ГЛАВА

₂₆

ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКАЮЩИМ ИЗ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

§1. Правовая природа дел, возникающих из публичныхправоотношений

Гражданское судопроизводство подразделяется на виды: ис­ковое, особое, производство по делам, возникающим из публич­ных правоотношений, приказное и др.

Сущность названия данного вида гражданского судопроизвод­ства состоит в том, что суды в порядке, предусмотренном для этого вида судопроизводства (гл. 23—26 ГПК), рассматривают и разрешают не только дела, возникающие из административных правоотношений, но и дела, возникающие из конституционных, налоговых и других правоотношений (жалобы на действия изби­рательных комиссий, на действия налоговых органов, жалобы на отказ в регистрации недвижимости и т.д.).

Новым названием этого вида судопроизводства в законе под­черкивается, с одной стороны, публичный характер правоотно­шений, являющихся объектом судебного исследования, с дру­гой — участие в гражданском деле носителя властных полномочий (должностного лица, государственного служащего, органа госу­дарственной власти и местного самоуправления, органа обще­ственного объединения).

Проблема защиты прав граждан против действий (бездействия) органов государства, в том числе законодательных, исполнитель­ных органов, должностных лиц, существует во всех странах.

Государство, призванное охранять и защищать права своих граждан, в то же время в лице своих органов, должностных лиц, государственных служащих способно нарушать их права. Приме­ром могут служить принимаемые неконституционные правовые нормы, ущемляющие права граждан или организаций, незакон­ные действия исполнительных органов, органов местного само­управления, органов общественных объединений, отдельных должностных лиц.

448

Глава 26

При разделении властей на законодательную, исполнитель­ную и судебную между этими властями все же существует опре­деленная связь и взаимный контроль.

Судебный контроль возможен, в частности, за законностьюнормативных правовых актов, за законностью действий должност­ных лиц, применяющих нормы права по отношению к гражданам, за соблюдением избирательных прав субъектов избирательного процесса при проведении выборов, референдумов.

Судебный порядок рассмотрения и разрешения дел, возника­ющих из публичных правоотношений, в научных источниках называют «административной юстицией»¹.

Проблема существования в российском гражданском процессе «административной юстиции» как вида судопроизводства наряду с исковым всегда была дискуссионной темой.

Одни ученые полагали, что нет оснований для отграничения этого вида судопроизводства в отдельное от искового, другие — наоборот, доказывали и доказывают, что его необходимо сохра­нить как специфический вид производства, но в пределах едино­го гражданского процесса.

Потребность отдельного от искового правового регламента по делам, возникающим из публичных правоотношений, объясня­лась традиционно несколькими обстоятельствами: 1) неравно­правным положением участников (сторон) в регулятивных (конституционных, административных) и иных публичных пра­воотношений, поскольку в них выступают, с одной стороны, орган государства, должностное лицо, наделенное властными полно­мочиями, с другой — гражданин, организация, не имеющие та­ких полномочий; 2) специфической функцией суда при рассмот­рении этих дел, состоящей не в разрешении спора о праве, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за закон­ностью действий органов государства и организаций по отноше­нию к гражданам, а в отдельных случаях — и к другим субъектам права. Исковое производство ориентировано на форму рассмот­рения и разрешения споров прежде всего имущественного ха­рактера равных субъектов в регулятивных правоотношениях.

Указанными двумя причинами определяется и способ возбужде­ния дел данной категории — оспаривание путем подачи заявления, а не предъявление иска.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из пуб­личных правоотношений, в силу неравноправного положения

¹ Чечот Д.М. Административная юстиция. М., 1973; Рязановсшй В.А. Един­ство процесса. М., 1996. С. 18-31.

Производство по делам, возникающим из публичных ... 449

субъектов в административных и иных публичных правоотно­шениях неприменимы некоторые категории искового производ­ства, а именно: мировое соглашение, увеличение или уменьше­ние требований; исключается возможность предъявления в качестве способа защиты встречной жалобы, аналогичной встреч­ному иску; усилена активность суда в собирании доказательств и его инициатива.

Публично-правовой характер отношений, подлежащих судеб­ному рассмотрению, порождает специфику процессуального ре­гулирования порядка рассмотрения и разрешения дел указанно­го вида судопроизводства: эти дела рассматриваются на основе применения норм искового производства, но с учетом действия специальных норм. Общие правила искового производства — принципы, письменная форма обращения в суд, постадийное развитие процесса, возможность отказаться от продолжения про­цесса и прекратить производство по делу — применяются при рассмотрении дел, вытекающих из публичных правоотношений.

С учетом непосредственного действия ст. 46 Конституции РФ и другого принятого на ее основе федерального законодательства к производству по делам, возникающим из публичных правоот­ношений относятся дела:

• по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспари­ вании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных органов;

• по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездей­ ствия) органов государственной власти, органов местного са­ моуправления, должностных лиц, государственных и муници­ пальных служащих;

• по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

• иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда, например, об обжаловании действий должностных лиц в связи с приме­ нением административного наказания¹.

¹ В настоящем учебнике проводится иная идея по сравнению с постановле­ниями Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». Согласно п. 7 названного постановления ГПК РФ не определяет порядок производства по де­лам об административных правонарушениях. По мнению авторов учебника, об­щая глава 23 ГПК РФ распространяется и на порядок рассмотрения дел, возни­кающих из административных правоотношений, связанных с обжалованием примененных к гражданам административных наказаний.

450