные города, областные центры, города районного подчинения, поселки городского типа и пр.
Округ – выделяемая внутри городской системы управления административно-территориальная единица, отвечающая за территориальную реализацию разрабатываемых функциональных проектов и программ и контролируемая главой городского самоуправления. В г. Москве управление округом представлено институтом префектуры, являющейся составной частью городского административного аппарата.
Внутригородской район – территориальная единица в пространстве города, выделенная в соответствии с устоявшимися в предыдущие десятилетия принципами административного управления, предполагающими разделение городской власти по административным районам. Выделение таких районов способствует приближению населения к власти в крупных городах и рационализации системы управления на территории.
Село (деревня, хутор, станица) – поселение, расположенное в неурбанизированной зоне, отличающееся высокой степенью общности ее жителей, непременным присутствием в подавляющем большинстве дворов натурального хозяйства, а также господством сельскохозяйственных видов занятости.
В каждой из перечисленных административно-территориальных единиц реализуется один из возможных вариантов государственного или муниципального управления, закрепляющей за каждой административно-территориальной единицей собственный круг полномочий. Государственное управление концентрируется прежде всего на федеральном уровне, обеспечивая целостность государства и его воспроизводство. Кроме того, в разрезе всех территориальных уровней государство через уполномоченные федеральные институты осуществляет защиту своих прав на местном уровне и общую координацию действий местных органов власти в решение вопросов регионального значения. Не вошедшие в сферу компетенции государственных органов власти полномочия переходят местных органам власти, представленным на уровнях субъекта федерации и местного самоуправления.
Научно обосновано и исторически доказано, что базовым делением территории страны должно быть экономическое районирование, так как основной для общества является хозяйственная деятельность. Это означает ориентацию на экономический критерий и целевую установку создания адекватных условий для территориального управления. По указанной причине экономическое районирование выступает главной основой административного районирования, учитывающего интересы всех аспектов управления – не только экономическую, но и социальную, культурную жизнь населения, окружающую природную среду и т.п. Поэтому крупные экономические районы остаются научной основой реконструкции территориального устройства.
Научный, системный подход к экономической и политической реформам требует включения в их сферу всех основных звеньев общественной и государственной жизни. Важную роль в регулировании хозяйственного развития, социально-культурного строительства и в осуществлении других функций государства (правоохранительной, оборонной и т.д.) играет государственно-территориальное деление регионального уровня, т.е. субъекты РФ.
Вместе с тем, современное состояние административно-территориального деления страны препятствует гармоничному сочетанию усилий центра и регионов по всесторонней мобилизации и использованию ресурсов и проведению радикальной экономической перестройки. По своей раздробленности и бессистемности существующее территориальное деление, сохраняющееся почти без изменений более шести десятилетий, весьма архаично, не имеет аналогов в мире (табл. 3.1).
В России на одну высшую административно-территориальную единицу (т.е. республику, край, область) приходится 1,8 млн. жителей, в 6 странах, близких или превосходящих ее по численности населения этот показатель колеблется от 2,7 (Япония) до 40 млн (Китай). В США и Бразилии, которые наряду с Китаем более других приближаются в нам по величине территории (равной примерно половине российской), он составляет соответственно 5,9 и 7,0 млн человек, превосходя наш показатель в 3,33,8 раза. По площади на одну такую единицу Россия (216 тыс. кв.км) значительно уступает Китаю и Бразилии (289 и 315 тыс. кв.км).
Таблица 3.1